完善多元联动治理体系构建矛盾纠纷“大调解”格局

党的十九届四中全会提出：完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。习近平总书记指出：“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。”这是适应新时代我国社会主要矛盾变化，推动社会治理创新的重要论断，是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势，践行新发展理念作出的重大理论创新。人民调解是一项具有中国特色的法律制度，是维护社会和谐稳定的“第一道防线”，在非诉讼纠纷解决机制中发挥着不可替代的作用。提高人民调解工作质量，对于完善基层治理体系、提升基层治理能力、践行新发展理念意义重大。近年来，青岛市城阳区认真贯彻落实中央决策部署和省、市委工作安排，坚持发展新时代“枫桥经验”，有效整合全区各类调解资源，构建起以人民调解为主体、多元协调联动的“大调解”工作格局，对做好新时代人民调解工作作出了积极有益的实践和探索。

一、主要做法

（一）实施流程再造，变一元调解为多元化解。整合全区政法综治部门职能，建成集统筹指挥、纠纷化解、法律服务等功能于一体的区纠纷多元化解中心，实现矛盾纠纷统一受理、集中办理、归口管理、依法处理。

一是突出功能多元化。坚持群众需求导向，法院、信访、司法等部门集中入驻，设立调解室、巡回法庭、信访接待室等集中提供服务，群众可根据情况自主选择最合理的纠纷解决途径，联动化解矛盾纠纷。

二是突出工作流程化。建立“受理—分流—办理—结案—回访”各个环节无缝衔接的“闭合式”工作流程，对每一起纠纷均先征询当事人是否有调解意愿，对不同意调解或调解不成功的纠纷，再视情导入其它渠道进行处理，确保进入中心的每一起矛盾纠纷，都能找到合适的解决出口。

三是突出运行智能化。依托“智慧民调”信息系统，纵向联通区、街道、社区调解组织，横向连接各行业性、专业性调解组织，实现了矛盾纠纷收集上报、分析研判、办理反馈、督查督办、远程视频调解等“一网通”。

四是突出服务专业化。引导专业律师参与区纠纷多元化解中心调解工作，区财政每年投入120万元委托山东盈康、山东运策两家律师事务所入驻中心，设立婚姻家庭、合同、侵权、劳资4个专业调解室，为群众提供免费、专业、便捷、高效的调解服务。

（二）夯实社区基础，变被动调解为主动出击。抓住基层基础工作这个根本，推进调解工作重心下移，把优质资源下沉到社区，建立深化“1+1+N”矛盾纠纷排查调处机制，实现基层调解资源集约化、力量多元化、调处快捷化。

一是建设1个司法行政工作室。在全区197个社区依托调委会建成司法行政工作室，设置律师会客室、调解室等，搭建起以矛盾早期预警调处、社区便民法律服务、特殊人群跟踪考察为主的综合性服务平台。

二是实施公共法律服务1+1制度。区、街道两级财政补助320万元为每个社区聘请1名法律顾问，每个社区再选聘1名首席调解员，并由街道通过以奖代补、一案一补等形式落实首席调解员补贴35万元，社区法律顾问和首席调解员联合为居民开展面对面调解，实现矛盾纠纷法律专家“把脉开方”，群策群力“点穴化解”。

三是培育N个调解小组。各社区按纠纷类型建立N个专业调解小组，每位调委会成员负责1个调解小组，培养出一批特色专业调解员，构建以调委会为统领、以首席调解员和法律顾问为骨干、以调解小组为分支的调解“精兵网络”，切实提高矛盾纠纷排查调处效能。

四是划分N个排查网格。全区划分为11457个网格，区财政投入3000余万元为每个网格配备1名网格员，网格员同时担任纠纷信息员，建立起网格员负责排查、调解员和法律顾问负责调解的矛盾纠纷“排调分离”制度，确保矛盾纠纷第一时间有人发现、第一时间有人受理、第一时间有人调处。自2018年实施网格化以来，通过网格员采集纠纷信息5100余条、化解矛盾纠纷357件。

（三）拓展调解领域，变“单打独斗”为“联合作战”。坚持“哪里有纠纷，哪里就有调解”，把人民调解作为化解纠纷、维护社会稳定的第一道防线，与法院、公安、信访等部门有机衔接，凝聚化解纠纷的整体合力，实现了矛盾纠纷应调尽调。

一是实施“诉调联动”。将人民调解与民事诉讼有机结合，自2009年起在上马、夏庄两个派出法庭建立调解室，选聘专职人民调解员，接受法院诉后委托调解，每年成功调解大量离婚、赡养、民间借贷等基层常见的矛盾纠纷，调解案件数量占法庭受理案件总数的30%。2015年，以区纠纷多元化解中心为载体，将“诉调联动”延伸至诉前委派调解，将矛盾纠纷化解在立案前，不仅节约司法资源而且节省当事人诉讼成本，实现了调解效益最优化。2019年以来，通过“诉调联动”共成功调解各类案件882件，涉及标的额近3000万元，为当事人节省诉讼费用180余万元。

二是实施“警调联动”。2015年，率先实施人民调解与公安警务处置有机衔接的“警调联动”机制，由街道拨付专项资金，选配专兼职人民调解员，在辖区10个公安派出所建立人民调解室，通过“柔性”调解方式化解派出所接警的民事纠纷、轻微治安案件以及刑事案件的民事赔偿部分，实现了“捕人少、治安好”的目标。2019年以来，通过“警调联动”成功调解各类案件1522件，涉及赔偿数额700余万元。

三是实施“行调联动”。将人民调解与行政调解有机衔接，在纠纷较为突出的交通、消费、医疗等领域建立人民调解组织，选聘专职人民调解员，接受当事人申请或行政部门的移送、委托调解各类纠纷，有效减轻了行政部门的工作压力。2019年以来，通过“行调联动”调解组织成功调解纠纷834件，涉及标的额2500余万元，为当事人节约诉讼成本近130万元。

四是实施“访调联动”。将人民调解与信访接待有机结合，区纠纷多元化解中心整合群众来访接待职能，将适合调解的群众来访问题交由中心调解室先行调解。同时，推荐优秀人民调解员参与信访事项听证说理和群众公议，发挥调解员贴近群众的优势，将信访纠纷阻断在早、在小，消灭在萌芽状态。2019年以来，通过“访调联动”成功调解群众来访问题39件，调解员参与信访听证、群众公议1100余次。

五是实施“援调联动”。建立人民调解和法律援助双向衔接联动工作机制，在区法律援助中心便民服务大厅设立人民调解窗口，对于适合调解的法律援助案件及时引导当事人通过调解方式予以化解。同时，对调解不成的矛盾纠纷，调解组织协助符合条件的当事人办理法律援助手续，最大限度地维护困难群体的合法权益。2019年以来，通过“援调联动”成功调解矛盾纠纷28件，协助250余名纠纷当事人办理法律援助手续。

（四）创新制度机制，变自然发展为强力推动。积极应对新挑战、新问题，探索人民调解制度创新，构筑起公开、高效、透明、便民的矛盾纠纷排查化解环境。

一是创新政府购买服务制度。采取“以事定费、购买服务”方式，由财政列支专项经费180余万元，将区纠纷多元化解中心以及入驻法庭、交警大队调解室等的工作实行服务外包，通过公开招标引导专业的社会力量参与人民调解服务，降低了服务成本、提升了人民调解工作效率和服务质量。

二是实施人民调解协议司法确认制度。充分发挥法院在人民调解工作中的指导和保障作用，开通人民调解协议司法确认绿色通道，确保人民调解工作始终依法开展，保障了其权威性和公信力。2019年以来，区人民法院受理司法确认申请139件，确认139件，确认率达100%。

三是探索“互联网+”人民调解制度。坚持“互联网+”思维，承接全省“智慧民调”应用系统试点，开发建设“智慧民调”手机APP和视频调解系统，为群众搭建智能化服务平台、为调解员搭建全流程工作平台、为管理者搭建大数据分析平台。

四是落实人民调解员培训制度。采取集中授课、案例评析、实地考察、现场观摩、旁听庭审等形式加强调解员业务培训，组建由教授、法官、检察官、警官、律师、优秀调解员等组成的全区人民调解培训师资库，每年定期组织调委会成员、首席调解员、专职调解员进行培训，提高调解员调处矛盾纠纷的能力。

五是建立人民调解经费保障制度。根据司法部、财政部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》要求，建立人民调解经费区、街道分级保障制度，区财政每年投入人民调解经费达365万元，各街道落实辖区调解组织补助以及调解员补贴经费255万元，充分调动了调解员的工作积极性和主动性。

二、工作成效

（一）有效践行了以人民为中心的发展思想。民心是最大的政治。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这些矛盾纠纷涉及群众生产生活的方方面面，直接涉及群众的切身利益。

为满足人民群众的新需求，城阳区政府每年投入专项资金大力发展人民调解事业，261个人民调解组织、788名人民调解员分布在全区各行业、领域，并且成为化解矛盾纠纷的生力军，2019年以来，共成功调解矛盾纠纷5365件，成功化解率达到74.6%。每调解成功一起纠纷就是对民心的一次调顺，就是对发展环境的一次调稳，就是对党群干群关系的一次拉近，对正确处理人民内部矛盾具有十分重要的现实意义。

（二）切实维护了社会和谐稳定。人民调解植根基层、熟悉社情民意，能够第一时间发现化解矛盾纠纷，防止小纠纷变成大矛盾、个人冲突变成社会冲突，有助于最大限度地减少社会不安定因素。城阳区通过深耕细作区、街道、社区以及行业性专业性人民调解组织网络，基本实现了“小事不出社区、大事不出街道、难事不出区、矛盾不上交”的目标。据区纠纷多元化解中心办公室负责人介绍，目前城阳区人民调解工作以其网络健全、贴近群众的优势，在矛盾纠纷多元化解工作中发挥了基础性作用，每年通过各级各类调解组织成功调解的矛盾纠纷占全区总数的50%以上。

（三）持续推进了中国特色法治道路。人民调解注重“调”和“解”，释法讲理，引导当事人依法有序理性表达意愿诉求，用法治思维和法律武器解决问题，拆除“隔心墙”，化解矛盾和积怨。城阳区通过“五调联动”特别是社区公共法律服务“1+1”制度，真正引导群众运用法治思维、法治方式解决矛盾纠纷，营造出办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围，群众解决纠纷的方式也越来越理性化。今年以来，全区各级公共法律服务工作站（室）共接受群众各类法律咨询6703人次。

三、几点启示

（一）党委重视是前提。做好新时代人民调解工作，党委高度重视，政法委发挥好协调作用是前提。一是建立党委统一领导、政法委直接协调，区司法局、各街道、各部门分工协作，全社会共同参与的人民调解工作体系。二是发挥好人民调解工作指导委员会作用。定期组织召开联席会议，研究解决人民调解工作中遇到的困难和问题，充分发挥其对全区人民调解工作的组织领导职能，促进人民调解工作健康发展。

（二）社区调解是基础。习近平总书记指出：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”城阳区转变工作理念，创新实施社区公共法律服务“1+1”制度，由区、街道两级财政补助为每个社区配备1名法律顾问和1名首席人民调解员，将大量优质的法律服务资源充实到社区，提高基层预防化解矛盾纠纷的能力和水平，努力将矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态，促进社会和谐稳定。

（三）专业队伍是保障。人民调解员是调解工作的具体承担者，其专业程度、素质能力直接影响案件调解效果。城阳区通过“专业调解员+专业调解方法+专款保障”等模式，组建做实专职调解员、社区首席调解员、律师调解员、调解专家团、调解志愿者5支队伍，先后培育出了陈新海、王泉等全国模范人民调解员，张菽娟、黄克竹等全省优秀人民调解员，打造了“热心肠调解室”“心海调解室”“臧崇凯调解室”等一批品牌调解工作室，为纠纷调解工作提供了重要保障。

（四）联动联调是关键。人民调解是化解矛盾纠纷的最基础方式，需推动建立人民调解与其它纠纷化解方式的联动机制，实现人民调解效力最大化。城阳区通过建立诉调、警调、行调、访调、援调“五调联动”机制，人民调解员与法官、公安民警、行政机关工作人员、律师等密切配合，形成了化解矛盾纠纷的整体合力，实现了矛盾纠纷应调尽调。

（五）服务民生是目标。人民调解是一项民生工程，其目标是化解群众内部矛盾，保障群众安居乐业。城阳区牢固树立以人民为中心的发展思想，缩短调解服务半径、提升调解服务质量，积极回应群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，让群众感受到实实在在的服务，赢得了群众的认可和支持。