海警体制改革背景下海上非法捕捞水产品犯罪侦办对策研究

顾凯辉

渔业资源是可再生的资源，但过度捕捞会造成渔业资源的枯竭，造成渔业生产的崩溃。国家根据海洋渔业资源繁衍规律，通过海洋伏季休渔等制度划定禁渔期、禁渔区，禁用破坏性的工具和方法，为海洋提供休养生息的时间，保护海洋渔业资源，以实现海洋渔业资源的可持续发展。但总有犯罪分子急功近利、竭泽而渔，甚至不惜触犯刑法，对海洋渔业生产秩序和海洋渔业资源造成严重破坏。为进一步保护海洋生态环境，建设生态海洋，需要对破坏海洋渔业资源可持续发展的非法捕捞水产品犯罪进行持续、严厉的打击。

一、海警体制改革为海上非法捕捞水产品犯罪侦办带来积极变化

2018年6月22日，全国人大常委会发布《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，明确“中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权；执行海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，行使法律规定的有关行政机关相应执法职权。”2018年修订的《刑事诉讼法》第308条第2款明确规定：“中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权。”中国海警局统一行使海上维权执法职责，是在这一轮深化党和国家机构改革中，建立统一、高效的海上执法队伍的有益探索，改变了以往我国海上执法力量分散、执法效能不高的局面。这一海警体制改革的大背景，为办理海上非法捕捞水产品案件带来了积极变化。

（一）专门机关管辖提升执法效率

在海警体制改革背景下，侦查机关的改变是海上发生的非法捕捞水产品案件最核心、最关键的转变。在我国侦查体制中，对于享有侦查权的机关设立一直较为审慎，随着这一轮党和国家机构改革中相关行业公安机关的改革完成，公安机关作为我国最重要，也是最主要的侦查机关的地位更为显著。在这种形势下，海上刑事案件的侦查权划归中国海警局，集中体现了制度设置过程中对海上刑事案件内在机理的正确理解和把握。海上刑事案件由专门的海上刑事案件侦查机关而非公安机关管辖，充分考虑了我国海域广袤、海岸线绵长，公安机关海上机动能力较弱等问题。诸如海上发生的非法捕捞水产品案件，由专门的海上执法机构管辖，更能针对海上案件的特点规律，运用专业人员、装备和技能开展侦查活动，能够更加有效、更为有力地打击此类犯罪。

（二）行刑实现无缝化衔接

非法捕捞水产品案件，一般是由渔业行政主管部门在日常执法、检查中发现，并作出行政处罚决定，对其中涉嫌构成犯罪的，再移交侦查机关办理。在原有体制下，由于原公安海警机关自身编制体制尚未完全理顺，同时因缺乏顺畅的执法衔接机制、渔政执法机关与公安司法机关对案件的定性及证据标准存在分歧、缺乏案件移送监督机制等原因，导致行刑衔接未能有效开展，“以罚代刑”的情形较为普遍。[1]吴军杰、应鄂萍：《渔政执法机构移送涉嫌渔业犯罪案件机制的探索》，载《中国水产》2010年第9期。海警体制改革后，海上非法捕捞水产品行政案件和刑事案件均由同一机关管辖，行政案件和刑事案件可以进行无缝衔接。海警机关对查获的非法捕捞案件，对达不到犯罪的，直接作出行政处罚决定。而对涉嫌触犯《刑法》，达到犯罪程度的，则可直接按照《刑事诉讼法》有关程序，作为刑事案件立案办理，[2]根据《刑事诉讼法》及中央有关文件规定，海警机关与公安机关对刑事案件的管辖权划分以海岸线为界，海警机关与渔政部门对渔业行政案件的管辖权以机动渔船底拖网禁渔区线为界，线外为海警管辖区域。据此，实践中出现了机动渔船底拖网禁渔区线外，非法捕捞水产品行政案件和刑事案件均由海警机关管辖；海岸线至机动渔船底拖网禁渔区线海域内，非法捕捞水产品行政案件由渔政部门管辖，刑事案件由海警机关管辖；江河、湖泊等水域，行政案件由渔政部门管辖，刑事案件由公安机关管辖三种管辖交错的情形。但对我国管辖海域来说，根据划线实际以及渔业资源分布情况，第一种情形为主要情形，据此，本文不再对第二种情形作专门讨论。真正杜绝“以罚代刑”“有罪不纠”的现象。

（三）对犯罪行为的打击力度更大

改革后的海警体制更利于严厉打击非法捕捞水产品犯罪行为以及伴生违法犯罪行为。在陆地上，行政机关开展行政执法过程中虽具备一定强制力，但是在遭遇暴力抗法等妨碍公务情形时，往往只能选择拨打110交由公安机关处置。海警体制改革前，渔业行政主管部门开展执法检查过程中，如遇渔民暴力抗法等，同样只能选择交由公安机关（原海警机关）处置。在改革后，无论是妨碍公务，还是发现的其他违反《治安管理处罚法》的行为，或者其他涉嫌犯罪的行为，海警机关根据职权均能集中办理，能够有力打击犯罪分子的嚣张气焰。

二、当前海上非法捕捞水产品犯罪案件的特点、趋势及侦办难点

（一）海上非法捕捞水产品犯罪案件的特点

1.时空上的季节性、区域性

非法捕捞水产品罪在犯罪构成上主要表现为在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品。但是禁渔区、禁渔期和禁用的工具、方法，都是动态的，并非一成不变。在我国海洋捕捞活动中，最主要的禁渔期即伏季休渔期。根据国家渔业主管部门规定，一般在每年5月1日至9月1日之间，在我国管辖海域停止除钓具外的所有捕捞作业类型。根据不同海域的具体情况，其具体时间细节、区域和禁用工具可能有细微差别。

2.形态上的机动性、隐蔽性

在我国广袤的管辖海域中，非法捕捞船只的海上捕捞行为往往采取“打一枪换一个地方”的策略，同时海上捕捞作业的特点也决定了非法捕捞船只一般在机动航行过程中做出非法捕捞行为。此外，近年来我国对伏季休渔期往往开展声势浩大的宣传活动，犯罪分子往往是明知故犯，所以通常警惕性非常高、具备较强的反侦查意识，善于与执法人员打“游击战”和时间差，专门选择在执法监管的“空窗期”捕捞作业，甚至安排专人、专船（艇）放哨望风，客观上加大了违法线索的发现难度。[1]毕敏：《非法捕捞水产品犯罪调查》，载《人民检察》2018年第2期。

3.伴生性违法犯罪行为多

海上非法捕捞水产品犯罪，往往伴生着其他违法犯罪行为，比较典型的有：使用“三无船”开展捕捞作业违反渔船管理有关规定；销售购买储藏毒鱼炸鱼的化学物质、爆炸物违反治安管理规定；犯罪分子暴力抗法违反治安管理规定甚至触犯刑法构成妨碍公务罪；收购贩卖分销渔获物构成掩饰隐瞒犯罪所得罪；非法捕捞行为同时构成偷越国边境罪、走私普通货物罪等。

（二）近年来海洋渔业犯罪案件呈现的新趋势

1.公司化、集团化特点凸显

近年来，海上非法捕捞水产品案件呈现出公司化、集团化趋势。公司化、集团化不同于一般的团伙犯罪，往往是由实体运营的渔业捕捞公司，以单位名义组织非法捕捞行为，在这类案件中，由于公司的人力、装备实力雄厚，组织架构完善，作业流程熟练，对海洋渔业资源的破坏更为巨大，而规模化运作带来巨大的收益，也助长了不法分子铤而走险的决心。如2019年，山东海警机构办理的一起非法捕捞水产品案件，打掉一个集捕捞、收购、贩卖为一体的犯罪团伙，这个团伙犯罪层级分明、涉案船只众多，在伏季休渔期疯狂作案，非法捕捞水产品4200余吨，涉案人员33人，涉案金额达3000余万元，对海洋渔业资源造成了巨大的不可逆转的破坏。

2.涉外案件逐渐增多

一是我国渔船、渔民进入他国海域开展捕捞活动过程中出现违法违规行为，特别是在与我国有渔业协定的相邻国海域开展非法捕捞活动。二是我国渔船、渔民在公海，使用国际禁用的网具开展捕捞活动。三是外国船舶进入我国管辖海域进行非法捕捞活动的相关案件也时有发生。这些案件，有邻国向我国执法机构通报或者移交的，也有我国执法人员在与他国执法人员联合执法中发现的。[2]如《中韩渔业协定》规定：“对缔约各方在暂定措施水域对从事渔业活动的本国国民及渔船采取管理和其他必要措施，不对缔约另一方国民及渔船采取管理和其他措施。缔约一方发现缔约另一方国民及渔船违反中韩渔业联合委员会的决定时，可就事实提醒该国民及渔船注意，并将事实及有关情况通报缔约另一方。缔约另一方应尊重对方的通报，并在采取必要措施后，将结果通报对方。”

3.犯罪产业链逐渐形成

近年来，海上非法捕捞活动逐渐脱离原始的“一人一船一网”模式，工具越来越先进、规模越来越大，危害也越来越大，这是一条正在形成的上下游犯罪产业链。犯罪工具方面，生产、制作禁用网具、渔具的，非法出售毒渔、炸鱼所用化学物质、炸药的，对船舶进行非法涂装、改装的行为，大多违反了行政法规，甚至触犯了《刑法》。而对非法捕捞所获取的渔获物进行转移、收购、贩卖的产业链，也进一步助长了不法分子实施违法犯罪活动的决心。

4.主观恶性越来越大

因非法捕捞水产品罪在刑法理论上属于“法定犯罪”，在过去一段时间，由于国家宣传力度不够以及沿海地区渔民“靠山吃山靠海吃海”思想影响，在一定程度上存在犯罪嫌疑人不知禁渔期、禁渔区相关规定，或者对有关规定不理解进而开展捕捞活动的情形，这些情形主观恶性相对较小。但近几年来，国家越发重视海洋开发和利用，对于伏季休渔期的宣传力度也越来越大，只要从事捕捞行业的渔民、企业，均应对禁渔期、禁渔区相关制度非常熟悉，这一前提下开展的非法捕捞活动，犯罪分子往往对自己行为的后果有充分的估计，但仍然选择铤而走险，其主观恶性较大，故其犯罪过程中的警惕性、反侦查意识也相对较强。

（三）海洋渔业犯罪案件的侦办难点

1.案件发现难

在海警体制改革前，海上非法捕捞水产品案件，往往由渔业行政执法部门在海上执法检查中发现，并作出行政处罚决定，对其中涉嫌构成犯罪的，再移交侦查机关办理。海警体制改革后，这一特点并未改变，通常是在海警执法船只常态性或者专项性执法检查中发现非法捕捞行为，并立案办理。海上95110报案、他人举报非法捕捞行为虽然存在，但实务中并不常见。由于没有被害人，这一特点也决定了海上非法捕捞水产品案件往往难以发现。

2.证据固定难度大

海上非法捕捞水产品犯罪的特性决定了主要证据都需要在执法检查当场进行固定，这是此类案件办理中最大的难题。一方面，由于海洋的独有特征，犯罪分子极易就地毁灭相关证据，一旦非法捕捞船只发现海警执法船只，在执法船只和人员靠帮、跳帮前，犯罪分子通常会作出直接将捕捞工具、渔获物抛海的行为，以逃避法律制裁。另一方面，有些案件由于查获犯罪船只海域可能不是非法捕捞海域，并且非法捕捞船只可能是“三无船”，或者以“幽灵船”（关闭船载AIS系统）静默状态航行，对船只航行轨迹是否进入非法捕捞海域等事实的确定有较大的难度。

3.犯罪构成具有动态性

如前文所述，海上非法捕捞水产品犯罪，是随着国家对禁渔区、禁渔期等的动态管理而不断变化的，这就造成了在同一地点的同一行为，今天可能是合法的，到明天可能就是犯罪行为，对执法和办案的精确性提出了更高要求。如根据农业农村部有关规定，在北纬26度30分至“闽粤海域交界线”的东海海域伏季休渔期为5月1日12时至8月16日12时。但在上述海域范围内，桁杆拖虾、笼壶类、刺网和灯光围（敷）网休渔时间为5月1日12时至8月1日12时。[1]《农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告》（农业部通告[2018]1号），签发时间2018年2月8日。即使用桁杆拖虾、笼壶类、刺网和灯光围（敷）网等工具，在8月1日12时至8月16日12时期间，不属于在禁渔期、禁渔区使用禁用的工具。

4.涉案证据鉴定问题尚未厘清

在此类案件中，无论是侦查人员，还是案件移送审查起诉后的检察人员、审判人员，都将面对捕捞工具、渔获物种类庞杂、复杂这一难题，而不同时间、海域对不同捕捞工具使用的许可、水产资源捕捞的许可更将这一难题推向极致。对此，海警体制改革前的案件办理中，一般是委托当地渔业部门（根据各地行政机构设置，也有农牧部门、海洋部门等）对涉案工具、渔获物的种类进行鉴定。[1]实际是渔业行政执法部门在移送涉刑案件时，将相关鉴定材料一并移送。而改革后，海警机关同时又是海上非法捕捞行政案件的办理机关，对于案件中出现的工具、渔获物，由谁鉴定、如何送检等问题，相关执法协作机制正在探索和协商中，为当前案件办理带来了困难。

三、新形势下海洋渔业犯罪案件侦办思路及对策

（一）更新办案理念

1.变被动为主动

刑事案件的发现具有一定被动性，往往在接到报案、控告，或者侦查机关工作中发现线索后展开相关调查。但是海上非法捕捞水产品犯罪的特性决定了侦查机关唯有变被动为主动，转变惯有的思维方式，主动发现、主动打击，才能更好地打击此类犯罪，维护海洋生物资源的多样性及渔业资源的可持续发展。而组织专项执法行动是主动出击的优先选择。可喜的是，2019年伏季休渔期间，中国海警局就按照“海区统筹、属地为主，全时管控、全域覆盖”的原则，深化与相关部门的执法协作配合，实施“7×24”勤务模式和网格化管控，开展了海洋伏季休渔期专项执法行动，提高海上见警率，有力打击了非法捕捞违法犯罪行为。

2.突出打击重点

在零星渔民和集团化公司化犯罪中，应集中重点力量打击集团化公司化犯罪。如河北海警机关2018年办理的一起周某非法捕捞水产品案件，周某驾驶一艘小船在渤海湾休渔期使用拖拽泵耙刺捕捞作业，渔获物为海蛏子12斤。对于这类渔民个人或者伙同家庭成员的非法捕捞水产品行为，由于受工具、人员、船只的影响，往往主观恶性和危害都较小，可以从快从速办理，以节约更多司法资源。但对于如上文提到的山东查获的非法捕捞一案，这类案件雇工和犯罪分子甄别难、证据链形成要求高，还涉及涉案船舶、渔获物处置等，海警机关应当在人力物力上大力倾斜，从维护海洋生态环境的目的出发重点打击此类犯罪。

3.积极配合检察机关开展公益诉讼

公益诉讼是近年来检察机关面临的新课题，海警机关打击海上非法捕捞水产品犯罪是手段，保护海洋生态环境才是最终目的。对于非法捕捞海产品案件中受到破坏的海洋生态环境，如何更好地做好修复、补偿，可以通过检察机关开展公益诉讼来实现。[2]邱景辉：《综合治理非法捕捞协同推进海洋生态公益保护》，载《人民检察》2018年第10期。在这一过程中，对相关行为的评估、举证等，需要海警机关给予大力支持，海警机关应当摒弃“移送即结案”的思维，从保护海洋、建设海洋大局出发，全力支持检察机关公益诉讼活动。

（二）具体侦办对策

1.运用灵活方法

（1）做好侦查阵地控制。一方面，非法捕捞犯罪活动所使用的船舶目标较大，哪怕是“三无船舶”，侦查机关在工作中也较易发现相关线索。海警机关应该熟悉掌握辖区所有船只的具体情况、因非法捕捞被行政或者刑事处罚过的人员情况，通过科学研判，筛查重点船只、重点人员，做到精准预测、实时监控。另一方面，开展了非法捕捞水产品活动的犯罪分子必然要通过贩卖、分销等手段进行变现，因此，要对辖区的海鲜批发市场、农贸市场、码头等场所区分重点摊位、区域、人员，采取摸排、普查、突查、抽查等方式开展阵地控制。

（2）更新海上查缉战术。办理好海上非法捕捞水产品犯罪案件，海上查缉的第一现场尤为重要。为防止非法捕捞船只在发现执法船只后在海上逃窜，以及在逃窜过程中将犯罪工具和渔获物抛海，海警机关需要不断研究遇到的各种情形，更新查缉战术，灵活采取尾随突进、迂回包抄、强行快速靠帮、夜间灯光管控、飞行器（无人机）高空取证等各种方法，力求在执法检查中对嫌疑船只雷霆一击，第一时间掌握最多的犯罪证据。

（3）坚持群众路线。采取专门工作与群众工作相结合的原则是我国侦查工作的一大特色。在打击海上非法捕捞水产品犯罪案件中，办案机关要坚持走群众路线，开展群防群治，在配合渔业行政主管部门搞好伏季休渔期宣传等工作的同时，善于动员群众成为打击此类犯罪的信息员，善于从群众中搜集和发现线索，形成非法捕捞“过街老鼠人人喊打”的生动局面。

2.准确界定罪名

对于海上发生的非法捕捞水产品案件，在定罪上存在几种特殊情形。办案人员只有根据个案准确确定移送罪名并收集、固定证据，才能确保犯罪分子得到应有的惩处。

（1）掩饰、隐瞒犯罪所得罪及非法捕捞水产品罪的共犯。主要区分是，凡是在禁渔区或禁渔期内，非法收购渔获物，与非法捕捞人员事先有共谋的，根据其地位和作用，应当依法以共同犯罪论处。反之，如果事先没有共谋的，则应当依法以掩饰隐瞒犯罪所得罪论处。海警机关在办案中，要注意提取、固定事先共谋的相关证据。

（2）非法捕捞水产品罪与非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪。这两项罪名极有可能出现想象竞合的情形，《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》第8条第1款规定：“实施破坏海洋资源犯罪行为，同时构成非法捕捞罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪、组织他人偷越国（边）境罪、偷越国（边）境罪等犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”可见，后罪的处罚明显更重，为使犯罪分子得到应有的惩处，海警机关在办理此类案件时，需要准确界定渔获物是否属于《国家重点保护野生动物名录》中国家一、二级保护动物，或者列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的物种，并且需要野生动物保护部门的物种鉴定作为证据。

3.证据收集和固定要旨

对于侦办海上非法捕捞水产品案件而言，从执法检查中发现犯罪开始，办案人员应从6个方面对证据予以收集和固定，形成完整证据链。

（1）禁渔期、禁渔区的依据。除国家层面每年发布的伏季休渔期通告以外，也可以是地方各级人民政府按照权限或者授权设立的禁渔期、禁渔区，产生这些禁渔期、禁渔区的依据应当作为书证提取在案。

（2）海上现场检查、执法情况。此类案件特性决定了检查、执法现场相关情况具有重要作用。一方面，海警机关应当将海上现场检查、执法情况尽量采取视频等方式予以记录，必要时采取卫星监控、无人机取证等方式，对涉案船只作业过程、登临后清点涉案人员过程、起获渔获物过程、当场检查捕捞工具过程等进行原始记录和提取。另一方面，海警机关应当利用执法船的定位系统等，形成详细的现场情况说明，就发现时间、发现过程、发现海域经纬度等进行固定。

（3）实物证据，包括作案工具、渔获物。犯罪嫌疑人往往会在遭遇突然检查时毁弃作案工具和渔获物，海警机关登船后，应在第一时间对捕捞工具和渔获物进行固定、提取，作出详细特征记录，留存视频、照片。对于已被抛海的捕捞工具，有条件的应当第一时间进行打捞。需要特别指出的是，在后期办理中，还要根据个案需要对捕捞工具和渔获物进行专门鉴定。

（4）内部勾连的相关证据。主要是在集团化公司化犯罪案件中，要第一时间对涉案人员的微信聊天记录、资金往来、电话短信记录等进行固定，集团化公司化案件中，往往有许多共犯甚至主犯并不直接进行捕捞活动，这些证据是共同犯罪中认定共犯的主要依据。

（5）渔船相关海事证据。对于较大型船只，船载的AIS、GPS记录，航行日志等，能够对犯罪认定起到重要作用，应当及时提取固定。

（6）关于犯罪嫌疑人主观方面的证据。针对犯罪嫌疑人可能会辩称不知禁渔期、禁渔区有关规定，一方面是在讯问中要运用策略，突破嫌疑人心理防线，使其作出明知禁渔期、禁渔区的供述；另一方面，要对当地人民政府、渔业主管部门甚至村居委会开展禁渔期和禁渔区宣传的相关资料，以及犯罪嫌疑人个人在伏季休渔期前可能签署的相关知情文书进行说明、固定、提取。

四、结语

海洋渔业资源是海洋资源的重要组成部分，非法捕捞水产品犯罪对海洋渔业资源产生的破坏，可能延续数年甚至数十年。改革后的海警机关，始终站在海洋生态文明建设的高度，对非法捕捞水产品犯罪维持高压的打击态势。但也要看到，在改革后，海洋渔业行政主管部门和海上行政执法部门不统一、行政案件和刑事案件管辖权存在错位、相关执法协作机制缺位等现实问题尚未完全解决和理顺，为这类案件办理带来了一些掣肘。因此需要相关单位同心合作，尽快推动相应制度的出台，加快构建高效顺畅的执法协作机制。此外，也要进一步完善海洋渔业保护的各项制度，以更大的声势开展渔业资源保护宣传，充分发挥基层组织和群众的积极作用，让沿海地区企业、渔民自觉遵守渔业管理法律法规，从源头上减少和杜绝此类犯罪的发生。