城市社区多元共治困境及新合作主义的探索

文/汪冰洁

中国城市社区治理发展日益成熟，但多元主体利益冲突阻碍其进一步发展。精准整合社区中各方利益诉求，有效协调社区利益关系，在城市社区中构建合作共治的治理体系显得尤为重要。本文由此问题出发，基于对河南省J 社区的治理现状，以新合作主义的为理论背景，针对城市社区多元治理困境提出建议。

一、多元社区主体博弈问题在社区治理实践中较为突出

基层治理是我国民主管理十分重要的一个环节，社区多元主体协同治理是协商民主的重要体现，但多元利益冲突的困境仍然是阻碍社区民主自治的主要问题。从古至今，利益协调不管对于任何统治者或者统治阶级而言都是治理难题，进一步强调多元主体博弈对于社区治理的重要性具有现实意义。

（一）转型期城市社区治理的多元主体

社会转型后，社区汇聚多元利益诉求，多元主体的利益博弈在一定程度上影响了社区治理的效率[1]。从对河南省J社区调查结果来看，物业公司、业主委员会、居委会等构成了J 社区主要的治理主体。

（二）多元主体介入城市社区治理的冲突与困境

从各方面指标和条件等来看，居委会、物业公司、业主委员会作为社区治理的主要主体，三者都存在着很大的差异：物业公司是经济组织，居委会是行政组织，业主委员会是居民自治组织，三者在满足居民利益、加强社区建设等方面能否达到合作共赢的和谐局面很难协调[2]。城市社区多元治理困境的具体表现如下三点。

第一，居委会的治理困境体现为体制困境，从“单位制”解体以来，社区居委会一直面临着严重的体制困境和行政困境，主要表现为社区工作在相当大程度上还停留在政府自上而下的推动，比如居委会在执行行政职能过程中与政府行政职能交叉重合现象严重，从而导致了社区治理过程中对各治理主体定位模糊、社区治理效率低下等后果。

第二，物业公司的困境体现在营利性组织的双重性而导致的居民利益被控制。社区中的居民服务项目和公益项目往往是公共性的，具有非营利性的特征，这就使得营利性组织难免会在面对自身的利益以及竞争的残酷而做出不利于社区发展或是侵害居民利益的种种不正当行为[3]。

第三，公民自身局限性所带来的多元治理困境。大多数城市居民已经慢慢意识到参与社区自治是维护自身合法权益的最有效的方式，公民参与国家治理的积极性不断提高是在世界范围内社会民主化进程的必然，但公民本身的参与意识与实际参与能力并不呈正比，不利于社区发展。

二、多元治理困境分析

以J 社区为例，基础设施完善，社区工作站和居委会组织结构完整，在社区治理和社区服务方面的成绩尤其突出。但J 社区作为新型社区，各方面机制都还处于不成熟的阶段。

（一）“三驾马车”利益冲突困境

业主委员会、居民委员会和物业公司成为现代城市小区里的三个最基本的治理组织，相关规定明确指出三者之间不存在彼此之间的隶属关系，所以这三个机构处于平行状态，业主委员会、居民委员会和物业公司就像是带动社区治理能力不断提高的“三驾马车”。J 社区创办了“社区议事会”，由居委会、物业公司、业主委员会按照一定比例组成[4]。作为社区自治实践平台，经过居委会组织，各方协商，献言献策，解决了A 小区内存在严重的停车位不足、宠物扰民等问题，防止冲突的发生，居民认为社区议事会更能及时地回应利益诉求，解决实际问题。

（二）多元治理主体间的监督与评估机制缺乏的困境

缺乏对管理组织的监督直接影响社区协同治理的有效性，多元主体利益分化，导致治理冲突固化。J 社区组织机构尚未完善，例如，其管辖下的B 小区业主委员会的首次选举大会存在较大的争议。依照相关法律规定，业主委员会的首次选举必须由居委会领导，物业公司和业主委员会共同组成的筹备组来举办相关选举活动。但B 小区居委会工作量大，业主空闲时间少并对小区各方面工作不熟悉，居委会和居民代表的缺位使得物业公司实际上操控了业委会的首次选举。B 小区的业主委员会的首次选举中选票收集和选票统计都是由物业公司的相关工作人员来主导和实施的，导致选举过程被物业公司所主导，严重侵犯居民的利益。物业公司必须居于业主委员会的监督下，而社区居委会只需要起到协调的作用即可。

（三）社区治理效率低下困境

在政府与居民的互动往往存在十足的张力，民间治理对于政府的统治角色持有排斥性，使得政府的决策在城市基层社区的推进和执行越来越困难。居委会在社区治理中要推进社区共治走向开放、民主、自由和活力，而不是走向“越管越多、越管越死”的局面。J 社区实行网格化管理模式，将社区划分为若干“网格”，安排协管员“下沉”到社区各片区，分派协管员分片分块解决邻里纠纷，在很大程度上提高社区治理效率。

三、新合作主义运用于多元社区治理的现实路径探索

城市社区治理主体的多元性及其利益的复杂性迫切要求在城市社区中构建一种能够精准整合社区中各方的利益诉求，有效协调社区利益关系的治理体系，新合作主义的核心要义强调利益冲突困境中的协商和妥协。下文以新合作主义为背景，结合J 社区的治理经验，可以为中国城市社区的多元治理困境提供参考。

（一）政府力量适当介入社区自治

解决社区多元主体治理困境重点在于把握好适度的社区自治，处理好政府和自治组织的关系至关重要。新合作主义提倡发挥政府在利益协调中的积极作用，它强烈反对在人民中存在着排斥政府的观念。我国公民民主具有很大的局限性，主要表现为民主意识觉醒迟钝，参政积极性不高，自主解决问题能力较差等。政府一定程度的介入，能够提供有效的公共服务和产品，营造良好的政治氛围。政府在利益博弈中应充分发挥正面效应，致力于解决多元治理主体之间的利益冲突，努力为建立一种权力平台以帮助各自治主体构建一种互惠互利共赢的利益结构，进而有效协调各方利益，防止利益冲突。

（二）建立对话、沟通、交流与协商的协同共治平台

新合作主义以“利益协调”为核心词汇，它具备整合多元主体的利益和强化政府责任的双重作用。J 社区的“社区议事会”符合新合作主义的平等对话协商的协同共治平台的形式。城市社区多元主体利益冲突问题“协调共商”是切入点和根本前提。各主体以平等的姿态参与共治，一方面能够弱化居委会“社区领导”的角色、身份和地位，另一方面能够培养居民对于社区事务的参与精神和参与热情。

（三）建立多元主体参与的评估与监督体系

新合作主义强调国家与人民的冲突的解决办法，不仅仅是要引入“合作”，更应该引入“社会力量”。社区自治最好的办法就是引入民主机制，比如，业主委员会对于居委会和物业公司的有效监督。同时政府在处理有关居民利益的重大事项或决策时都应该做到向居民和社会利益团体开放，听证会就是一个很好的与居民交流互动的举措。

（四）注重协同文化建设

新合作主义中的“利益协调”的思想深度地契合了中国的传统文化中的“中庸之道”“以和为贵”的思想，与新合作主义的核心价值观不谋而合，都旨在强调各种社会力量的和平共处，和谐共事。社区协同文化要培育多元治理主体的团结合作精神和公民与自治主体的参与精神，创建社区民主氛围，比如利用各类社会组织开展丰富多彩的活动，培养居民的参与协商的自主性和积极性。

四、结语

城镇化进程的不断推进，中国城市基层治理体系和治理能力现代化已然成为国家治理体系和能力现代化的关键环节，国家和政府，以及市场、居民、社会利益团体对社区多元治理寄托了巨大的期许。新合作主义理论以及河南省J 社区的社区多元主体治理实践为我国城市社区治理提供了研究视角和有益参照，进一步明确了促进政府、社会、公民参与通力合作，城市基层社区“善治”“共治”将是必然趋势，也对未来的治理模式寄予了一个逐渐走向友好协商、合作互动的期望。