宏观审慎评估的政策框架与行动

王会奇 李建伟 钟辉

摘   要：宏观审慎评估是我国构建宏观审慎政策框架的一项创新探索，在经过近五年实践后，有必要从内在逻辑、运行实践等角度再度审视MPA的政策框架与行动效果，并充分考虑后疫情时代金融稳定发展的客观要求，探讨进一步改进方法和途径。本文系统梳理了MPA发展演进的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，从“应然”和“未然”两个角度分析了影响MPA有效性的关键因素与进一步改进的方向和空间，并提出政策建议。

关键词：宏观审慎评估;系统性金融风险;金融稳定

中图分类号：F831                          文献标识码：B                        文章編号：1674-0017-2020（7）-0004-05

宏观审慎评估（Macro Prudential Assessment，简称MPA）是我国基于金融发展实际，在实践宏观审慎理论、完善宏观审慎政策框架方面的一项创新探索。不论是从理论层面还是从实践层面来讲，任何一个体系的形成都会经历生成发展、由粗到精、逐渐完善的过程，MPA也不例外。因此，在经历一段时间探索实践后，从发展脉络、理论逻辑、运行实践等角度审视和讨论MPA发展问题，有助于我们更加客观、全面、系统地理解和把握MPA，并找到进一步改进的方法和途径。

一、MPA的产生与发展演进

MPA的形成和产生跟随于宏观审慎理念的演进，设计和运行依托于宏观审慎理论的发展，建立和实践立足于我国金融监管的框架。为更加深入把握MPA的内在本质，逻辑上有必要理清如下问题：一是MPA从何而来，向何而去？探讨MPA的历史使命和宏观定位;二是MPA应解决什么问题，如何解决？探讨MPA的理论支撑和作用机理;三是MPA如何建立，现状如何？探讨MPA的路径依赖和实现方式。

（一）MPA的历史逻辑

MPA是宏观审慎理念在实践中的应用，可通过梳理宏观审慎理念的发展脉络来理清MPA的历史使命、核心目标和宏观定位问题。1979年，库克委员会首次提及宏观审慎。1986年，国际清算银行的正式文件中首次出现宏观审慎。1999年，国际货币基金组织发布《金融部门评估规划》，推荐成员国对其金融体系的稳健性进行评估，成为宏观审慎理念的首次实践，但当时未受到国际社会的普遍重视。直到2008年国际金融危机之后，宏观审慎的重要性才得到广泛重视。

在对2008年国际金融危机成因和金融监管有效性的反思中，有两方面问题引起普遍关注：一是价格稳定并不能保证金融稳定。受金融系统顺周期性等因素影响，金融周期在一定程度上会脱离经济周期运行。货币政策主要针对宏观经济和总需求管理，侧重于维护物价稳定，但即使物价基本稳定，资产价格波动也可能很大，并通过金融市场传导至实体，对物价和经济产生冲击。二是个体稳健并不能保证整体稳健。随着金融体系杠杆性、关联性和复杂性的不断提升，金融风险跨机构、跨领域传染性也在不断增强。传统金融监管以微观审慎监管为核心，主要防范微观个体层面的风险，但微观个体稳健的加总并不等于宏观整体的稳健，即存在“合成谬误”问题。在传统的货币政策和微观审慎监管政策之间存在空白，客观上需要一种新的政策来弥补。在此背景下，宏观审慎政策应运而生。按照国际货币基金组织、金融稳定委员会和国际清算银行的定义，宏观审慎政策就是利用审慎工具防范系统性风险，从而降低金融危机发生的频率和影响程度。

MPA是我国宏观审慎政策框架的重要组成部分，从产生背景上看，MPA是在宏观审慎理念的不断探索实践中形成的;从历史使命上看，MPA的核心任务是防范系统性金融风险;从宏观定位上看，MPA是宏观审慎政策框架的构成部分，而宏观审慎政策与货币政策、微观审慎政策是各有侧重、互为补充的关系。

（二）MPA的理论逻辑

更好地发挥MPA防范系统性金融风险的功能，应先理清MPA聚焦解决的问题和其中的作用机理。金融市场所具有的一些内在特性会导致市场失灵，进而可能造成系统性金融风险的积累。突出表现为“五类问题”：一是顺周期性问题。一般商品市场价格波动会引起供求变化，促使价格波动收敛以达到均衡。而金融市场具有“买涨卖跌”的特征，通过自我强化使资产价格波动增大，危机前易形成躁动型泡沫，危机中易出现资产抛售、价格暴跌。二是传染性问题。伴随金融业的发展深化，金融机构之间、金融市场之间、区域甚至国家之间的联系愈发紧密、复杂，导致金融体系内部存在风险“多米诺骨牌效应”，风险容易跨机构、跨市场蔓延，甚至从一个国家蔓延到其他国家;三是外部性问题。经济主体从事活动可能会使其他主体受益或受损，从而产生正外部性或负外部性。例如，资产抛售行为会造成资产贬值，使其他主体的资产负债表恶化，这种外部性一定程度上会导致市场失灵，个体的最优策略不一定是整体的最优策略;四是非理性问题。从行为金融学的角度看，市场主体的行为并非永远理性，而是存在“羊群效应”“动物精神”等非理性行为，在金融市场日益复杂、信息不对称情况下，非理性问题会更加严重，并进一步放大金融的顺周期性和金融风险的传染性，加剧金融系统的脆弱性;五是结构性失衡问题。前四类问题是金融体系面临的一般性问题，也是国际上的普遍性认识，在分析我国具体问题时还应考虑“新兴+转轨”的特点，将结构性失衡问题纳入分析框架，包括实体经济供需失衡、金融体系内部失衡、实体经济与金融体系失衡，这些问题是造成过度负债、金融“脱实向虚”等问题的深层次原因。

综上所述，顺周期性问题可从时间轴的角度，传染性和外部性问题可从空间轴的角度，非理性问题可从主体行为的角度、解释系统性金融风险形成的机理;同时，结构性失衡问题可从阶段性矛盾的角度揭示我国防范系统性金融风险的特殊性。以上“五类问题”可导致时间、空间和结构“三个维度”的风险，其中，结构维度风险是本文基于我国防范系统性金融风险面临结构性失衡问题而提出的一个新概念。MPA可从“四个途径”发挥作用，防范“三个维度”的风险：一是防范时间维度上的金融风险，控制杠杆、债务和不稳定融资的过度增长，降低资产价格和信贷的顺周期性;二是防范空间维度上的金融风险，解决跨机构、跨市场、跨区域传染性问题和外部性问题，防范由于存在高度关联、有共同风险暴露以及大型金融机构引起的系统性风险;三是防范金融体系应对冲击能力不足问题，通过增加缓冲资本、提高稳定融资来源等方式，增强金融体系的弹性和韧性;四是防范结构性失衡引发的金融风险，深化金融供给侧结构性改革，特别是重点解决金融“脱实向虚”、服务实体经济效率不高，与实体经济循环不畅等问题，使金融体系更好地适应经济高质量发展要求（作用机理参见图1）。

（三）MPA的实践逻辑

事物的发展往往会受已有路径影响，MPA的形成和发展受到我国金融监管体制和监管理念的影响，既具有继承性，也具有创新性。在我国金融监管实践中，很早就有宏观审慎政策的雏形，如人民银行的窗口指导和差别化住房信贷政策等。近年来，我国积极推进宏观审慎政策框架建设，其中在政策工具层面主要探索建立了四类工具，包括房地产市场宏观审慎管理、MPA、全口径跨境融资宏观审慎管理以及金融基础设施宏观审慎管理。从功能定位上看，MPA属于我国宏观审慎政策工具中的一类，在具体工具使用上与房地产市场宏观审慎管理和全口径跨境融资宏观审慎管理有部分交叉。

MPA的前身是差别准备金动态调整机制。2011年，人民银行建立差别准备金动态调整机制，核心理念是银行业金融机构的信贷增速取决于自身资本水平和经济增长的合理需要，给予金融机构在控制信贷扩张和增加资本缓冲之间一定的自主选择弹性，注重对个体的引导，并将此作为促进整体稳健的基础。2016年，人民银行将差别准备金动态调整机制“升级”为MPA，并在此后实施过程中，根据宏观调控需要，对指标构成、相关参数不断进行完善。MPA继承了差别准备金动态调整机制的优点，同时还借鉴了国际经验，并考虑了国内利率市场化进程、结构调整任务等现实情况，具有三方面突出特点：一是内含工具更多，涉及资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量和经营、跨境融资、信贷政策执行等七大方面，更加全面地对金融机构的经营行为进行评估;二是资产范围更广，将债券投资、股权及其他投资、买入返售资产等纳入其中，适应资产多元化趋势;三是操作更加灵活，按季开展事后评估，按月进行事中事后监测和引导。

与国际上宏观审慎政策工具相比，MPA有两点较为明显的差异：一是更加强调信贷增长支持实体经济发展的合理需要，我国考察信贷增速与名义目标GDP增速的偏离来确定逆周期资本缓冲，并且在MPA中纳入信贷政策执行情况指标，更加强调信贷投放结构要满足实体经济发展要求;二是更加强调金融机构的差异性，MPA注重考察每个金融机构对总体信贷偏离度的影响。这两点差异，使MPA更加符合我国当前结构性失衡问题突出、金融机构差异性较大的现实情况。从实际运行情况看，MPA在促进金融机构稳健发展、维护金融市场秩序、防范金融风险等方面发挥了重要作用。

二、MPA有效性的影响因素分析

MPA的构建不可能一劳永逸、一蹴而就，需要不断改进完善。在这一过程中，可从“应然”和“未然”两个角度进行分析，一方面，结合国内外理论研究和实践探索，分析影响MPA有效性的关键因素;另一方面，充分借鉴国际上提升宏观审慎政策有效性的经验做法，并结合我国现实条件，找到可以进一步改进的方向和空间。

（一）政策目标与政策工具

政策目标与政策工具的关系类似靶与箭的关系，靶的位置判断准确，箭才能选择恰当、准确命中。根据丁伯根法则，一种工具实现一种政策目标最有效率，如果一种工具对应多个目标，会因目标冲突而降低效率甚至出现背离。MPA的核心目标是防范系统性金融风险，在实际操作中能够兼顾一些货币信贷政策、微观审慎政策的目标，具有二元或多元属性。但MPA作为宏观审慎政策的构成部分，在目标定位上主要是防范系统性金融风险。一方面，不宜给MPA附加过多的目标（如过多强调总需求管理、商业周期调节等），否则容易出现因目标冲突导致的效率降低、目标背离等问题;另一方面，需要分清核心目标与兼顾目标，在确保主要目标前提下兼顾其他目标，体现出鲜明导向和明确信号，避免政策信号紊乱问题。综上，MPA在目标定位上聚焦防范系统性金融风险，在工具使用上具有“双重属性”，在实施操作上应避免出现“一箭多靶”等问题。

（二）规则行事与相机抉择

规则行事与相机抉择各有优劣。规则行事的优势在于，可减少人为偏见和判断失误，规则透明，具有“内在稳定器”作用;其劣势在于，在复杂、动态变化的经济金融系统中，很难设计出一个完美规则，且容易出现监管套利。采取相机抉择的优势在于，可根据形势变化快速作出调整，灵活度较高;其劣势在于，相机抉择的科学性取决于决策者的能力和水平，客观程度不易把握。综合两种模式的优劣，相对理想状态是为MPA设计一个比较完美的规则，提升运行的科学性，保障执行的客观性。但也需要考虑现实情况，MPA是为防范系统性金融风险而建立，特别是在防范化解重大风险攻坚战的背景下，其任务紧迫而艰巨，作为一个相对较新的政策工具，客观上难以在短时间内建立起一个经过广泛论证、充分验证的操作规则。从国际实践看，多数国家和地区采用一种折中的方式，即采取“指导性相机抉择”（Guided Discretion）方式，將客观标准与主观判断相结合，如瑞士等国家通过运用一系列关键定量指标辅以定性分析来作出决策。目前，MPA的规则仍在逐步完善过程中，可借鉴国际经验，通过积极探索建立相对稳定的指导性规则，指标可变动但不常变动，不断提升MPA决策的科学化水平。

（三）政策成本与政策收益

虽然MPA的成本和收益都难以量化，但是在讨论MPA效率问题时仍应考虑成本和收益的影响。MPA的主要收益是防范系统性金融风险、维护金融系统安全稳定，虽然是潜在的和不易感知的，但参考金融危机带来的巨大破坏性，能够估量其收益价值。同时，MPA的实施会对金融活动产生影响，进而带来一些潜在成本，包括调整成本、效率成本和产出成本等。例如，金融机构需要根据MPA的要求对资产负债表和经营活动作出调整，调整越紧迫所付出成本越高;资产配置的扭曲，可能会造成效率的降低，在短期内会对产出带来不利影响;金融体系成本的转嫁可能进一步造成信贷利率提高、信贷可得性降低等问题。从长期来讲，成本对于收益而言是值得付出的，但从短期来讲，成本是易感知的，收益则不易感知，MPA的执行应综合考虑对成本的影响，通过增强稳定性、提升透明度、预留缓冲期等措施，合理降低政策实施成本。

（四）溢出效应与漏损效应

作为MPA的实施对象，银行业金融机构并不是孤立的和静止的。从系统的角度看，由于银行业金融机构在金融系统中的特殊性和重要性，MPA政策对其产生的影响会向外界溢出，产生正外部性，在行业层面有助于遏制其他行业风险，在区域层面有助于维护金融稳定。从动态的角度看，银行业金融机构在接受MPA管理时并不是静止不变的，其经营策略和金融活动的调整可能会造成政策效应的漏损，从而影响政策的有效性。这种漏损可能是行业层面的，如银行受到资本工具约束时可选择通过银行附属租赁公司增加信贷供给;也可能是区域层面，如跨境融资活动会影响宏观审慎政策的有效性。当前MPA实施对象是银行业金融机构，地方法人金融机构评估工作由人民银行分支机构负责，应在区域层面保持一致性，在行业层面保持协同性，聚焦银行系统的同时，客观上也需要监控来自银行系统之外的系统性风险，防止政策漏损。

（五）激励机制与约束机制

MPA的运行需要必要的激励和约束机制作为保障，以确保能够获取必要的信息和数据、影响金融机构的活动、协调其他监管机构的行为。从国际经验看，赋予宏观审慎当局的权力可分为硬性权力（hard powers）、半硬性权力（semi-hard powers）和软性权力（soft powers）三种。硬性权力通常通过设立相应法规，使宏观审慎当局可以直接控制政策工具，指示其他监管机构采取必要行动，或作为“后备”权力，在必要时扩展到直接从金融机构收集信息的权力，如德国央行具有统计金融机构基本信息的权力，在必要时可收集额外信息用于决策。硬性权力可避免政策实施过程中依赖其他监管机构而产生的延迟或摩擦，并提高政策执行的有效性。半硬性权力使宏观审慎当局可向其他监管机构提出正式建议，并以“遵守或解释”机制作为保障，欧盟、德国、英国和美国等均有类似机制。半硬性权力可在一定程度上保证政策建议的约束力，同时保持其他监管机构的独立性。软性权力使宏观审慎当局可以通过发表意见或警告的方式，将政策影响扩展到监管范围之外。三种权力并不是非此即彼、互相排斥的关系，针对不同情况进行组合使用有利于提升宏观审慎政策的有效性。MPA在具体实施中，对于金融机构具有一定的硬性权力，如差别化存款准备金利率，对于其他监管部门则主要是在监管协调机制下进行沟通协调，但组织实施时也会因为约束机制不健全而面临一些困难和问题，例如，跨部门采集数据信息时存在效率低、时效性差、种类受限、核验难等问题，且存在责任不对称问题，即MPA实施部门对结果负责但在控制外部来源数据信息质量方面缺少必要的手段和约束措施。从国际经验看，为保证政策有效性，MPA既需要软性权力的激励机制，也需要半硬性权力和硬性权力的约束机制，以确保能够有效监管和约束金融机构的活动，并在必要时协调其他金融监管机构的行为。

此外，在讨论MPA有效性的影响因素时，除对照国际上宏观审慎政策的一般实践外，还应充分考虑我国当前面临的一些特殊情况。例如，从金融周期的角度看，MPA尚未经历完整金融周期，需要关注MPA指标设定和激励约束措施在下行阶段的适用性问题，特别是，一些指标和约束措施在繁荣阶段控制金融机构信贷投放过度增长方面较为有效，但在衰退阶段，是否会压缩金融机构融资空间进而导致金融机构应对风险的弹性和韧性被削弱，需要进行深入研究探讨;从金融市场特质看，我国金融市场健全程度、金融机构成熟程度与发达国家有明显差距，跨机构、跨市场风险传染具有一定特殊性，具体表现为地方法人金融机构风险隐患相对较多、可能引发的连锁反应问题较为突出。目前国际上宏观审慎政策防范空间维度风险相关指标设定主要强调对系统重要性金融机构的监管，而在我国MPA实践中，应合理考虑地方法人金融机构等风险传染问题。

三、进一步完善MPA的政策建议

MPA是我国的创新实践，进一步完善MPA既需要准确把握宏观审慎政策的一般性规律，合理借鉴国际成功经验，也需要充分考虑我国的现实条件和阶段性特征，坚持和完善我国的创新性举措，特别是在新冠肺炎疫情对国内外经济金融产生巨大冲击和深刻影响的背景下，应充分考虑后疫情时代金融稳定发展的客观要求，不断提升MPA的科学性、前瞻性和实效性。

（一）进一步升级MPA，探索建立与“双支柱”调控框架相适应的评估体系

建议将MPA升级为“货币政策和宏观审慎政策评估”（Monetary Policy & Macro Prudential Assessment，MMA），基于“双支柱”调控框架的政策实践要求，进一步明确货币政策和宏观审慎政策两个大的模块，使两个模块分别聚焦核心目标，避免政策信号不突出或出现相互干扰问题。由货币政策部门和宏观审慎部门分别牵头负责两个模块，并建立两个模块的协调机制，增强“双支柱”调控政策的协同性。

（二）不断优化评估体系，有效提升评估的科学化水平

完善评估框架和指标体系，充分考虑经济金融运行的周期性、阶段性特征，提升微观层面的弹性和宏观层面的前瞻性，增强评估体系与经济金融宏观背景的匹配性。探索建立“宏观监测+微观评估”的宏观审慎监测评估体系，研究建立宏观审慎数据库和监测体系，提升宏观层面对系统性金融风险监测、分析和预警水平。进一步强化评估指标的宏观审慎功能，积极研究运用“杠杆率”等与微观审慎监管共用的指标开展宏观审慎管理的途径和方法。合理考虑评估对象规模、业务类型和经营区域的差异性，提升评估的精准度和适用性。逐步扩大MPA覆盖范围，适时将金融控股集团、货币市场基金纳入评估范围。同时，建立延伸监测机制，将有关金融市场活动纳入监测范围，防止漏损效应影响政策有效性。保持评估体系的稳定性和连续性，预留适当执行缓冲期，并通过定期发布评估指引、会议纪要等方式，完善政策预期管理。

（三）健全完善激励约束措施，切实增强对金融机构行为的引导力和影响力

积极推进规则行事和相机抉择相配合的政策决策机制，通过提高政策决策层次、完善相机抉择运用标准等方式保障决策科学性。进一步增强政策规则的透明度，完善政策沟通机制、宣传培训机制、金融机构适度参与机制，提升金融机构对MPA的认知度和认可度。适度增加评估结果档次划分，准确反映金融机构评估情况的动态变化。多层次、多维度、差异化的激励约束机制，拓宽评估结果应用領域，并充分发挥风险提示、窗口指导等软性和半硬性方式的作用。此外，为避免金融周期下行阶段风险易发问题，在充分考虑整体风险状况、金融机构问题性质和政策措施动态影响的基础上，通过适当放宽政策执行的期限性和数量性要求，合理提升监管弹性，增强操作灵活性，为金融机构化解风险留出必要空间。

（四）积极推动区域宏观审慎监管合作，为监测评估、预警纠偏、移交处置等全链条工作提供切实保障

健全完善MPA数据采集和共享机制，由人民银行分支机构、银保监部门、金融机构等共同参与，通过建立联合数据核查机制、落实金融机构数据质量主体责任等措施，提升数据采集的质量和效率。健全完善区域宏观审慎监管协调机制，由人民银行分支机构牵头，加强金融监管部门之间的常态化沟通与协作，在协调监管政策、识别评估风险、沟通监管动态等方面加强合作，积极通过软性约束和半硬性约束方式，提升宏观审慎监管的协同性。健全完善宏观审慎评估和金融风险处置的联动机制，把握好“防范风险”与“处置风险”的边界，及时向地方金融风险处置机制发出预警提醒、移交风险线索，使风险隐患能够得到快速稳妥处置，避免引发系统性金融风险。

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责任编辑、校对：钱晓东