湖南民营企业营商环境法治化检视与优化对策研究

舒美华，向刚球

（1.湖南省政府法制研究中心，湖南 长沙 410000；2.湖南天樽律师事务所，湖南 长沙 410007）

一、营商环境法治化基础理论评析

（一）营商环境的概念内涵及外延

营商环境是指从事商业活动的商事主体在经营过程中所涉及的各种外部制度和环境的总和，其本质即商事主体的生长环境。从国家层面或者相关机关印发的优化营商环境、激发民营企业发展的系列文件来看，营商环境所针对的商事主体主要是指民营企业和民间资本。健康有序的营商环境是推进一个国家或地区经济持续发展、繁荣创新、奋发向上的助推器，也是经济健康可持续发展的软实力体现，而法治作为有效的稳定器和方法手段则是优化营商环境的重要前提，能为市场主体运行提供长期、稳定规范的制度体系和机制保障。运用法治思维与法治方式推动营商环境现代化建设是湖南省发展的必然要求与正确选择。

（二）营商环境法治化的内涵界定

习近平总书记提出“法治是最好的营商环境”，深刻阐明了法治和营商环境的关系。法治是营商环境高质量发展的重要手段，也是根本保障，法治化是营商环境优化的具体要求和核心任务。所谓法治化营商环境通常是指将营商环境优化与法治建设两大主题进行深度结合，在法治的轨道上，对商事主体从设立到退出市场的整个过程进行有序制约，影响市场主体开展投资和生产经营活动的立法、执法、司法、守法等各个方面。通过对立法的科学化，执法的严格落实，司法的严明公正等系统建设，对参与市场交易和竞争的民营经济主体及实际经营者的人身、财产权益实行全面、公正、平等的保护，并且利用法律法规加强对市场经济运行活动实施的有效制约，进而形成公平公正的社会环境、规范化的法治氛围及崇尚法律的社会共识。实现营商环境的法治化是市场经济发展的必然结果，是稳定市场、激发民营经济发展及优化政企关系的重要功能表现。其要求一个地区的营商环境理念从“政策化”转变到“法治化”，改变死板的政策优惠为有效的法治优惠；要求营商方式从“行政化”转变为“法治化”，改变短期的利益让渡为长期的法治让渡；要求营商手段从“法制化”蜕变到“法治化”，改变单方面的法制管理为多层次系统性的法治治理。

二、湖南民营企业营商环境法治化检视

（一）湖南民营企业发展营商环境基本情况

为加大民营经济的发展，近年来，湖南省委省政府印发和出台了系列政策，为民营经济和中小微企业的发展提供了政策依据和良好的发展环境。湖南自由贸易试验区的建立以及各项鼓励民营经济发展的优化措施，为湖南民营企业和民营经济发展提供了保障。《中共湖南省委湖南省人民政府关于促进民营经济高质量发展的意见》明确指出，“民营经济活全局活，民营经济兴全局兴”。优化营商环境，激发和推动民营经济持续高质量发展，促发民营经济创新创优的积极性和主动性，重点解决制约民营经济发展的长期瓶颈因素，化解阻碍民营经济发展的问题。湖南省委在《中共湖南省委关于制定湖南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确，要加大市场主体培育力度，包括做强大企业，培育“小巨人”企业，推动中小企业“专、精、特、新”发展，推进国民经济高质量发展。

“十三五”期间，湖南民营企业法人单位数量迅速增加，非公有制经济量速稳步上升。民营企业法人数量从2015年末的40.8万个增至2019年末的63.6万个，增加55.88%，其中，规模以上非公有制工业企业单位数量由2015年末的12890个增加至2019年末的15644个。非公经济增加值由2015年末的17316.39亿元增加至2019年末的24930.14亿元，年均增长9.5%。非公工业企业在工业中的地位由2015年的92.12%提升至2019年的94.5%[1]。2019年，非公有制经济占地区生产总值的61.4%，比上年提高3.1个百分点[2]。在省委省政府的高度重视和加大扶持力度下，民营经济发展上了新台阶，各项指标均有了明显的增长。其中，民营经济总量年均增长率达到8%以上，为湖南经济社会发展作出了重要贡献。

（二）湖南省营商环境法治化发展现状

在立法层面，湖南省具有统领性规定的《湖南省优化营商环境规定》还在研究制定中,而已经出台的关于优化营商环境方案、保障民营企业发展意见等文件在具体适用上还存在诸多不足，其规范性和协调性有待改进。在执法层面，市场监督管理局就我省优化营商环境工作提出了《关于优化营商环境的若干意见》，特别明确要进一步加强和不断完善事中、事后监管，严格规范行政处罚自由裁量权，全面推进严格执法、公正执法、精准执法。在司法保护层面，司法系统先后制定了为民营经济发展提供有力司法服务和保障的意见，以及开展“精准帮扶”实施方案等措施文件，深化多元解纷机制和诉讼服务体系建设，依法打击破坏营商环境犯罪、维护民营企业合法权益，强化民商事审判的规范引领作用，在营商环境司法层面取得了一定的成果。在守法层面，公众及市场主体法治意识欠缺，契约精神尚未被全面认同和遵守，守法约束机制仍有待完善。迅速发展的失信被执行人黑名单制度，给市场主体上了一堂“法律课”。

总的来说，现阶段湖南省营商环境对民营企业的发展仍存在一些阻碍，如何解构目前营商环境的问题，并破解其中的缘由，寻求优化路径，成为了当前法治湖南建设的重中之重。

三、湖南民营企业营商环境法治化难题与成因分析

（一）营商法律体系尚不健全

市场经济运行是一个动态的过程，要求法律法规随着时代的发展而不断调整与完善。当前我省有关营商环境的立法缺乏长期立法规划，前瞻性不足，总体上还跟不上市场的需求。例如，对民营企业的平等保护规定还不够完备、缺少对中介服务机构引导与管理的规定、没有增强社会信用的具体措施等，尚未形成整体、综合、全方位、多层次的营商法律体系，无法及时应对新变化。

以上问题的主要原因是政府在制定经济发展规划时，未能同步布局立法规划和进行利益平衡，缺乏充分调研与意见征集。另外，法治队伍的整体专业素养和能力跟不上，立法效率、应急能力与同期社会经济发展程度不能相匹配，营商环境相关法律体系的建立和完善存在滞后现象在所难免。

（二）市场竞争环境仍不平等

民营经济在GDP、税收、解决新增城镇劳动力就业、科技发展等方面均起到了举足轻重的作用。如90%以上的市场主体为中小民营企业，占比80%以上的城镇就业率由民营经济提供，技术创新70%以上是由民营中小企业创造，GDP60%以上由民营经济贡献，国家税收部分其中50%以上来源于民营经济。

在市场待遇方面，民营经济遭受歧视性对待，与国有经济相比明显存在诸多不平等。一是民营企业融资难、融资贵。融资渠道相对较窄,贷款门槛和成本较高，贷款审批环节多，企业获得贷款的时间长，这些都成为民营企业发展壮大以及扩大招商引资的“绊脚石”。二是中小微企业负担重，福利差。企业综合税负成本较高和所需缴纳的政府费用较多，质量检测、消防生产、产品审验、环评等多方面收费繁杂，让中小微企业难以承受。三是政务服务品质打折扣。执法部门在为民营经济和中小微企业服务过程中，常常出现重检查、重处罚、承诺多等倾向，而实际服务中轻服务、轻规范、兑现少。

以上问题不利于法治化营商环境的稳步发展。究其原因，民营经济在市场准入及市场竞争方面面临一定的制度性壁垒；政府资源分配不公，相比民营经济，政府对公有经济关心得更多，补贴也更倾向于国有企业；政府对于中小微企业融资难融资贵问题解决得不彻底，信贷便利度不够，仍需进一步完善处理。

（三）政务服务水平有待优化

法治政府政务服务水平越高，其经济发展空间越大，我省政府的政务服务便利性和精准性还有待加强。据我省某企业的工作人员反映，企业登记和注销所涉及到的各类实时信息仍分散于各个相关系统，企业的信息体系建设系统相对滞后，尚未实现有效的整合。[3]虽然湖南已经推行“一件事一次办”，但是事件的覆盖范围还需扩大，部分市县仍存在审批流程简化不到位、政务服务事项清单不明晰、政务服务流程欠标准等问题，执法信息化与便利化程度有待提高。

分析问题的原因，主要在于有些政府的服务能力、技术手段的应用与市场需求、企业期待有落差，达不到应有的效率和效果。互联网、大数据等技术的运用，是未来提升政府服务的重要手段和有效途径。

（四）政府契约精神有待加强

政府诚信作为国家社会信用体系的先导,其不仅直接影响整个市场的诚信程度,更直接影响民营企业的生存和发展[4]。我省部分地区仍存在着新官不管旧账、政府承诺未兑现以及政策稳定性不足等问题，重创当地营商环境，影响、动摇市场信心和企业经营者的决心。

造成政府契约精神欠缺的原因主要有政府部门及工作人员缺乏规则意识和法治意识，不重视政府与企业契约、政企关系，不认真履职、不依法办事；缺乏政府诚信监督机制和必要的考评措施，在政府随意毁约情况下，并无重大成本损失和考评问责约束，使得政府部门及个别领导干部有恃无恐，随意决策、毁约，破坏政府诚信。

（五）市场主体物权保护缺位

目前，未引起注意的是对市场主体物权保护这一块，司法在物权上的保护对民营企业是至关重要的。我省部分司法机关在对财产进行处置时不够细致灵活，无法兼顾保护债权人合法权益并使财产处置对债务人企业正常经营的影响降到最低，致使一些民营企业陷入生产经营困境，这对法治化营商环境的发展造成一定阻碍。

物权保护在立法方面尚未形成体系，法律适用缺乏相关依据是主因。相关争议和纠纷进入司法阶段后，司法机关及执法人员很难把握执法的尺度和分寸，要么按原则规定实施“划、扣、冻”强制措施，铁面无私一杆子硬刚到底，要么以执行措施和手段会使被执行人生产经营受到严重影响为由延缓或者暂停执行等，极端执法情形下必然会引发不良负面影响。

（六）公共法律服务供不应求

近年来，我省加快升级“互联网+公共法律服务”，重拳打造半小时“公共法律服务圈”，致力于打通服务企业“最后一公里”。但企业对优质、高效、便捷的法律服务需求依旧很大，公共法律服务依旧供不应求。助力企业防范并化解风险，护航企业持续、健康、稳定发展，是优化法治营商环境的重要内容。

未能良好整合各方法治资源是法律公共服务供不应求的主要原因，对市场主体关注的重点难点问题，仅用传统媒体进行引导和回应已经不能满足市场需要。

四、优化湖南民营企业法治化营商环境的设想

（一）科学设计立法制度，构筑公平竞争的平台

优化营商环境，推进营商环境法治化建设需制定长期和完备的立法规划，致力于制定一套系统、严谨、稳定且可持续的法律政策体系。

首先，系统梳理影响营商环境相关法规政策规定。明确涉及不同主体、不同方面的规定类型，按照不同类型对有关规定进行分类处理，以便在了解现有法规体系架构的前提下完善涉及营商环境的立法，优化营商法规体系架构。在制定《湖南省优化营商环境规定》这部统领性法规前，全面系统地梳理已有的规定确有必要。

其次，及时清理、修改影响营商环境的不利规定。一方面，应协调不同法律法规与政策之间的关系，减少“法律闲置”，避免相互矛盾。另一方面，要全面清理、规范不利于企业发展和营商环境优化的法律法规和政策，对“闲置”的法律或者难以落实、已经不符合市场发展需要的法规政策进行废止。湖南省司法厅联合省市场监督局已作出表率，开展了专项清理工作，依法审查各类规范市场主体经营环境行为的文件320余件。未来，我省要继续推进专项法规及政策的清理工作，为优化法治化营商环境保驾护航。

最后，湖南省在优化法治化营商环境的立法规划上，要坚持长期可行、对症下药。着眼于新发展阶段湖南的新特征、新要求，紧扣“三高四新”战略和建设现代化新湖南的大背景，做到以市场需求和公众满意度为导向，重点关注民营企业在发展中的几座大山问题。针对市场准入、融资融券、涉企收费、产权保护等重点、痛点与难点问题进行解决，在企业需要、民众关心的重要领域制定出更加具体、可操作的法规与政策体系，构筑公平的市场竞争平台。

（二）加大执法改革力度，落实反垄断和不正当竞争法规

为营造公平竞争市场环境，应坚决破除各种不合理的门槛和限制，减少民间资本公平进入和竞争的障碍，按照“非禁即入”原则，法无明文禁止，各类市场主体皆可平等进入。全面落实“全国一张清单”管理模式，取消地方各级政府自行发布和实施市场准入性质的负面清单。为平等保护民营经济和中小微企业利益，进一步减轻民营企业负担，拓宽中小微企业的发展空间，我省要对接国家法规政策，出台地方税费改革措施，完善企业税费收费清单，切实减轻企业运行成本，提升企业发展创新的积极性和主动性。除了出台优惠政策，还应当清理、规范不正当的涉企收费。

地方政府过度干预市场竞争不利于营造公平的市场环境，应加快破除地方保护，落实反垄断执法。一是要平等服务各类市场主体，不能因企业所属区域不同而差别对待，倡导公平竞争机制和规则，使企业不因地域因素或者所有制不同而处于不公平市场竞争地位。二是畅通执法信息共享渠道，加强信息沟通与执法合作，避免对涉及企业跨区域的同一违法违规行为，因企业所属地、行为实施地的同级地方执法机关不同而重复处罚，又能起到执法平衡和监督的效果。

（三）加强司法保护力度，依法平等保护企业产权

为加强对市场主体的物权保护，我省司法机关可以从以下几个方面进行改进和突破。

一是建立和规范财产认定的界定标准。正确区分法人财产与个人财产、个人财产与家庭成员财产、合法收入与违法所得等，避免在处置涉案人员个人或者法人的违法所得时牵涉到家庭或者个人、企业的合法财产[5]。

二是严格审查对被保全人采取的保全措施，尤其是诉前保全，如对企业生产经营会造成严重不利影响的保全措施要慎重，避免对企业的生产经营造成不可挽回的损失。

三是建立和完善因刑事涉案处置相关财物的救济制度、责任追究制度及国家赔偿制度[6]。对在刑事、行政诉讼中因相应财产处置措施造成企业法人合法权益损害的，应给予合理补偿。因城市建设或者规划调整，需要对法人所有的土地、房产等进行征用拆迁的，在现有法律制度基础上制定完善的实施细则，确定合理的补偿机制。另外，还可以建立和完善其他符合民营企业物权争议解决和保护的维权援助长效机制。

四是加大对知识产权的应用转换和保护力度，提升知识产权在市场主体财产权益中的比重，鼓励技术创新和升级，引导企业提升核心竞争力。民营经济和中小微企业唯有通过技术创新，加大科技投入，增强市场竞争力，才能壮大自己和超越竞争对手。未来，要继续提升湖南省知识产权保护能力和水平，鼓励企业创新，健全司法保障措施和力度，加快推进知识产权强省建设，深入实施创新引领开放崛起战略，推动湖南省的高质量发展。

（四）进一步转变政府职能，提升服务市场主体能力

建设高质量的法治政府，需要进一步转变政府职能，优化政务服务水平，提升服务市场主体能力。

第一，我省政务服务机制的优化需要创新运用大数据、云计算等信息化手段，搭建特色的一体化服务平台，加快湖南“数字政府”建设。以“互联网+政府”为手段，建设组织扁平化、决策民主化、监管数据化、运作规范化、流程便捷化的智慧型政府。

第二，提高服务效能。在社区、园区、写字楼等区域均安排“智能商事登记自助机”，助力企业开办“零预约”“零排队”“零见面”“零提交纸质材料”；进一步优化审批流程，简化申报材料，简并审批环节，对办理事务进行分类、优化，实现全省“同一事件、同一标准，一次告知、一次表单、一次联办、一次办好”。推进网络化审批，优化审批方式改革，持续拓展“一事一办”应用领域，加大数据共享和系统对接，提升关联审批事项纳入“一件事”链条范围。深化“最多跑一次”“一网通办”，为企业发展扫清形式主义的障碍。

第三，强化企业对政务服务评价的影响力。探索建立营商环境“红黄榜”评价机制，由企业对当地的单位和部门进行评价投票，对满意部门投“红牌”，不满意的部门投“黄牌”，按季度进行通报，将政府主动优化政务服务与外部建议、激励相结合。

第四，政府可以考虑在出台相关政策之前，设置“自我试用”的环节，相关部门的负责人和工作人员，应作为普通市民和企业亲自去办理、试用，查找可能出现的堵点，体验限时办结情况下相关创新措施能否解决问题。以此培育将心比心的主动意识，有效改善地方营商环境。

（五）整合优质法治资源，助力更优良的法治环境

为满足企业对优质法律服务的需求，应加快组成优化营商环境法治联合体，形成优化法治化营商环境合力。

首先，以律师的专业优势助力企业发展。要更好地鼓励律所与有关单位进行对接，定期对企业进行“法治体检”，提供高效法律服务，安排法律咨询，出具法律意见，解答法律问题，制定个性化的“健康档案”。

其次，发挥行业协会、商会组织等中介机构的作用，引领和约束行业自律规范。通过共同制定行业标准以实现市场规范化，以及制定自律守则、规则参与到企业日常管理、纠纷解决、权利维护等方方面面，运用专业服务与群体力量为社会秩序和经济发展做出贡献。

最后，整合多方法律服务资源，综合运用调解、仲裁、公证、鉴定等手段，为民营经济和中小微企业提供便捷和精准的公共法律服务。对于类似长沙市天心区公共法律服务中心设有法律咨询、法律援助、调解申请等服务窗口的做法，应继续普及到各县乡，促使各级公共法律服务中心均实现集政务、业务、服务等功能于一体的便捷服务。

结语

湖南法治营商环境建设在某些方面虽然存在着不足和差距，但湖南具有的自身潜力和发展优势不乏亮点和韧劲。要勇于面对过往和现存的社会问题，敢于对影响社会稳定、阻碍市场发展、破坏政府诚信、损害企业和经营者合法权益的弊政顽疾加以分析研究，对相关法规体系架构予以完善，营造公平的市场竞争环境，创新政务服务方式，落实政府诚信执法，加强物权保护，整合社会优质法治资源等举措进行改革和优化，促使湖南经济社会发展不断向更高质量迈进。