国内公共图书馆突发事件应急管理中舆情监测运用研究

张伟 刘怡 巫朝滨 汤子君

关键词：公共图书馆;应急管理;舆情监测

摘 要：公共图书馆的安全防范情况复杂，如何有效防范和化解风险是其必须认真思考的课题。舆情监测在突发事件应急管理中能够发挥风险预警、支持决策等作用，但当前我国公共图书馆欠缺预先防范意识，应急处置理念固化，制约了舆情监测作用的发挥。文章简述了公共图书馆突发事件应急管理现状，提出了公共图书馆应通过集成构建舆情预警平台、完善信息保障机制、加强安全宣传教育、媒体联动等措施，进一步加强舆情监测在突发事件应急管理中的作用。

中图分类号：G250文献标识码：A文章编号：1003-1588（2020）11-0020-06

突发事件，顾名思义就是突然发生的紧急事件。《中华人民共和国突发事件应对法》明确将突发事件定义为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”党的十九届四中全会提出健全公共安全体制机制，完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制[1]。这也给公共图书馆突发事件安全应急管理提出了更高要求，面对日趋严峻的安全防范形势，有效防范及化解风险是公共图书馆亟须认真思考的课题。

公共图书馆在突发事件应急管理过程中，应充分发挥信息收集与分析等优势，积极进行舆情监测，有针对性地调整突发事件处置对策，降低不良社会影响;主动发声，及时引导舆论关切，不给造谣言可乘之机，使突发事件处置沿着正常轨道进行。课题组结合国内公共图书馆工作实际，对公共图书馆在突发事件应急管理过程中运用舆情监测现状进行调查，并进行细致分析，提出了运用舆情监测提高应急管理和处置能力的对策和建议。

1 公共图书馆突发事件应急管理现状

1.1 公共图书馆安全防范面临挑战

2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》颁布实施，明确规定公共图书馆应该向广大读者提供零门槛、均等化的服务。随着“第三空间”理念的引入与兴起，图书馆服务更加注重互动交流，在传统借阅图书基础上积极拓展讲座、展览、沙龙、艺术鉴赏、真人图书馆等多种形式的聚集性活动，不断创新的图书馆服务对社会公众产生了巨大的吸引力。

中华人民共和国文化和旅游部2019年文化和旅游发展统计公報显示，2019年全国公共图书馆总流通人次90，135万，比上年增长9.9%;全年共为读者举办各种活动195，732次，比上年增长9.3%;参加人次11，786万，比上年增长10.7%[2]。公共图书馆业务量上升带来了密集的读者人流，以近年来读者接待量名列前茅的广州图书馆和厦门市图书馆为例，广州图书馆近两年日均接待读者量均保持在2.9万人以上，其中2018年8月5日单日接待量超过5.1万人;厦门市图书馆近两年日均接待量超过1.5万人。一些公共图书馆为了追求业务效益，往往忽视了安全，如：一味追求读者活动人数，却未在活动现场预留安全通道，或占用安全通道堆放活动用品;由于业务拓展更改图书馆原有空间功能，致使原设计安装的自动报警系统无法反映实际情况，影响报警的准确性，延误救援时机等。如果发生火灾、自然灾害或严重暴力行为，甚至暴恐袭击，公共图书馆在人群惊慌状态下很难迅速疏散读者，容易造成群死群伤的严重后果。

1.2 公共图书馆突发事件处置缺乏规范指引

目前，我国尚未针对公共图书馆应对突发事件出台有实际指导意义的规范，缺乏相关指导守则，公共图书馆只能笼统编制应急预案，导致应急预案不规范，针对性不强，突发事件应急管理工作中的危害性评估、对外公布时机把握、避免公众恐慌等关键问题在应急预案中都较少体现。此外，相关部门针对特定突发事件制定的专门指引或临时性措施存在滞后性。我国实行的是回应型政府治理模式，习惯解决具体问题，决策前瞻性不足，出台的公共政策往往滞后于事态发展。而突发事件瞬息万变，在等待相关文件下发期间，公共图书馆可能已错过解决问题的最佳时机。政府指引措施出台时间越晚，面临外界质疑越多，消弭矛盾的成本越高。

1.3 媒体关注度提高形成处置压力

对媒体而言，发生突发事件意味着有了重要新闻题材。媒体对公共图书馆的关注度增加，图书馆发生突发事件更易引发媒体跟进报道。张蔚林、陈幼华在《当代图书馆的媒介形象建构——以〈人民日报〉2009—2018年报道为例》一文中统计了2009—2018年间《人民日报》刊载的图书馆新闻报道，发现在针对特定类型图书馆的234次报道中，开放性强、推广活动多、服务社会大众的公共图书馆被报道次数高达204次（占比87.2%），是官媒关注的焦点。其中，城市图书馆报道次数高达65次，约占总体报道数量的1/3，明显高于其他类型的图书馆[3]。因此，公共图书馆在防范应对突发事件时推出的任何措施，都需考虑媒体报道带来的社会影响，这无形中增大了图书馆的处置压力。

2 公共图书馆突发事件应急管理运用舆情监测的现状

2.1 思考

应急管理重在时效与动态预警，突发事件应急管理虽然强调反应灵敏、处置迅速，但更重要的是预警与防范。美国学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》中指出，政府应该使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗;他们在做出决策时，要尽一切可能考虑到未来。突发事件应急管理也应立足于“防”，将管控关口前移，抓住亟须重视的安全风险点，分析评估风险等级，谋定而后动。舆情监测是公共图书馆普遍开展的一项深层次信息服务，通过对各种载体上的新闻信息进行挖掘、排序、整合，提炼出若干有代表性的观点或民意表达供用户参考。公共图书馆突发事件应急管理与舆情监测服务有效对接，可通过舆情及时了解社会公众对图书馆的安全需求，同时对图书馆周边存在的安全风险进行预警，为突发事件应急管理提前做好准备，进而形成针对性强的应急预案，以便精准施策，减少损耗成本。

2.2 研究方法

本研究选取副省级以上公共图书馆作为研究对象，主要考虑这些公共图书馆服务基础好，接待读者量大，在防范应对突发事件方面都面临公众关注度高、社会影响大等共同问题，具有一定的样本意义。课题组采取问卷调查方式，向国内副省级以上公共图书馆（不含中国香港、中国澳门、中国台湾地区）发出调查问卷46份，回收问卷42份，包括1家国家图书馆，27家省级公共图书馆，14家副省级公共图书馆。问卷调查设计侧重于应急预案编制、舆情监测运用及作用发挥、应急管理机制、职能部门构成以及对突发事件应急管理中舆情监测的认知等五个方面，力图掌握各公共图书馆在突发事件应急管理过程中运用舆情监测的基本概况。此外，由于2020年年初的新冠肺炎疫情对公共图书馆的开放服务带来了重大影响，因此，课题组在设计调查问卷时将“新冠肺炎疫情应对”单独作为一部分与其他突发事件并列。

2.3 调查结果

2.3.1 公共图书馆突发事件应急管理舆情监测開展的必要性。在调查问卷中，课题组对受访者提出“你认为在突发事件应急管理过程中开展舆情监测是否有必要”，参与调查的42家公共图书馆给出了一致答案。由此可见，在突发事件应急管理过程中开展舆情监测已成为国内公共图书馆的普遍共识。负责填写此次调查问卷的公共图书馆的部门包括办公室（16个，占38.10%）、保卫部（9个，占21.43%）、后勤保障部和参考咨询部门（均是6个，分别占14.29%）、阅览部和典藏部（均是1个，分别占2.38%），其他未显示填写部门。由此可见，公共图书馆各部门虽然职责分工不同，但对图书馆在突发事件应急管理中开展舆情监测的必要性都持肯定态度。

2.3.2 公共图书馆突发事件应急管理舆情监测的运用。从应急预案制订看，公共图书馆基本树立了“事，预则立”的意识。本次统计结果显示，42家公共图书馆均制订了新冠肺炎疫情防控应急预案，针对其他突发事件制订应急预案的公共图书馆比例占95.24%，但42家公共图书馆对突发事件应急管理中的舆情监测运用不够重视。“在应急预案中将舆情监测作为应急措施”一项的调查显示，有54.76%的公共图书馆新冠肺炎疫情防控应急预案包含舆情监测措施，50%的公共图书馆突发事件应急预案包含舆情监测措施。此外，还有14.28%的公共图书馆不了解本馆制订的新冠肺炎疫情防控应急预案是否包含舆情监测措施，26.19%的公共图书馆不了解本馆突发事件应急预案是否包括舆情监测措施。这与应急预案制订的高比例形成明显反差，公共图书馆在实际工作中运用舆情监测的意识有待加强。此外，在突发事件应急管理舆情监测重点方面，对比公共图书馆在新冠肺炎疫情防控和其他突发事件应急管理过程中的舆情监测内容，可发现事件性质决定舆情关注方向。在新冠肺炎疫情防控舆情监测内容上，各馆的关注重点依次是：疫情防控政策、指引变化或调整报道（54.76%），图书馆或公共文化场所疫情防控、服务措施报道（54.76%），疫情进展情况报道（50%），聚集性疫情的相关报道和公众情绪（47.62%），媒体有关本馆疫情防控、服务或其他事项的报道与社会反响、读者反应等（45.23%），详见图1。对其他突发事件应急管理过程中的舆情监测，各馆的关注重点依次为：本馆突发事件处置进展报道与评论、社会反响、读者反应等（54.76%），图书馆或公共文化场所类似事件报道（42.86%），本地或外地类似事件报道（42.86%），国家、本地或外地类似事件处置的指引性政策报道（40.48%），详见下页图2。由此可见，公共图书馆在新冠肺炎疫情防控和其他突发事件舆情监测方面的关注侧重点不同。在面临类似新冠肺炎疫情这样的重大突发公共事件时，图书馆更关注国家或行业内有关政策、指引或措施等，这是由我国突发事件层级管理体制决定的。重大公共事件涉及面广、影响巨大，应急管理机制启动后，各级政府在管辖范围内根据重大公共事件发展情况在不同阶段制定相应的对策措施，并赋予强制手段加以执行。公共图书馆应对重大突发公共事件推出的服务或管理措施必须与政府部门制定的政策或指引要求保持一致。读者作为公共图书馆突发事件经历者，其情绪和反应经媒介传播后有可能引发社会关注，图书馆必须迅速平息事态，因此其更关注事件影响和解决途径。国内公共图书馆普遍认为突发事件应急管理舆情监测能够发挥作用，主要体现在预警、提供参考借鉴、提供决策依据等方面。本次调查结果显示，公共图书馆认为新冠肺炎疫情防控期间应急管理舆情监测发挥的作用依次为：为本馆疫情防控、服务开展等工作部署提供决策依据（61.90%），参考借鉴同行疫情防控或服务创新经验（57.14%），为本馆疫情防控提供早期预警（57.14%），详见图3。在其他突发事件应急管理中舆情监测发挥的作用依次为：为突发事件处置提供参考借鉴（52.38%），为突发事件处置、善后提供政策依据（50%），揭示风险点和处置难点，提高突发事件处置针对性（50%），为突发事件防范提供早期预警（47.62%），详见下页图4。综上所述，公共图书馆认为在各类突发事件应急管理过程中，舆情监测在提供决策依据和可资借鉴的处置方法等方面发挥的作用更加突出，而预警作用次之，表明公共图书馆在突发事件管理过程中更重视风险发生后的化解，而在主动防范方面有待加强。

2.4 突发事件应急管理舆情监测运用的影响因素

本次调查数据显示，省级公共图书馆的突发事件舆情应对意识略高于副省级图书馆，将舆情监测作为应急措施列入预案的比例更高，达到了55.56%，而副省级图书馆在这方面的比例为50%（列入新冠肺炎疫情防控应急预案）和35.71%（列入突发事件应急预案）。这与省级公共图书馆位于省会城市，服务辐射面广、社会影响力大等有一定关系，但不是绝对因素。公共图书馆突发事件应急管理中的舆情开展更多与突发事件发生与否，以及主导突发事件应急管理部门的理念密切相关。

2.4.1 突发事件的影响。突发事件类型涵盖自然灾害、生产事故、公共卫生事件、火灾、治安或刑事案件、群体事件、制造谣言等。除去此次新冠肺炎疫情，国内公共图书馆发生突发事件的概率相对较小。在本次调查的42家公共图书馆当中，有10家公共图书馆曾经发生过突发事件，这10家图书馆中有8家图书馆在应急预案中列入了舆情监测措施，占比为80%;在未发生过突发事件的32家公共图书馆中，只有13家图书馆在应急预案中列入了舆情监测措施，占比为40.63%。可见，当突发事件在公共图书馆发生或曾经发生过，其舆情应对意识会有所增强，而一直未发生突发事件的公共图书馆的舆情应对意识则相对较弱。