新时代政务新媒体：历程回溯与发展路径

贾 哲 敏

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

全球数字化与信息化浪潮中，世界各国都在积极利用ICT技术建设“更好政府”(a better government)(1)A. Mickoleit. “Social Media Use by Governments: A Policy Primer to Discuss Trends, Identify Policy Opportunities and Guide Decision Makers”， OECD Working Papers on Public Governance (2014)，doi：10.1787/5jxrcmghmk0s-en.，社交媒体被认为是一种“颠覆性”技术而被政府采纳。社交媒体至少在四个层面为政府数字化进程提供机会：其一，推动政务信息的发布从“供给—寻求”模式向“资源—创造”模式转化；其二，公共服务的重点由供给转向需求；其三，基于技术的公共政策过程不仅在执行层面产生影响，还有利于形成新的政策制定与协商模式；其四，社交媒体促进政府主体性治理向分享式治理的过渡。(2)S. Chun,S.Shulman, R. Sandoval and E. Hovy. “Government 2.0: Making Connections Between Citizens, Data and Government”，Information Polity15(2010：1-2)：1-9.

就各国经验来看，美国政府发布《联邦政府推进商业化移动应用》，明确指出具有社交媒体属性的移动客户端比传统电子网站页面更加便捷、近用，富于创造性，倡导政府机构和部门积极利用Facebook、Twitter、YouTube等社交媒体并充分开发其功能。(3)“Adoption of Commercial Mobile Applications within the Federal Government ”(2013)，https://cio.gov/wp-content/uploads/downloads/2013/05/Commercial-Mobile-Application-Adoption-DGS-Milestone-5.4.pdf.韩国政府重视社交媒体的信息功能和交往功能，利用Twitter、Flickr和YouTube等信息类社交媒体发布政府政策公告，使用Facebook、Yozm、Cyworld和LinkedIn等关系型媒介重构政府与公民间关系。(4)M. Yi, S.G. Oh and S. Kim. “Comparison of Social Media Use for the US and the Korean Government's”，Government Information Quarterly30(2013：3):310-317.《2018年联合国电子政务发展报告》也表明，全球使用社交媒体并提供移动服务的国家数量一直在增加，社交媒体被视作数字政府最具发展潜力的关键工具。

“政务新媒体”是我国政府利用社交媒体推进数字化的具体表现。自第一个政务微博账号(2009)开设至今，政务新媒体已历经十年迅猛发展，基本健全了“两微一端”体系，在信息传播、公共服务等领域发挥作用，取得了值得肯定的成就。党的十九大报告指出，新时代政府要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，以全面推进国家治理现代化。据此，政务新媒体的利用、创新与发展是题中之义。《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》要求各级政府“大力推进政务新媒体健康有序发展，持续提升政府网上履职能力，努力建设利企便民、亮点纷呈、人民满意的‘指尖上的网上政府’”(5)《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》 (2018),中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-12/27/content_5352666.htm.，可谓进一步明确政务新媒体方向，完善了顶层设计。2019年4月，国务院办公厅印发《政府网站与政务新媒体检查指标》和《政府网站与政务新媒体监管工作年度考核指标》，开启政务新媒体常态化监管，政务新媒体进入了功能调整、路径反思、提高质量、整体优化阶段。在此背景下，回归政务新媒体本源与建设“初心”，回溯并评价政务新媒体的历程，对提出下一阶段发展具体路径尤为重要。

一、政务新媒体定义与内涵的再回顾

(一)理解政务新媒体：中外定义

目前，“政务新媒体”尚未形成统一定义。一方面，政务新媒体并非只指某种特殊媒体，而更多用于对政府利用社交媒体行为的整体概括。另一方面，政务新媒体的具体形式由社交媒体决定，社交媒体的快速发展变化使得政务新媒体形态复杂而多元。英文文献使用Social Media in Government，Social Media Use in Government，或 Government usage of Social Media来指代政务新媒体，或直接使用Twitter/Facebook Use in Government、Official Microblogging描述政府主要使用某种社交媒体展开行动。国外学者利用社交媒体的技术本质及特点为政务新媒体提供概念与边界。宗(Chun)等学者认为，政务新媒体是一组基于web2.0观念以推动公共部门促进其与公民和其他组织协同参与的技术，是一组能够使得政府机构提高效率与公众参与度，引领社会与其他组织遵循网络潮流与规制的集成行动，旨在通过相互连接、形成互动网络并推动公众成为参与者、分享者与创造者。(6)S. Chun， S. Shulman， R. Sandoval and E. Hovy，“Government 2.0: Making Connections Between Citizens, Data and Government”，Information Polity15(2010：1-2)：1-9.马勒(Mahler)和雷根(Regan)则认为政务新媒体增加公共机构活动透明性的渠道，处理公众的问题并最大限度告知公众信息。(7)J. Mahler and P.M. Regan. “Federal Agency Blogs: Agency Mission, Audience, and Blog Forms”, Journal of Information Technology and Politics 8(2011：2)：163-176.默格尔(Mergel)整合上述概念，并面向社交媒体的功能与应用前景，认为政务新媒体应提高政府提供公共服务与公共政策的能力，为社会与政治问题，民主参与等提供“众包”式的协作解决方案，且政务新媒体应当致力于解决政府未来存在的公共管理危机。(8)I. Mergel. “The Social Media Innovation Challenge in the Public Sector”，Information Polity 17(2012b)：281-292.上述定义重视社交媒体不断增长和释放的“社会化”能力，以技术驱动政府更新血液，重构过程，从而建设透明、效率、协作政府。(9)S.A. Chun and L. Reyes，“Social Media in Government”，Government Information Quarterly(2012): 441-445.

与西方学者重视社交媒体特质不同，在中国语境中，“政务新媒体”更突出主体对客体的建设，并表现为一系列具体的应用形式。如认为政务新媒体是“各级行政机关、承担行政职能的事业单位及其内设机构在微博、微信等第三方平台上开设的政务账号或应用以及自行开发建设的移动客户端等”(10)《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》 (2018),中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-12/27/content_5352666.htm.；或各国政府机构和部门基于社会治理需求而在各类新媒体平台(Facebook、Twitter、新浪微博、腾讯微信等)注册并实名认证的账号集群，比如，政务推特、政务微信、政务微博、政务App等。(11)陈强:《政务新媒体政策研究的国内外进展及未来取向》，《情报杂志》2018年第11期。另有定义突出政府开设政务新媒体的目的和基本功能。如认为政务新媒体是“政府机构、公共服务机构和具有真实公职身份认证的政府官员进行与其工作相关的政务活动、提供公共事务服务、与民交流和网络问政的新媒体平台”(12)金婷:《浅析政务新媒体的发展现状, 存在问题及对策建议》，《电子政务》2015年第8期。；或是“以政务微博、政务微信为代表，各级政务部门发布信息、沟通民意、创新服务的优选渠道”(13)陈然:《“双微联动” 模式下政务新媒体公众采纳的实证研究》，《电子政务》2015年第9期。。上述定义符合现阶段我国政务新媒体实践经验，强调主体职责与优先功能，但缺乏对社交媒体属性的挖掘并强调其变革潜质及发展前景。

(二)界定政务新媒体：概念与边界

本文认为，政务新媒体是政府及其部门基于社交媒体推动并引领内容、关系、服务，构成网络空间秩序并面向数字政府创新的一系列应用及行动系统的总称。为进一步明确此定义，需做如下几点补充：其一，政务新媒体的主体多指狭义政府，即从中央到基层各级行政机关及承担行政职能的事业单位及其内设机构，但也包括政党、行政机关、人民团体以及立法、行政与司法机关及其下设机构。其二，政务新媒体的技术与功能边界由社交媒体决定，社交媒体的存在与流行形式决定了政务新媒体的形式，社交媒体的每次变革都会带来政务新媒体的变化。微博、微信带来“两微一端”模式，头条号、短视频、直播都丰富了政务新媒体工具阵营，其他具有互动性的数字媒体形式也能带动政务新媒体的发展(14)彭兰:《“新媒体” 概念界定的三条线索》，《新闻与传播研究》2016年第3期。，且政府采纳新的社交媒体的速度越来越快。现下最前沿的“算法推荐制”“社交机器人”等新技术也已影响到政务新媒体。其三，政务新媒体以“媒体”命名，其媒体的功能是重要且显著的，尤其是在政务信息发布、政府新闻传播等内容产制方面。但除此之外，政务新媒体还致力于改进公共服务、提高行政效率、促进社会协作、改善公共关系并实施社会治理，以践行开放、透明、绩效、责任的新时代政府执政理念。其四，政务新媒体并非独立存在，而是更广阔的网络政治传播体系、电子公共服务体系、数字治理体系时刻交换能量，在网络空间秩序和数字政府建设中发挥作用。这表现在政务新媒体的运营与社交媒体平台、大众媒体、政务服务机构、社会组织、利益相关者、意见领袖、网民紧密相关并随时开展互动协作。其五，社交媒体技术具有政治性，技术影响政治的范围与层次由其所处的政治环境所决定。政务新媒体的发展方向及方式受到我国政府的管理体制、决策体制、宣传惯例等的制约。但政务新媒体又具有开放性、主动性和先锋性，通过自身变革不断突破。

二、我国政务新媒体发展历程与阶段

我国政务新媒体的发展历程是与新媒体发展、社交媒体渗透以及移动互联网普及紧密联系在一起的。2008年是我国的首个“社会化媒体年”，此后我国政务新媒体由初建到完善，共经历四个阶段。划分标准有二：一是不同类型的社交媒体推广使用的关键时间节点；二是政府推动政务新媒体建设的政策与规划，亦可见技术与政府内生动力共同驱动了政务新媒体自上而下的发展过程。

(一)政务新媒体试新探索阶段(2008—2012)

政务微博是政务新媒体的第一种形态，主要策略是政府内部层级推动，铺设账号，发展用户并探索微博矩阵。2009年下半年，湖南省桃源县官方微博“桃源网”开通，成为中国最早开通的政务微博。随后政务微博迎来快速发展。2011年，新浪、腾讯、人民网、新华网四家平台上认证的政务微博已增长7倍。2012年底，新浪政务微博账号突破6万，比上一年同期增长率达231%。(15)人民网舆情监测室：《2012年新浪政务微博报告》，http://yuqing.people.com.cn/n/n2012/1203/c210118-19770124.html.同年，甘肃省“微博政务大厅”上线，是全国首家省级“政务微博矩阵”。公安系统是政务微博的领跑者，在全国形成规模效应，在发布信息，改善警民关系等方面发挥作用。

(二)政务微信与政务微博并行发展阶段(2013—2014)

2013年，使用手机上网的网民比例已达81%，中国迎来移动互联网时代。(16)CNNCI:《第33次中国互联网络发展状况统计报告》,中国互联网信息中心，2019年10月10日 ，http://www.cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2014/201401/t20140116_43823.htm。政务微博的主战场从PC端转向移动端，矩阵化发展成为常态，“北京微博发布厅”等账号率先实现多平台集群式、矩阵化协作运营。随着微信超越微博成为最受欢迎的社交媒体，政务微信公众号成为布局重点。2014年7月，全国政务微信总量已接近7000家。(17)腾讯互联网与社会研究院：《政务微信手册》，2019年10月23日，http://mat1.gtimg.com/city/ad/zwwxzdsc.pdf。2013年10月11日，“中国政府网”同时入驻微博、微信。中央政府建成政务新媒体，在全国形成示范引领效用。2014年也是政务客户端发展元年，政府尝试通过政务App优化电子政府网站部分功能。2013年7月10日，国务院办公厅在《关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》中首次提到“政务新媒体”，要求“充分发挥政务微博等传播政府信息的作用，确保公众及时知晓和有效获取公开的政府信息”。2014年又接连下发《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》《大力推动即时通信工具政务公众账号发展》，要求各级政府发展政务微信公众号。尤其明确政务微信要与政务微博的功能定位有所区分，除信息传播之外主要开展公共服务，实施“双微”联动、协同发展。“武汉交警”“深圳南山公安”等政务微信公号开起了提供缴纳罚款、支付行政费用、预约查询等便民业务。

(三)“两微一端”构建与公共服务转型阶段(2015—2017)

随着以移动互联网、大数据、云计算等为技术基石的智媒化时代的到来(18)彭兰：《智媒化: 未来媒体浪潮——新媒体发展趋势报告 (2016)》，《国际新闻界》2016第11期。，“两微一端”成为政务新媒体标配，与PC端的政府网站形成政府“自传播”的体系(19)谭天：《2016年政府网络传播发展报告》，载《中国新媒体发展报告2017蓝皮书》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第191页。，政务新媒体实现质的飞跃。《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》《关于全面推进政务公开工作的意见》等文件通过顶层设计，将政务新媒体提到“互联网+政务”和数字政府建设的高度。2016年，“互联网+政务服务”被首次写入政府工作报告。根据文件精神，政务新媒体要逐步实现全功能化，在信息传播之外尤其注重改善互动、提供公共服务。据此，政务微信、政务App不断创新公共服务形式，有助于政府职能转变和简政放权。《2017年政务公开工作要点》首次提出“管好政务新媒体”，一是划分“五公开”范围，二是“细化具体方案，强化督查评估”，并要求建立政务新媒体内容审核机制。监管问题的提出，标志着政务新媒体结束急速扩张，进入内部调适、质量控制、功能优化阶段。

(四)政务新媒体规范化创新发展阶段(2018年至今)

此阶段，“两微一端”愈加规范化——政务微博、政务微信、政务App按照各自优势和特点发展，在信息传播和公共服务两方面不断进步。《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《2018年政务公开工作要点》要求政府依托移动互联网加强电子政务建设，运用政务新媒体全面提高信息公开、公共服务、社会治理水平。政务新媒体还表现出较强的开放性和创新性。“新”社交媒体——抖音、快手催生了政务短视频这一最新形式。2018年3月8日，中央政法委“中国长安网”成为首家短视频政务号。经过短短半年发展，抖音平台已出现数个播放量上亿的“网红”政务短视频。2018年底，已有5800多家党政机构入驻抖音。(20)《教育部基教司司长组天团唱RAP 政务部门玩抖音》，新浪网，2019年10月23日， https://news.sina.com.cn/c/2019-01-30/doc-ihrfqzka2439016.shtml 。政务直播、政务头条号、政务音频等新形式也都获得发展。《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》是第一个直接以政务新媒体为名、专门为政务新媒体发展制定的制度设计，对其定位为“利企便民、亮点纷呈、人民满意的指尖上的网上政府”。2019年4月，《政府网站与政务新媒体检查指标》与《政府网站与政务新媒体监管工作年度考核指标》进一步强化监管，将政务新媒体的监管具体量化、常态化，引发一阵“关停潮”。政务新媒体经历反思之后进入理性发展、整合发展阶段。

三、面向新时代的政务新媒体发展路径

值得注意的是，政务新媒体最初的诞生并非是要替代电子政府的基础信息化作用，而是政府为适应媒介环境变化而进行的传播行动调适。因此，政务新媒体体现出鲜明的“媒体偏向”，多以媒介、渠道的定位来运营，重视政府信息发布与内容传播。但是政务新媒体的顶层设计从来就不是单一化的，而是具有较高的期许，希望能从根本上发挥社交媒体的优越性，在数据化、智能化、融媒体的潮流中引领革新，全面促进新时代政府传播与数字政府建设。McAfee曾经提出，ICT技术在数字政府领域的运用需要遵循SLATES原则，包括搜索(Search)，方便相关者高效率地找到资源与知识；链接(Link)，发展社交网络使得雇员、客户等相关者得以连接；生产(Authoring)，相关者共同创造内容并分享知识；标识(Tagging)，在相关者之间组织并关联内容以实现有效的分享与筛选；扩展(Extension)，通过多种方式分享复杂的多媒体内容；符号(Signals)，传递具体内容及变化。(21)A. McAfee，“Enterprise 2.0: The Dawn of Emergent Collaboration”， MIT Sloan Management Review47(3)(2006)：21-28.社交媒体技术的运用原则包括用户生产内容、形成社交网络、发展协作关系、组织集体行动并在跨平台分享数据(22)T. Davis and M. Mintz,“Design Features for the Social Web: The Arcquitecture of Deme” Proceedings of 8th Int'l Workshop on Web-Oriented Software Technologies”， IWWOST(2009).，其核心优势是社交媒体使用者的行动与产出，如评价(Evaluating)、分享(Sharing)、社会网络(Networking)、形成产出(Building Artifacts)、任务执行(Task Execution)。(23)A. Doan, R. Ramakrishnan and A. Halevy, “Crowdsourcing Systems on the World-Wide Web”,Communications of the ACM54(4)(2011): 86-96.毋庸置疑，未来政务新媒体将在此类原则基础之上获得进一步发展，路径如图1所示。由前文政务新媒体定义及历程回溯可知，主体、内容、关系、行动为四项基础要素。主体以政府为主导，还有广泛的用户主体。内容指以政府为主视角进行的新闻、信息和知识生产，用户亦自主生产内容并回应政府。关系指政务新媒体的各类利益相关者，包括公众、媒体、公务员、供应商、社区、第三方组织等各类与政府打交道的部门与政府结成的关于公共事务的传播、公关、参与、协作等各类关系及关系网络，这一要素目前在政务新媒体中强调不足。行动则是在政府权力与职能范围内进行的服务、决策、交易、治理行动及过程。不同要素的组合构成不同路径，具体而言：

图1 新时代政务新媒体发展路径图示

(一)“主体—内容”驱动传播—效果路径

主体—内容的组合指向政务新媒体发展的“传播—效果”路径。政务新媒体具有信息发布和新闻传播的天然属性，建立自上而下的政务信息传播系统是其目标与使命。此路径由政府推动，以内容供给为策略，以效果为评价取向，致力于政府信息、行为、政策、法令、议程、决议在网络空间的传播，也重视提供意识形态、观念与文化。具体策略上，进一步扩大开放；优化内容制作、供给政府融媒体传播产品；注重短视频等移动视觉传播形态；了解受众结构与需求，进行细分并注重传播个性化；创新政策传播与公共事务传播的“编码”方式；强化知识与资源数据的供给；在重大事件中巧用新闻框架设定引导舆论等都十分重要。此路径还包括用户基于政务新媒体自主传播。其一，用户可将政府传播的内容由政务新媒体直接带到其他新媒体平台，进入网络舆论空间，实现广泛而有效的传播；其二，用户逐渐习惯使用政务新媒体表达意见与建议，既是政府传播效果的反馈，也推动了政府与公众的内容互动；其三，用户基于政务新媒体的信息获取和内容体验直接构成其政治知识、对公共事务的态度与观念，进一步影响其政治表达与传播参与。

(二)“主体—行动”推进服务—绩效路径

主体—行动的组合指向政务新媒体发展的“服务—绩效”路径。服务型政府要求强化政府公共服务职能并创新行政体制和管理方式，利用政务新媒体是必然之举。目前的新媒体公共服务主要停留在预约、缴费、查询等比较初级的阶段，复杂化、互动性强、多部门协作的公共服务供给较少，“指尖政府”的推广也并未完成。这要求政府全面提升政务新媒体的设计，做到近用性强、操作便捷、路径简化，聚焦于使用公众喜欢并日常使用的方式来提供服务(24)A. Mainka and S. Hartmann, “WG Stock： Government and Social Media: A Case Study of 31 Informational World Cities”, 2014 47th Hawaii International Conference on System Science,http://ieeexplore.ieee.org/stamp/stamp.jsp?tp=&arnumber=6758816 2016-03-12.。矩阵化、集成化、服务池、一键联通等以“一个政府”为目标的政务新媒体实践都是恰当而可行的，力求精简、高效、降低行政成本、优化行政流程。此外，这一路径还有两点需要重视：一是“服务化”的扩大化和社会化，表现在政务新媒体可发挥“社交属性”，紧密连结政府、公众、对政府服务有需求的组织和机构，改变三者基于“服务”互动方式，如对服务需求的识别；基于事件、阶段、政策执行期而提供的个性化、即时性、分众化服务；鼓励利益相关者进行公共服务合作等。二是推动数据共享与开放。部门间数据壁垒是造成公共服务割裂化、浅层次、绩效低的主要原因，而数据开放本身是政府向社会提供的公共服务内容之一。

(三)“主体—关系”连结社会网络路径

主体与关系的整合意在发展基于政务新媒体的社会网络与社交网络，重视用户、公民的作用与精神，充分释放社会互动、参与、自治方面的潜能，这是政务新媒体从观念、制度和实践方面较为欠缺的部分。作为社交媒体，政务新媒体的运营也是一个“赋权”的过程，即政府为主导而对社会各个主体充分赋权，它通过个体、群体、组织获取信息，表达思想，从而为其采取行动、带来改变提供可能。(25)师曾志、胡泳：《新媒介赋权及意义互联网的兴起》，北京：社会科学文献出版社，2014年。这要求政务新媒体能够尊重用户的独立性与积极性，挖掘能动性，提供参与和协作机会，有效连结各个主体并释放他们参与公共事务的潜能。培育并发展内容互动传播网络、诉求—回应网络、政府公共关系网络、危机预警与管理网络、服务—反馈—改进网络、公共决策行动网络等。其中，协作创新网络最为重要，表现为多元社会网络对公共事务提供可以持续改进的行动方案，实现资源互通、互助协作、共享成果。

(四)基于“关系”的多路径整合——政务新媒体的网络治理与社会治理

图1显示，以关系要素为中心，社会网络路径为基础，传播—效果与服务—绩效分别整合为政务新媒体的网络治理与社会治理两种模式，落脚点在于开创新时代政府治理新局面，助力国家治理能力现代化。网络治理框架中，政务新媒体是网络空间传播秩序的组成部分，对公共事务权威“发声、定调”，能够优化政府传播，有效打击谣言，净化网络传播环境。政务新媒体内容传播关系的建立，在保障“政治性”“公共性”的基础上开发了政府传播资源，活跃了线上讨论，激活并引导着网络空间的各类政治表达与政治参与。政务新媒体所承载的政务内容、相关利益者态度、公众情绪与行动意向，能够作为舆情研判、民意预测、评价反馈的依据，有助于政府加强对社会风险的识别，实现社会风险预警管理的即时化、智能化。政务新媒体还能够协调各个网络治理主体及网络化的主体关系，密切合作，协调发展，在网络空间中应对治理目标的持续变化。

在社会治理框架中，政务新媒体主体、关系、服务的整合是数字化治理的驱动力，为社会治理提供了创新解决方案。例如，政务新媒体推动公共服务、治理目标由供给侧向需求侧转化，实现“识别—预测—评价—行动—反馈—分享—持续改进”的新服务模式与新治理模式，这一过程将有效促进政府内部的职能合作、数据合作、工具合作与服务合作，也能够改善政府—公民关系，提高治理水平与公众满意度。此外，政务新媒体能够动员治理主体社会化网络，为社会各个主体参与治理提供机会，寻求参与式、众包式、多元化解决方案。比较有代表性的案例，如微博@湖南公安跨国救助。其特色是基于公民在线申诉以及充分的信息沟通，整合多个治理主体和社会主体，线上线下联动，实现数据联通、状态联通、进程联通，即时反馈、充分合作、平台化运行，及时回应公民救助需求，解决多项境外救助难题，取得了良好的治理效果。最后，政务新媒体作为政务内容系统、数据系统、服务平台、关系聚合体也必然适应并推动未来的智能化社会治理发展趋势。(26)孟天广、赵娟：《大数据驱动的智能化社会治理:理论建构与治理体系》，《电子政务》2018年第8期。