农村集体产权制度改革的“定西实践”

黎利龙

定西市农业经营指导站，甘肃 定西 743000

农村集体产权制度改革是党中央全面深化农村改革的重大制度安排，是农业农村改革中具有“四梁八柱”性质的重大改革。2018年6月，农业农村部确定定西市为全国第三批农村集体产权制度改革试点地区。按照中央和省上安排部署，定西市把农村集体产权制度改革作为全面深化农村改革、激发农村发展活力、壮大村级集体经济、完善乡村治理体系的重要举措，以构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度为目标，各项改革试点工作稳步推进，改革试点取得初步成效。2019年10月，农业农村部委托天津师范大学评估组对定西市农村集体产权制度改革试点工作进行了第三方评估，评估工作顺利完成。

一、改革取得的成效

在市县党委政府的正确领导和农业等部门的共同努力下，定西市农村集体产权制度改革取得了阶段性成效，农民群众通过改革获得了实实在在的收益。

（一）集体资产权属更加明晰

通过全面完成农村集体资产清产核资，摸清了集体资产家底，明晰了权属关系。全市119个乡（镇）、1 875个行政村清理核实村集体资产33.77亿元，集体土地2 575.95万亩，并建立了清产核资成果数据库，健全完善了农村集体资产监督管理平台。

（二）集体成员权益更有保障

所有行政村全面完成集体经济组织成员身份确认，占全市农业人口95%的农民获得集体经济组织成员身份；改革试点量化经营性资产总额1.5亿元，累计为股东发放股金分红280.68万元。

（三）集体经济组织更加健全

全市注册成立村组级股份经济合作社43家，股份经济合作社为所有股东发放了股权证，进一步保障了集体经济组织成员财产权益。

（四）产权交易体系更加完善

各县区建立了覆盖县乡村三级的农村产权交易体系，并在交易品种、交易规则、交易程序等方面进行探索完善，各类产权交易进展顺利。

二、改革中的探索和创举

定西市在开展农村集体产权制度改革试点中，坚持先行先试、大胆探索，在改革环节总结出了六项创新做法。

（一）一本台账管长远

农村集体资产清产核资是产权制度改革的基础，定西市依托2018年6月已全面完成的农村集体资产清产核资数据成果，改革之初对全市村集体经营性资产重新进行清查摸底，重点对村集体能产生或已产生经营收益的未承包到户的耕地、林地、园地、水面、“四荒地”以及集体房屋、建筑物、设施、场地、机械设备、无形资产等，进一步摸清底数、明晰权属，建立了全市集体经营性资产台账，奠定了农村集体产权制度改革试点的基础。

（二）身份确认有依据

农村集体经济组织成员身份确认是产权制度改革的关键，定西市市县两级政府部门经过充分论证，出台了9种应当确认、4种不能确认、6种由成员大会表决是否确认情形的指导意见，指导试点村参考指导意见又不拘泥于指导意见，按照“宜宽不宜严”“应确尽确”的原则，制定符合村情实际的村级成员身份确认办法。重点关注特殊身份和特殊人群，既坚持少数服从多数原则，又不损害少数群众的利益。对不能确认为集体经济组织成员的村民建立名册，通过公示函告、民主讨论、个别征询等方式，充分论证不能确认是否合理合规，确保改革依法依规、顺利推进。

（三）土地折股有办法

将集体资产折股量化到本集体经济组织成员，是产权制度改革的难点。土地是集体经营性资产的重要组成部分，如何折股量化成为改革的一个难题。定西市在改革中充分尊重群众意愿，对不宜作价量化的土地资产，只按照土地面积量化到成员，不作价值评估。对确实需要以价值量化的土地资产，探索出了按当地土地每亩平均流转价格×总面积（亩）×土地剩余承包期限的估价方法来确定土地资产价值，这样既确保了集体资产的保值增值，又不会激发新的矛盾和问题，群众普遍接受度很高。

（四）价值确认新创举

在对集体经营性资产折股量化时，许多村集体房屋、建筑物、设施、机械设备等资产，由于购置或形成年限过长，资产账面价值与实际价值偏离过大，群众要求重新估价。由于聘请专业评估机构成本高、时效短、实用性不高，定西市创新实施由村集体牵头，吸纳村两委成员、群众代表，以及县乡农经、财政、司法、纪检部门人员成立资产评估小组，根据资产属性选择重置成本法、收益现值法、现行市价法、清算价格法四种评估办法进行价值评估，评估得出的资产价值符合实际价值，获得了群众的认可。

（五）股权管理听民意

如何设置集体资产股权，是农村集体产权制度改革的关注点，定西市在改革中坚持充分尊重群众选择，合理设置成员股（个人股），不提倡设置集体股，探索设置农龄股、爱心股、贡献股、奖励股等多种股权类型。股权管理提倡实行“生不增、死不减、入不增、出不减”静态管理模式，对少数试点村群众要求实行“生增、死减、入增、出减”的动态管理模式，或3至5年一调整的半动态管理模式，不作强制规定，充分尊重群众选择。在股权的六项权能中，以户为单位，为所有成员发放股权证，完全保障股权的“占有权、收益权”两项权能，探索赋予“有偿退出权、继承权、抵押权、担保权”四项权能，确保资产管好用好、保值增值。

（六）收益分配不打破

在农村集体产权制度改革试点中，许多村集体由于多年来一直以发放福利的形式分配收益，许多村民担心改革影响现有的收益，对改革存在抵触情绪。定西市对此种情形在设置股权和确定收益分配方式时，参考原有的收益分配方式来合理分配股权，在合理设置股权的同时，保障了原有收益不受影响。既赋予了集体经济组织成员资产股权，又不打破以往的分配方式，有效避免激发新的利益矛盾，确保了改革顺利推进。

三、改革中遇到的问题和建议

定西市在农村集体产权制度改革试点中，也遇到了诸多方面的困难和问题，亟需从更高层面上得到有效解决。

（一）完善相关配套制度政策

农村集体产权制度改革内容多、涉及面广、操作难度大，目前，仅仅依靠中央和省市出台的指导意见还远远不够。要在更大范围、更深层次推进改革试点，建议从中央和省级层面配套完善改革的相关制度和政策，尤其要在集体经济组织税收政策优惠、集体资产股权流转交易、集体资产量化和运营、股份经济合作社市场主体地位确认、改革法律保障和风险防范等方面提供更多的制度和立法保障，确保改革重点环节有法可依、有章可循。

（二）建立集体经济组织管理机制

农村集体产权制度改革后新成立的股份经济合作社，目前特殊法人的地位尚不明确，在独立开展市场经营活动、民主决策重大事务等方面还存在障碍和困难。要积极探索完善集体经济组织管理机制，明确主体地位和权利义务，尤其是要尊重农村集体经济组织的资产所有权和财务管理自主权，尊重集体经济组织在资产运营管理、民主决策、民主理财方面的权利，发挥好集体经济组织在确保资产保值增值、发展壮大集体经济方面的作用。

（三）加快农村产权流转交易市场建设

农村集体经济组织和农民股权的价值，必须依靠产权流转交易市场来真正实现。建议在改革推进过程中，同步加快推进农村产权交易市场建设，通过对交易主体、交易品种、交易规则、业务范围、配套政策的完善，逐步建立功能齐全、规范有序、覆盖县乡村三级的农村产权流转交易市场，进一步激活农村各类生产要素，增强农村经济发展活力，提高资源配置和利用效率，真正将农村集体产权制度改革引向深入。

（四）完善集体经济组织法人激励机制

目前，新成立的股份经济合作社，法人一般由村干部兼任或成员选举产生，只有调动集体经济组织法人和管理层的积极性，才能有利于集体经济的长远发展。建议制定农村集体经济组织激励办法，允许担任股份经济合作社管理岗位的村干部或其他人员通过合法程序获取一定兼职报酬，同时可以将集体经济发展与管理人员个人收益挂钩，充分调动村社干部、致富带头人参与产权制度改革、发展集体经济的积极性和主动性。