县域警务背景下社区网格化警务优化探析
——以湖南省冷水江市为例

贺红梅，杨若琛

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

县域警务是湖南省公安厅聚焦防范和化解社会风险的地方性警务改革实践[1]，社区是社会的基本单元，县域风险防控的基础工作要依托社区来进行，社区是安全风险防控的第一卡口。在县域警务背景下，调查分析湖南省冷水江市社区网格化警务存在的难点和堵点，探索优化社区网格化警务的措施，通过整合社会资源，充分调动社区网格多元力量，排查安全风险、发现安全隐患、化解矛盾纠纷，尽量将安全风险化解在网格、化解在社区。

一、县域警务与社区网格化警务的含义

网格化警务是我国各地公安机关在警务工作实践中创新推出的新工作机制（方法），各地区的认识不同、做法不同，学术界没有明确的定义。县域警务是由湖南省公安厅提出的新概念，目前学术界对此的研究甚少，没有统一的认识。故本文不对县域警务及网格化警务下定义，也不介绍其他地区的有关情况，只根据本地区的实际做法和相关官方新闻报道等进行介绍和描述。

（一）县域警务的含义

县域警务由2020年4月湖南省公安厅在全省新时代县域警务工作会议上提出。根据中国警察网的相关报道：湖南省公安厅将全省129个县市区进行县域政治安全和社会稳定风险梳理，依次按照从高到低划分为一、二、三类风险等级，梳理县域政治安全、社会稳定、社会治安、公共安全、网络安全等五大领域的风险底数，查找警力资源、警务机制、基础工作、警务保障、能力素质的五大短板，提出加强县域风险监测预警、加强重点风险防范管控、健全县域风险防控工作新机制、加强县域风险防控能力建设、加强县域公安队伍建设等五个方面的工作内容[2]。要求全省公安机关牢牢把握“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的总要求和“政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警”的新时代公安工作方针，以公安工作现代化为保障，深入实施大抓教育和管理、大抓主责和主业、大抓基层和基础、大抓改革和科技“四个大抓”警务战略，深入开展政治业务“双督察”，通过对上“抓县域带市域”、对下“抓基层强基础”、对内“抓队伍优保障”、对外“抓联动明责任”，构建风险防控型县域警务新模式，健全防控县域风险工作新机制，强化县域警务保障新体系，开创公安队伍建设新局面。

（二）社区网格化警务的含义

湖南省冷水江市于2016年在全省率先推出网格化警务改革。根据冷水江市公安局的公开资料显示，冷水江市局对网格化警务确定为：将辖区划分为一个个的“网格”，通过软硬件改造升级，推进警力下沉、警务前置和技术创新，建立健全社区网格员队伍，实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的工作目标，保一地成一片、集小安为大安。

主要措施有：按照行政村（社区）的地域，将原有的社区警务室升格为网格警务室。将社区分类分层次划分为多个警务网格，细化到具体楼栋的人口信息，制作详尽的网格警务实战图，将楼栋长、居民小组长、治保人员等吸纳为网格信息员，在社区民警带领下承办网格内的巡查管控工作。依托已建成的“天网”和社会面视频监控以及110指挥调度平台，结合日常工作，全面收集社会面的实时动态，织密全方位的社区网格警务防控圈，最大限度挤压各类违法犯罪活动空间。在强化管控的同时，冷水江市局简政放权，延伸窗口服务，将部分户籍业务和简单交管业务延伸到警务室，能够实现在社区警务室办理身份证、居住证、驾驶证补换、港澳通行证签注、交通违法处罚等业务。

二、社区网格化警务在冷水江市的运行现状

为了对网格化警务的运行、社区警务工作的开展以及群众对网格化警务工作的知晓度、配合意愿、参与度等情况有更好的了解，课题组于2021年1月在冷水江市进行了调查和走访。主要方式有：1.查阅资料。在网上搜索网格化警务的相关新闻、政府工作报告，冷水江市公安局的宣传手册等资料。2.问卷调查。在冷水江主城区的三个街道选取了共200位居民（其中冷水江街道冷园、冷锡、冷新、冷金、涟溪桥等五个社区共110份，布溪街道布溪、施茶两个社区共30份，沙塘湾街道集中、枫树坳、东站三个社区共70份）发放了纸质和电子两种形式的调查问卷。经最终统计核实，收回的有效问卷数为166份。3.实地走访。选取冷园社区一组、集中社区山水名城和街面随机选取的居民交谈了解。4.座谈咨询。与集中社区民警进行谈话了解。

（一）取得的成绩

1.大数据管理底数清

组织警力和网格员力量根据社区实际开展走访，夯实实有人口、实有房屋和实有单位组成的“三实”信息，制作社区警务实战图，达到“提栋知户、提户知人”的工作效果，同时全面采集流动人口和出租房屋、娱乐场所等信息，确保了基础信息准确、鲜活。

2.可视化操作情况明

利用无人机、卫星地图等科技手段，绘制电子地图并将基础信息录入电子地图中，实现管理数据查询立体化、清晰化。日常巡查和视频巡查相结合，日常抽查与视频监管相结合，确保了工作最大程度提升成效。

3.人性化服务效果好

将警务公开信息制作专栏上墙公布，让群众对所办事项流程一目了然。购置身份证自助办理机、港澳通行证自动签注机等设备，实现警务室换证、补证、违章交费等一站式办理，提供便捷化服务，让群众感受到方便。

冷水江市公安局实施网格化警务以来，社区发案率明显降低，多家主流媒体刊稿宣传，湖南省委及省公安厅在内部刊物上发文宣传，社区警务机制改革工作经验作为典型事例上报至湖南省深改办和中央深改办予以推介。同时，在北京召开的第四届全国加强和创新社会治理成果交流大会上，冷水江市公安局警务机制改革被评为典型事例重点进行推广，冷水江市多年保持全省平安县市称号，获得了全国社会治理创新典范城市、平安创建优秀城市、建设平安城市优秀公安组织、社会治理创新典范事例等四项国家级大奖。

（二）存在的难点和堵点

1.威胁县域安全因素管控不足

对威胁县域安全的因素管控乏力，公安派出所当前工作中占比重要的一部分是社会矛盾纠纷的调处，这类矛盾有社会体制机制的原因，比如国家政策和居民利益的冲突，也有民事纠纷等，这些因素有的难以调和甚至无法调和。公安机关囿于自身的职能权限也不便介入，而且有的涉及多方面的利益牵扯，仅仅依靠公安机关难以解决。如果不采取一定措施，可能会衍生出违法甚至犯罪行为，对县域安全稳定、社区治安秩序造成威胁。但许多人并不符合列管条件，他们属于对社会秩序形成潜在威胁的高危人口，由于缺乏重视，对他们没有起到管控作用[3]。

重点人员管控一直是社区工作的重要部分，重点人员管控情况关系到社区、甚至整个社会的安全稳定，他们是影响社会治安秩序的潜在因素。从与社区民警的交谈中得知，民警对于重点人员的日常动态把控方面还存在许多不足:一是联系困难，不愿配合。一些被列管人口为了刻意躲避监管，刻意拒绝社区民警的联系，一部分人即使取得了联系也不愿意接受检查、了解，还有一些只是户口在本辖区，未在本辖区实际居住，难以了解具体去向，难以及时转递材料、通报协查等。二是管制手段单一，效果不理想。通过调查走访等形式了解列管人口的动向和检查难以达成管控目标，为此，民警表示曾经尝试过采用手环的方式去掌握重点人员的实时动态，但手环只发出去很少的一部分，很多列管的重点人员不愿意佩戴，即使领取了手环，佩戴效果也不太理想，难以掌握具体情况。

2.“五级微信群”作用发挥不突出

五级网格微信群融合了多方力量，原本应该成为社会综合治理的一个重要抓手，但是目前的建设管理等方面还存在许多不足，没有发挥其预期效果，甚至加重了民警的负担。

一是内容杂乱，群众关注减少。网格微信群的建立源于疫情防控的需要，曾经承担众多咨询、协调、通知等功能。但随着疫情趋于稳定，冷水江市运用五级微信群时，在众多公共宣传栏中提出了“五级网格微信群，有事群里说一声”的口号。网格微信群里的政务宣传和群众自发的无关无效信息逐渐增多，引起群众的反感，对网格微信群的关注逐渐减少，难以达到起初的预想效果。

二是数量众多，增加压力。截止至2020年底，冷水江市按照“市、乡、村（社区）、组长（院落）、楼栋（院落）”的类别建立起了3358个五级网格微信群，但是冷水江市全市仅有98个社区（村）[4]，每个社区平均拥有34.3个微信群。如此众多的网格微信群的信息浏览和群管理给民警带来很重的任务量。据民警透露，上级曾经对网格微信群进行过清理整治，但是后来又陆陆续续增建了一批网络微信群。

3. 群众配合情况有限

从收回的有效调查问卷结果分析，虽然164人（约占98.8%）对五级微信群的概念不是很了解，但是有158人（约占98.8%）表示，自己家里至少有1人加入了所在社区的网格群，7位没有加入网格微信群的受访者表示自己家中没有人使用智能手机，无法操作，1位受访者因长期在外务工、临时回到家中表示不了解相关情况。从微信群发挥作用的角度来看，仅仅只有12人（约占7.2%）表示曾经通过五级微信群解决一些现实问题，162位（约占97.6%）受访者表示在疫情趋于稳定之后就很少关注网格微信群内的消息，118人（约占71.1%）表示以后在遇到问题的时候愿意通过五级微信群进行相关咨询。从调查问卷的结果来看，群众对于网格化警务和网格微信群的了解情况并不如意，群众虽然愿意在遇到问题时尝试通过网格微信群去解决问题，但从实际运用的情况来看，网格微信群真正的发挥作用有限。

4. 网格警务室自身建设不充分

冷水江市的网格化警务主要实现于冷水江市主城区（包括冷水江街道、布溪街道、沙塘湾街道），从全市来看，并没有全部改设为网格警务室。“2+6”模式（1个社区网格警务室配备2名专职民警和6名辅警）的警力配置由于经费原因，实际上并未完全达到。到位的装备方面也主要是执法记录仪、350兆警用集群数字对讲机、警用自行车、警务通等执法装备，部分警务室配置了情报信息研判大厅。部分社区警务室无法查询公安内网信息，需要到派出所才能进行相关查询。在科技方面，包括无人机等新型科技手段实际运用较少。这种警力较少、装备有限，缺乏强有力情报支持等情况将影响社区安全风险的排查和化解。

据观察，在冷水江街道冷园居委会等一些辖区，在各居民楼栋的醒目位置张贴了网格化管理信息牌，上面公示了所在网格的楼栋长、网格长、网格社区工作人员和社区民警姓名及联系方式。但是，即使是这样的基础信息牌，也没有实现城区甚至全市的全覆盖，且各个家庭通常只有一人加入网格群，群众较难及时、有效和社区民警取得联系。

三、社区网格化警务存在不足的原因分析

社区网格化警务和县域警务这两项警务改革都提出了对基层基础工作的新要求和新挑战，既要将网格化警务改革进行优化、延伸，也要融合进县域警务的新背景、新要求，用新思路、新方法打开基层工作的新局面。

（一）威胁县域安全的因素复杂

1.具有隐蔽性，难以发现

威胁县域安全的风险大体包括自然风险和社会风险[5]。从经验和普遍感受来看，社会风险占多数，这类因素主要是社会矛盾和民事纠纷引起，与自然风险不同，难以通过科技手段被人们感知，对它们的关注往往以冲突事件的爆发为起点。矛盾和纠纷的爆发是一个长期的过程，除非对特定现象和人员进行长期的、细致的观察，否则难以被除当事人以外的人员所发现和察觉，当对社会正常秩序形成威胁时，往往已经造成不良后果。

2.具有复杂性，难以控制

社会风险源于社会矛盾的产生，是多方利益冲突的结果，具有复杂性。当前，社会综合治理体系还不够健全，联防联控、协商协助等机制还不够完善，公民自觉参与社会治理的意识和水平还不够理想，相关力量尚未及时有效地参与矛盾纠纷干预和调处，随着矛盾的继续累积，容易成为埋藏在社会中的“定时炸弹”，仅仅依靠自身力量，难以产生解决社会矛盾纠纷的合力。

3.长期受重打击、轻预防的思路影响

对于自然灾害、事故灾难、社会安全事件等威胁县域安全因素的事前预防工作，虽然做了一些制度上的安排，例如要求制定预案、定期演练等，但往往也只是形成了一套机制，而真实的运用往往流于形式，不被人们所重视。对于违法犯罪则仍然存在有重打击、轻预防的思想，导致大量的基础性工作不被重视，对潜在的威胁因素“该看见的看不见，看得见的管不住”。

（二）网格管理没有形成体系

1.缺乏整体规划思路

尽管冷水江市主要领导表示五级微信群会永久保留，在日后群防群治长效机制中发挥作用[6]。但目前，政府并未就网格微信群的建设管理提供专门性的指导意见和方案，还沿袭着疫情时期的日常状态，仅仅是政务宣传和警务通报等内容的单向传达，没有构建多元化力量协商解决的共建共商机制。缺少政府的指导和管理，难以协调包括政府、司法、社会专业力量等多方联合，使得网格微信群的转型难以实现。

2.缺少系统管理方法

没有制定合理的网格员选取、退出规则，有的网格员可能选取不当，不合格的网格员难以有效发挥作用。群内无关信息杂多，没有建立统一规范的群规群约、发言规则等。在矛盾纠纷调处方面，没有制定明确的反馈上报、主持调节、事后执行反馈等制度进行全过程督导，影响矛盾纠纷的化解。

3.激励措施不健全

网格员的工作开展与否、好坏与否并不会对其产生较大的不良影响。由于激励措施不力，经常性的沟通交流缺乏，网格员的积极性难以充分发挥。此外，对于一些涉及重大利益、个人隐私的线索，如果网格员进行上报并被涉事人员所了解，网格员自身可能会受到一定影响，甚至出现被打击报复等情况的发生。

（三）基础工作存在短板

1.人员装备不足

虽然按要求，各个社区应当按照“2+6模式”配置警力,但是由于政府财政限制，有的社区尚未聘请足额警务辅助人员，科技装备也未完全到位，而增加民警编制也难于实现。现有的警务活动已经使得基层民警满负荷运转，警力资源和装备效力难以满足庞大且复杂的基础工作要求，导致基层工作容易出现疏忽和短板。

2.宣传不到位

包括警民联系牌、网格联系牌等基础信息牌往往以派出所甚至社区为单位进行设计和制作，没有做到乡镇级甚至全市的统一规范。政府对网格微信群的宣传主要还是采用横幅、标语等方式，难以让群众普遍知晓，同时知晓的群众对网格微信群也并未广泛接纳。

（四）重点人员的管控手段乏力

作为列管的重点人员，对社会秩序构成潜在的威胁。从目前来看，我国并没有明确的法律法规支持公安机关对其采取强有力的管控措施，只能通过经常性的基础工作、老的经验和办法来进行管控，这使得公安机关在重点人员管理方面有心无力、缺乏手段。而列管的重点人员刻意躲避，给网格化警务管理造成不小的压力和困难。

四、县域警务背景下社区网格化警务优化的措施

（一）强化威胁县域安全风险因素的管控

1.加强对特定人员、场所的信息流监测

随着互联网的不断发展和普及，以及衍生的各式政务、生活服务不断拓宽互联网的应用面，寻常百姓也越来越不可避免地在互联网世界产生信息痕迹，如快递包裹、外卖、生活缴费、线上支付、即时通讯与互联网冲浪等，都将产生诸多的信息流。我国可以通过完善法律法规和工作机制，对特定人员进行合法性、必要性、有限性审查，对特定人群或者场所产生的信息流进行监测和分析，对发现的可能危及公共安全和社会秩序的不稳定因素进行管控，这将有利于及时掌握事态的发展，将威胁县域安全的非自然因素控制在萌芽状态。但值得注意的是，这种大信息流以各种形式的公安大数据出现，利用公安大数据管控的需要和公民个人隐私保护的平衡点还需要不断研究和论证。

2.密切与街面力量的联系

环卫工人可以作为潜在的“街面网格员”，他们每天都固定于一定街面，能够观察和了解到特定区域的情况。我们注意到生活的小区及其周边一些小区，每天上午的清扫告一段落后，一些环卫工人往往和社区居民聚集在一块讨论家长里短，如果能够从中获得一些有价值的信息并提供给公安机关和社区，将有助于公安机关了解遮蔽在居民之间的潜在矛盾，携手街道社区等相关力量进行有针对性的预防和调处，把不稳定因素的防控工作向前推进，形成掌握工作主动的有利态势。

此外，要充分发挥驻守在各单位、小区、商场等场所的保安在风险防控中的作用。保安是专业的社会治安防范力量[7]，日常工作亦受到公安机关的指导和监督管理，公安机关可以通过加强对保安员的指导和管理，使之成为社会动态预警的中坚力量。同时还可以加强包括但不限于出租车司机、公交车司机等在内的一些常驻街面人群的联系，给予那些提供重大线索、重大帮助的人员适量的物质奖励，提高其提供信息的积极性。

3.查实人口基本信息，及时调整转递

加强与情报部门的联系，利用好公安大数据，查清楚相关人员的基本动态和去向，对于并不在本辖区实际居住的列管重点人员，做好通报协查和材料转递工作，及时流转信息，确保本辖区底数清、数据明、不失管、不失控。

（二）调整网格微信群的功能定位与日常管理

1.明确定位，加强规划

网格微信群在后疫情时代的运用应该是社会综合治理的重要抓手，政府应当出台专门的网格化管理的系统建设和管理方案，配置专门的管理机构或者成立以公安部门牵头的调处中心并给予一定的经费和人员保障。整合多方力量，汇聚包括政府部门、社会专业力量、社会志愿力量和普通群众在内的多元主体，定期在群内通报社会秩序动态，通过网格群进行沟通协商，协调配合解决威胁县域稳定的因素。

2.精心选取，加强沟通

网格员的选取关系到所在网格的动态能否被有关部门掌握。因此，在网格员的选取上要特别注意，优先考虑那些积极主动热心、有责任感的群众，但也需要注意的是，群众素有“多一事不如少一事”的心态，包括公安机关在内的街道、社区等有关部门要积极与网格员沟通，打消网格员的顾虑，充分发挥其作用。网格员的选拔可以适当选取居民小组长在内的村支两委成员，但同时也要考虑到在一些居民联系性不强的居民小组（小区）等网格单位，由村支两委成员担任的网格员，往往由于其在群众中的官方形象，有时会被有意或者无意的规避，导致无法掌握相关具体情况。

3.清理整合，加强管理

网格微信群目前出现了“量多内容杂”的局面，五级网格微信群的具体组建不应当完全依照小区、居民小组的区划，应充分考虑实际情况，将一定地域内，关联性、联系较为密切的小区（居民小组）进行整合，将一些分散或无关、可要可不要的网格微信群解散。坚持工作必要性和规模适当性的原则，做到关键位置配备关键力量，坚决反对重复建群、入群，以免引起群众和管理方的反感，导致政策最终流于形式。同时，加强微信群的管理，禁止无关信息的发布，对于屡次违反网格微信群管理要求的网格员进行谈话处理，确保群内信息的畅通发布和及时查收。

（三）强化警务资源保障与业务支持

1.用科技提升工作效率

社区警务工作需要长期大量细致而基础的工作为铺垫，社区民警也无法像其它岗位一样迅速上手，需要“老人”来做。现实情况下，社区也很难获得充足的警力资源，即便是机关民警下基层等也会由于不熟悉、时间短、非专职等情况难以深入基层开展工作，在无法补充警力的前提下只能向科技要警力，通过运用科技手段降低人员工作强度、提升工作效率，将有限的警务资源投入到无限的基层工作中去。人的作用无法完全取代，因此未来的公安工作既需要老办法、熟经验，又需要新手段、新主意。

2.重视情报支持与业务指导

受制于警力编制和政府财政的限制，并不是所有的地区和城市都能拥有充足的警力，警务情报是指导公安工作的指南针，有利于及时发现威胁县域安全的动态因素和及时掌控，县市局公安机关和派出所应当尽可能运用科技手段并畅通与社区警务室的信息共享机制，同时，在技术和情报等方面加强对基层派出所和基层网格警务室的支持和指导。

（四）密切警民关系，创造共建共享共治的环境

当前，在很多地区，治安宣传还是以标语、宣传口号等为主，且过于官方，语气也往往较为生硬，难以引起群众的兴趣。我们也看到，随着互联网的普及，多种社交媒体的兴起并拥有大量用户群，公安部门可以通过制作短视频等群众喜闻乐见的形式寓教于乐，以群众感兴趣的方式提高宣传效果。同时，民警仍然需要深入基层走访，对于城市住宅等情况，创新方式方法等，加强警民沟通，加强与其它政府部门和上级政府的协助支持，积极引导公民参与和创造参与社区日常管理的途径[8]。

社区警务工作是公安的基石，公安业务工作都离不开社区警务工作的铺垫。社区群众既是公安工作的对象，同时也是人民公安力量的源泉，包括公安机关在内的政府部门应当充分认清平安、有序、和谐、稳定的社会秩序离不开全社会的共同参与。党的十八大提出国家治理体系和治理能力现代化，公安机关应当重视社区警务工作的改革创新，用新的理念和新的技术手段，不断推进社会的精细化、差异化管理。冷水江市社区网格化警务的持续推进，将搭建起连接政府与公众的桥梁，强化警民联系，让人民群众在小事中感受到社会的公平正义和为人民服务的政府宗旨，树立警察执法权威。湖南省公安厅在全省推进县域警务改革，全面梳理社会面临的潜在风险，重防控重干预，将最大程度减少潜在危险因素对社会秩序的冲击。在县域警务的背景下对网格化警务不断进行调整和创新，将持续推动社区警务工作步入新台阶，为建设平安冷水江不断发力，为建设平安湖南、平安中国提供“冷水江方案”。