依法治校视阈下高校法律关系的反思、平衡与重构
——从湖南省高校校内制度谈起

秦立春，邓 志

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

2021年是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《全面推进依法治校实施纲要》和《依法治教实施纲要（2016-2020年）》提的收官之年，也是中共中央《法治中国建设规划（2020－2025年）》的开局之年，“全面依法治校”从过去的展望成为了“全面依法治国”的新起点。而社会经济的发展、国力的强盛离不开高等学校的驱动。习近平总书记指出：“谁能培养和吸引更多优秀人才，谁就能在竞争中占据优势”，高校人才成为湖南省实现“三高四新”战略、推进高质量发展的重要力量[1]。习近平总书记强调“法治体系是国家治理体系的骨干工程”，具体到高校则由章程引领的校内制度就是高校治理体系的骨干工程，这一点必然成为高校依法治理的基本遵循。深化“依法治校”建设，应当首先对校内制度各层面加以考察和优化。

一、湖南省高校校内制度的现状与问题

韩非子有言：“使天下皆极智能于仪表，尽力于权衡，以动则胜，以静则安”[2]。一套良好的校内制度不仅要符合宪法、法律法规的规定，还要发挥自主管理、自我约束，反映学校的办学特色，才能平衡高校内外法律关系，发挥各类主体在高校发展进步中的能动作用。但囿于湖南省各高校办学层次丰富、办学定位多样的现实，目前各校校内制度建设质量不一、意志表达途径不畅，在下述四个层面存在一些问题。

（一）党委与校长的职责范围划分之缺失

《中华人民共和国高等教育法》明确高校实行“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。2014年中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出：“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善”。2016年发布的《中共教育部党组关于直属高校进一步贯彻落实党委领导下的校长负责制等若干事项的通知》（教党函〔2016〕25号）再次强调：“推动党委领导下的校长负责制落地落实落细”。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党作为总揽全局、协调各方的领导核心，在高等教育领域就是要党委发挥对高校的全面领导职责[3]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》指出“完善中国特色现代大学制度”应当“完善治理结构”和“健全议事规则与决策程序”，以凝聚“党委领导”与“校长负责”合力。而校内各层次的制度构建中二者仍存有部分缺失。

首先是职权范畴划定不科学。尽管一些高校制定了实施细则，但并未完全将两者职责划分妥当，主要有两种表现。一方面是议事范畴不确定。很多高校对党委会议议题仅规定了提议权、确定权主体，造成提出者或者确定者享有的较大裁量权，因而难以确保“根本性”和“重大性”议题进入议程，存在两种职责相互遁入之风险①例如《长沙**学院党委会议事规则》、湖南**职业技术学院《党委领导下的院长负责制实施细则》等细则仅规定了“会议议题由学院领导班子成员提出，由党委书记确定”。。另一方面是党委职权受压缩。在宏观设计上，部分高校以“政治核心”替代“领导核心”的表述，进而弱化了党委地位；在微观运行上，将本由党委集体决定的“重要事项”交予校务会议决定，包括“教学、科研和行政管理工作中的重要事项”“重要基础设施的配置、调整和建设”等②前者如《湖南**技术学院章程》；后者如《长沙**学院校长办公会议议事规则》《湖南**职业技术学院校长办公会议议事规则实施细则》等。。

其次是职能协调不充分。哈贝马斯曾言：“商谈原则要能通过法律媒介而获得民主原则的形式”[4]，可见将协商予以制度化是必要的，也是高校制度化建设追求的目标之一。如果对书记和校长沟通协调的规范仅是宣誓性而无规范性、秩序性时，所谓“分工合作”不啻一种形式而已。部分高校“党委书记每学期与领导班子成员谈心至少一次”“党委书记与校长经常互通情况，交流思想”，未细化党委委员、班子成员之间的沟通内容、谈话方式，更遑论建立起完备的“定期沟通机制”③如《郴州**技术学院党委领导下的校长负责制实施细则》仅有“建立并坚持党委书记和校长定期沟通机制”，《中南**科技大学党委领导下的校长负责制实施细则》仅规定“党委书记每学期与领导班子成员谈心至少一次”“党委书记与校长经常互通情况，交流思想”。。故而党政领导的个人素质、性格特征甚至私人关系在高校党政班子的协作中发挥了决定性作用，“强势书记”“强势校长”的轮流登场使得高校实际运作中随意性极大，产生高校在“人治”与“法治”之间摇摆不定的现实状况④参见 马广见.全面依法治国视阈下的高校依法治理[J].法学杂志，2017(9):4.。

最后是职责衔接不通畅。从《高等教育法》第三十九条、第四十一条和《实施意见》所列举的职责予以考察，高校“党政分工”结构的良好运转，离不开一个通畅的职责衔接和执行监督机制，这就涉及集体决策“谁来执行”和“谁来监督”的问题。一方面是落实职责不甚清晰，很多高校虽确定由校务会议具体部署落实党委决议，但会议议程未予规定职责确定方式⑤例如《湖南**职业技术学院章程》和《长沙**职业技术学院章程》中都明确由院长办公会“具体部署落实学院党委决议的有关措施”，但是两校的《院长办公会会议制度》均无讨论具体落实的程序环节。。另一方面是监督制度设置粗疏，很多高校虽明确了落实职责，但是在监督权设置上存在监督主体缺位、监督标准不细、监督结果不明的问题，最终使决议落实陷入“自我监督”之境⑥例如《湖南**职业学院章程》《中共湖南**职业学院委员会贯彻落实党委领导下的院长负责制实施细则》均未细化监督权履行。。

（二）学术治理机构内外运行的功能失衡

教育部印发的《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）第二条明确规定：“学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”，可见是学术权力与行政权力的交叉重叠共同描绘了高校内部权力行使的基本样态[5]。但部分高校在两者互动模式构建上失衡的问题，造成内部治理机制的耦合不能。

首先是学术机构分离不透彻。“党委领导下的校长负责制”是高校办学的根本制度，《规程》提出“探索教授治学的有效途径”离不开党委和校长“尊重并支持”学术委员会运行。一方面是党政部门不当干预学术委员选任，如党委或校长办公会负责审定委员资格①党委不当干预学术委员会的有《*南大学学术委员会章程》、湖南**科技学院《学术委员会章程》等；校长办公会不当干预学术委员会的有湘*大学《学术委员会章程》《湖南**大学学术委员会章程》等。。另一方面是党政部门人士组成比例超过合理范围，违反了《规程》中“1/4”和“1/2”的人数比例限制②例如《湘*大学学术委员会章程》规定“担任学校及相关职能部门行政领导职务的委员，不得超过委员总人数的1/3”，而“未担任党政领导职务及院系部负责人的专任教授，不得少于委员总人数的1/3”。。既然《规程》限制了党政人士在学术委员会中的组成比例，可见无论是党委还是校长在学术委员会微观运行中发挥的功能都不应是决定性的。更由于我国高校管理体制是党委领导下的校长负责制，经校党委常委会批准的学术委员天生就被打上了行政化的痕迹[6]。

其次是学术机构职权模糊。《规程》虽明确了学术委员会的四类职权，重新勾勒出了教授治学的权力逻辑，但本身仍存在职权边界不清晰、内涵不明确的缺点[7]。而长期以来，学术委员会“附属性”的历史惯性，使得一些高校仍延续了过去较为僵化的管理体制③参见 湛中乐,王春蕾.大学治理中的学术委员会制度建设——兼评《高等学校学术委员会规程》[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，20163(2):80.。一方面是职权被不当压缩。例如学术委员享有决策、审议、评定和咨询权，但是对具体事项仅有审议权而无决策权，背离于其法定地位④例如《湖*大学学术委员会章程》《湖南**大学学术委员会章程》等。。另一方面是职权被不当侵蚀。在很多章程中学术委员会负责调查学术不端、裁决学术纠纷，但是校内其他规范中又设置如“学术规范工作组”负责“独立调查和评判”学术不端行为⑤例如《湖南**传媒职业技术学院章程》与《湖南大众传媒职业技术学院学术规范管理制度》存在上述冲突。。

最后是学术机构运行程序简略。《高等教育法》第十一条规定高等学校应当民主管理。在哈耶克看来，民主的理想在于政府的意见必须经由独立的且自生自发的过程而产生，因而大学作为一个价值多元的场域，只有经过充分的公共意思的沟通，方可使学术治理的决策结果符合多数价值理念⑥参见 [英]弗里德利希·冯·哈耶克.自由秩序原理[M].三联书店,1997:133.;陈新民.德国公法学基础理论[M].山东人民出版社,2001:196.。而各高校对学术治理机构的运行机制、决策程序规定过于简单，多为原则性、抽象性的指引条文，留予学术委员会主持者或其他党政部门人士诸多裁量空间，易产生意见沟通不充分、议事过程形式化的问题。

（三）高校章程应然地位与实然功能的实践失衡

高校章程作为高校的基本法，在制定和实施中应当注重程序正义以及监督落实，从而为规范高校内部各种行为提供基本依据以及保障。故高校应当从以下两个方面着手：一是章程文本的公开，让师生、校友、主管部门等在内的社会公众了解章程内容；二是章程文本的落实，以章程的实施促进依法治校、民主管理，促进高校管理水平的提高。笔者通过网络检索的方式对湖南省113所普通高校的章程公开情况进行统计，并进行文本分析，得出高校章程建设还存在以下两点问题。

一是高校章程文本公开不统一。高校章程的公开是高校依法治校受监督的首要方式，目前湖南高校章程的公开情况还未达到理想的状态。第一，高校章程网络公开不到位，经检索发现37所本科高等院校中有29所已在学校官网公布，76所高职院校中有47所已在学校官网公布，还有37所学校无法通过检索得知公开情况。故湖南高校还需要抓紧时间落实《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第三条第二款规定的高等学校应当公开章程的要求。第二，部分高校章程公布位置不明显，《湖南省教育厅关于做好全省高校章程实施工作的意见》中明确规定高校要在学校网站主页设置专门栏目，在突出位置公布本校章程。当前大多数高校章程公布在网站“学校概况”专栏处，其次是公布在网站首页“信息公开”专栏下校园制度或政策制度处，少部分需要通过站内关键词搜索的方式才能找到章程的具体位置。高校章程公布位置不统一，不便于师生、社会公众等查询章程。

二是高校章程文本同质化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中就高校章程的建设提出了专门的要求，各类高等院校应依法建立健全并彰显其特色所在的章程与制度规范，要严格按照章程与制度规范的具体要求治理学校①参见 陈立鹏,杨阳.贯彻落实《教育规划纲要》全面推动大学章程建设[J].国家教育行政学院学报,2010(08):25-30.。通过对已检索到的76所高校章程文本对比分析，发现章程文本框架结构基本相同，均是依照《暂行办法》中规定的章程包含的三大要素进行布局，一是作为教育组织法人所需具备的基本条款，二是大学内部治理结构和基本制度，三是利益相关方的权利、义务。章程的文本框架一般是按照先序言，再是总则、学校功能和教育形式、管理体制与组织机构、教职工、学生、经费与资产、学校与社会、校徽、校歌、校旗、校庆日，最后附则。除结构基本相同外，文本的实质性内容也存在同质化现象，最大的区别在于序言和总则中规定的学校定位、办学宗旨、办学理念、校训、校风以及标识和校庆日等部分。高校章程的同质化使得高校在治理学校时主要依照细化后的各项校内规范性文件，在高校实际运行中高校章程的法律效力难以体现。

（四）高校权能与个体权利的保障失衡

教师与学生是高校的重要组成部分，高校的校内制度理应对师生的权利进行充分的规定，当前教师与学生的权利受到侵害时救济机制不完善，无法充分维护师生的合法权益。

一是教师权利制度保障存在问题。第一，高校章程对教师权利规定片面。综合《教师法》《高等教育法》《暂行办法》中关于教师权利的规定，教师权利可归纳为教学权、学术权、评价学生权、取得报酬福利权、参与管理权、职业发展权和申诉救济权七种类型②参见 汤娜,罗昆.大学章程中教师权利保障的困境与实现路径——基于教育部已核准的84所高校章程的文本分析[J].国家教育行政学院学报,2016(7):85-89.。湖南高校章程总体上对教师权利规定笼统，未能结合本校实际规定教师权利具体内容，且部分学校权利规定不全面。此外，高校教师权利与职工权利区分不明确，多数学校未意识到不同身份的教职工其职责和权利不同而在章程中统一规定教职工权利。第二，高校章程对教师权利救济规定不全。高校章程通常以 “赋权”的方式或者是在学校应当履行的义务条款中规定教师救济权，虽在章程中表明教师有申诉的权利③例如《中*大学章程》第三十四条第七款中的规定“就职务聘用、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉”。，但各校申诉受理事项不统一，申诉适用范围、申诉程序、申诉时限等内容章程未做规定。对教师权利救济多数高校规定不明确，宽泛的表述为“学院建立和健全教职工权益保护机制，维护教职工合法权益”，但究竟建立、健全何种权利保护机制不明，这不利于教师权利的维护和保障。

二是学生管理的限度与权利救济机制不明。近年来，高等教育领域围绕着学位授予、开除学籍处分而引发的纠纷不断涌现，这说明高校在学生管理方面与权利救济方面还存在着问题。首先是高校章程中学生权利规定存在的问题。（1）学习自由权的规定不到位。学习自由权主要是指学生的学校选择权、专业选择权、课程选择权、教师选择权[8]。相较于本科高校，高等职业学校的章程则对学习自由权有所忽视，多数高等职业学校没有规定学生的学习自由权。（2）学生权利救济规定不明。湖南高校章程主要是对学生提出申诉以及学生申请行政复议或提起司法诉讼的权利进行规定，有学校只规定对有关部门提出申诉，未对“有关部门”作出解释，表述不明确。部分学校章程只规定“建立学生权利保障机制，维护学生合法权益”，规定得过于简单抽象，难以在学生合法权益受到损害时给予明确的指示。其次是高校学生违纪处分制度中高校开除学籍处分规定的限度不同。高校在规定开除学籍处分的具体事由时应严格按照《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《管理规定》）第五十二条规定的八种事由，不得泛化事由类型。但在实际制定过程中，不同高校因对事由理解程度不同而出现了相同事由不同处分且差异较大的情况。以组织赌博为例，高校规定大致分为三种：一是给与留校察看或者开除学籍的处分，以中南大学、湖南交通职业技术学院为代表；二是给与记过以上处分，以湖南师范大学、湘潭大学为代表；三是虽提到赌博行为但没有规定组织赌博行为的处分。这样的规定使得许多学者发问“高校开除学籍的权力的界限何在”“高校是否应该就开除学籍处分设定相同的事由”。最后是学生申诉制度存在的问题。一是申诉制度的适用范围狭窄。各高校的“学生申诉处理办法”仅能适用于高校学生不服学校违纪处分的场合，无法对高校后勤、行政人员侵害学生权益的行为作出处理。二是申诉制度同体监管问题。各高校在“学生申诉处理办法”中虽规定了学生申诉处理委员会的人员组成，但多数高校没有对各类成员的比例明确规定，使得委员会组成人员中行政领导占比过大，教师、学生比例低，学生代表一般由负责的老师仔细挑选，通常是学生会主席和研究生会主席，这有损申诉制度的公正性与权威性。

二、湖南省高校校内制度的理念指导与法理反思

通过上述对湖南省高校校内制度种种问题的梳理，我们可以发现上述存在的此权力与彼权力外延模糊、公权力对私权利不当干预等问题，究其根本是传统行政管理思维在大学场域的惯性影响。习近平总书记指出：“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，在高校场域深化“依法治校”同样也涉及“法治体系”和“法治能力”现代化的问题，主要体现为静态与动态两个维度[9]。

（一）“依法”：静态维度的权力配置与权利保障

1.立德树人：高校治理的核心目的

高校制度建设须立足于高校本体。布鲁贝克说“每一个较大规模的现代社会……都需要建立一个机构来传递深奥的知识，分析、批判现存的知识，并探索新的学问领域”[10]。对我国而言，近代意义上的大学是社会舶来品，而并非社会发展之产物，我国高等教育实践与上层建筑的建构不可分离。

《高等教育法》规定“高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”，由于我国高等教育是基于“人文主义”哲学，以“个人的全面发展”为导向，故提出“培养高级专门人才”和“发展科学技术文化”两大任务，统一于“立德树人”根本任务之中①参见 范笑仙.哲学视角下新时代中国高等教育内涵式发展[J].国家教育行政学院学报,2018(08):18-19.。因此，在校内制度中处理权力、权利关系必须围绕“立德树人”这一根本任务，实现“培养高级专门人才”和“发展科学技术文化”两大任务。一方面制度设置应体现“知识的治理”。基于《宪法》第四十七条对学术自由的宪法保障，校内制度受制于保护义务，应维护自由从事学术活动的权利不受侵犯②参见 湛中乐,黄宇骁.再论学术自由:规范依据、消极权利与积极义务[J].法制与社会发展,2017,23(04):99-101.；湛中乐,黄宇骁.高校自主办学法解释论[J].华东政法大学学报,2020,23(03):96-98.。另一方面制度配权应消解权力博弈。善治的重要标志是和谐，要使政治领导权和行政管理权之间达成协调共治，关键在于消除两者之间的利益博弈，凝聚两者合力于“立德树人”根本任务①阿克塞尔罗德认为，建立双方稳定的合作一大重要方式在于增大未来的影响，也即当双方都能妥善遇见影响双方关系的未来因素时，双方均愿意维持协调稳定的合作关系，因此我们认为实现两种权力的和谐共赢，应当在校内制度中细化权力的范畴、运行规则、协调方式等，增加双方对未来利益的可预见因素，凝聚两者合力于“立德树人”这一根本任务。参见[美]罗伯特·阿克塞尔罗德.合作的进化[M].上海人民出版社,2007:88-94.。因而确立“立德树人”之高校办学核心目的，才能避免校内制度沦为行政管理工具，回归教育的应然价值。

2.章程地位：规范治理的制度起点

承前所述，高校办学核心目的在于“立德树人”，而上述问题之出现究其根本是制度性质不明确、效力不明晰，首先体现在大学章程没有适应于我国法律规范体系。大学章程是大学设立、获得合法地位的基础，同时大学章程也是连接内外制度的纽带，具有高于大学本身的法律效力[11]。主要体现下述两种功能。

一是填补外部规范之缺失。强调“规则之治”的自治型法在高校场域内面临功能弱化、治理不能之风险，是故塞尔兹尼克提出了回应型法的新范式。其以目的为导向，开放自由裁量权以通过大量未型式化的行政行为，能够适应高校管理事务的灵活性、复杂性②参见 [美]诺内特.转变中的法律与社会[M].中国政法大学社,1994:85,92.。但此范式中高权行为“未被定义”和“未被约束”的弊病，内含了由于寻求灵活性而放松约束的危险③参见 李傲.未型式化行政行为初探[J].法学评论,1999(3):89;赵宏.合作行政与行政法的体系变革[A].姜明安.行政法论丛-第17卷[C].法律出版社,2015:36.。因此在新范式中章程理应成为规制工具，须基于各法律的调整目的进行“本土化”补缺，实现自我规制、自我限权。二是实现校内制度文本之统一。富勒说法律的“首要品格是内在的逻辑一致性，不应存在矛盾是维持人类行为服从规则治理之法律的核心原则”，校内制度须符合于章程和法律，此为控制高校各项权力的根本遵循[12]。一方面以法律保留原则限制国家行政权。所谓国家行政权系指涉及法律权利干涉之事项，遵循法律保留原则既是对保障基本权利的要求，也是法治国原则下依法行政的必要前提，须限其于《管理规定》《教师法》的规范限制④德国联邦宪法法院在著名的定额案中明白指出，人民就学资格时涉及宪法所保障的受教育人权，大学裁量时必须依据法律而非大学自行颁订的入学原则。我国的“甘露不服暨南大学开除学籍决定案”“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”中法官均认为高校给予开除学籍处分、制定处分规范，均不能违背《普通高等学校学生管理规定》相应条文。参见陈新民.德国公法学基础理论[M].山东人民出版社,2001:354-355,361.;北京市第一中级人民法院(1999)一中行终字第73号行政判决书;最高人民法院(2011)行提字第12号行政判决书.。二是以法律优先原则限制自治行政权。高校基于《宪法》《高等教育法》享有自主管理的独立法人地位，故其可通过基本权利的防御功能排除立法权、行政权对高校自主办学事项的恣意干涉，仅需符合法律优先原则的“不抵触”即可⑤在我国一些司法实践中法官也秉持此审查标准，例如“曾睿诉江苏省教育厅教育行政管理案”中法官认为“大学行使自治权，依法自主办学，民主管理的范畴，在不违反法律规范的前提下，其合理性问题，不属于江苏省教育厅的审查范围，法院对此亦不予审查和评判”。参见江苏省高级人民法院(2019)苏行终1742号行政判决书.;张翔.基本权利的双重性质[J].法学研究,2005(3):25.。

3.权责一致：控制权力恣意的制度框架

孟德斯鸠曾言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[13]。习近平则进一步指出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”基于规范权力行使之考量，须遵循“将权力关进制度的笼子里”原则，以防止权力恣意和滥用⑥参见 段斌斌.从形式法治迈向实质法治：高等学校依法治校的战略选择[J].高等教育研究,2021,42(06):44；江必新,李洋.习近平法治思想关于法治中国建设相关论述的理论建树和实践发展[J].法学,2021(9):13.。

法律话语的缺失往往引发权力恣意问题。审视高等教育法律规范，其内容明显存在法律话语不完全的问题。以《高等教育法》为例，全篇六十九个条款中仅第六十六条规定了处罚，而《管理规定》中仅第六十五条规定“依据有关法律和相关规定，追究有关责任人的责任”。即使按上述条款之规定，依然无法解释谁来受理、谁来追责、责任如何的问题。法律话语具有其本质属性，规范性要素就是指作为一种思维实体存在的法律话语所具有的基本特性。[14]在凯尔森看来，法律话语的规范性就体现在法律作为秩序，以强制行为对不履行义务的成员加以制裁①参见 [奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].商务印书馆,2017:62.。因此在授权主义调整的进路下，高校通过表意能够产生某种法律效果，但若此行为有适法性瑕疵时，相对人应基于另一规范享有撤销权，以通过法律途径使此种法律关系归于消灭，进而追究违法主体之责任②参见 陈裕琨.分析法学对行为概念的重建[J].法学研究,2003(3):22-23.。但如果法律话语缺失或不健全，仅有授权高校之规范而无追责之途径，权责结构失衡易导致权力恣意。

4.权利保障：摆脱隶属关系的桎梏

长期以来，囿于苏联高校办学思想的影响，我国教育行政理论基础基本属于管理论，个人自由的思想和学术自由的观念被彻底否认③参见 周光礼.教育行政与教育法——法学视野中的学术自由与政府干预[J].江汉论坛,2003(6):123.。尽管《中共中央关于教育体制改革的决定》以及《教育法》《高等教育法》等文件试图通过高校自主管理和高校管理体制改革以弱化行政权，打破高等教育的畸形法律关系，但收效甚微[19]。因此，在管理论思维下，特别权力关系论和特别勤务关系论主导了教育行政法治，忽略了对实体权利和程序权利的双重保障。

故此，加强权利保障的制度构建是实现依法治校的重要环节。如哈耶克所言，每个人之所以享有法律下的自由领域，其目的在于个人能够充分地运用他自己的知识自由行为，这离不开实体和程序权利的双重保护④参见 [英]弗里德利希·冯·哈耶克.自由秩序原理[M].三联书店,1997:195.。对实体权利而言，校内制度的首要品格是合法性，在实体权利领域须遵循法律保留和法律优位原则的限制；对程序权利而言，其存在能通过事实、证据以及平等对话，以制约自由裁量权。⑤参见 王锡锌.行政程序理性原则论要[J].法商研究(中南政法学院学报),2000(4):23.回归“立德树人”根本任务，只有充分保障上述两种权利，教师和学生才能在学术研究和个人培养领域自由选择，实现“培养高级专门人才”和“发展科学技术文化”两大任务。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》将“健全师生权益保护救济机制”列为高校法治工作五项重点内容之一，可见高校权利保障终须回归校内制度中的权益保障机制。

（二）“治校”动态维度的功能彰显与运行逻辑

党的十八届三中全会正式提出“推进治理体系与治理能力现代化”后，学校治理自此成为教育界热门话题。随着高等教育规模的扩大，各方法律意识的增强，高校管理愈发复杂，高校与师生、社会其他组织之间的纠纷增多。为保障高校的科学和谐发展，预防和处理各种矛盾纠纷，协调各方利益，要坚持“依法治校”，最终实现学校治理现代化。

1.法治意识：权力运行的自觉指引

法治意识才是治理能力的核心，高校法治意识在高校治理中具有重要地位。首先，高校法治意识使高校治理体系严整化。高校治理的体系化和结构化包含着诸多元素和模型，法治意识的相对缺失将会导致高校治理存在短板或者缺陷，其他任何治理元素都不能背离法治意识和法律规范的前提下单独运行[15]。其次，高校法治意识为高校治理手段提供有机保障。在治理现代化的背景下，任何手段都要遵循法律法治，高校的人才培养与交流、教学与科学研究等都需要通过制度的具体规定进行，在高校法治意识的指引下规范和矫正治理手段，从而保障法治手段的运用合理且合法。再者高校法治意识使高校治理制度法治化，高校治理可分为外部治理与内部治理，外部治理以立法机关制定的规则为依据，内部治理则在以高校章程为核心，其他制度为配套的治理体系下运作，最后高校法治意识为高校治理能力提供支撑，高校的治理能力中首要的是高校领导的治理能力，高校的领导者需要有魄力、有胆识，但最为重要的是具有法治意识，各种能力都需要在法治意识的支撑下才能产生实际效果。

2.价值抉择：形式法治、实质法治、程序法治的结合

校内制度作为现代高校治理的制度载体是高校自治的重要依据。为使依法治校有法治化的规则基础，校内制度在技术层面应当满足形式法治，在制定和实施程序上符合程序法治，在具体内容方面切合实质法治。

形式法治具体是指校内制度的文件名称，发布形式、文本格式、结构编排等方面要有相应的技术标准。通过规范以上内容，解决各高校校内制度文件名称使用混乱、发布形式随意、文本格式杂乱、结构不合理、逻辑不严谨等问题。当这些技术方面具备合法性、合规性时，高校各制度规范才可以被视为规范文件而具有“准法”之效力。实质法治要求校内制度的原则以及具体条文规范在内容上应合乎宪法、法律、法规等上位法，从而保障师生权利，制约监督高校公权力。当前各校内制度制定主体较多，主体立规能力和立规水平参差不齐，导致校内制度质量不一，有的甚至会与上位法相抵触。程序法治是对校内制度的制定和实施应遵循正当性程序原则的要求。程序法治之具体内容主要有遵循基本的程序阶段、遵循民主、公开、说明理由等确保程序正当的基本制度[16]。目前多数高校校内制度制定程序不严格、不规范，校内制度未经基本程序阶段就草草发布的情况时有发生，现行立法基本制度蕴含民主、公开、说明理由等程序正当功能，并未能在高校规范制定实践中得以严格、有效地贯彻落实。

形式法治、实质法治以及程序法治是深入理解依法治校的理论之匙。形式法治看重治校规则的形式要件，突出依法而治，强调治校秩序；实质法治注重治校规则的实质价值，奉行良法善治，重视权益保障；程序法治侧重治校规则的制定、实施过程中的正当程序性，突出依法而治的公开与民主。

3.民主参与：治理共同体的逻辑延伸

依法治校以民主参与为基础，民主参与水平是衡量法治化程度的重要指标之一。健全民主参与学校管理的制度和机制，畅通渠道，使基层的意见和建议成为决策者的智慧来源，组织校务委员会、学术委员会和师生参与学校决策和管理工作，理应成为我国高校民主办学的有效形式①周倩.法治维度下我国高校内部管理体制改革[J].国家教育行政学院学报,2015(8):18-23.。按照高校管理工作性质的不同，各委员会以及师生参与高校管理的范围可以分为两个方面：一是过程参与，二是决策参与。

首先，校务委员会作为学校咨询审议机构，应注重师生代表的参与率，把其作为师生员工参与行政事务管理的平台，需要对学校的办学方针、中长期建设发展规划、校内重大改革、关于经费、建设项目立项等重大性事项、以及教职员工关心的重要问题等进行论证，并提供咨询和建议。其次，学术委员会在审议学科和专业设置，审议教学和科学研究计划方案，评定教学和科学研究成果等方面发挥作用。学术委员会要在法律规定的框架内开展工作，对涉及学校建设和发展的重大事项出谋划策，提建议，做咨询，真正起到参谋决策作用。再者教职工代表大会作为教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，应充分调动广大教职工的积极性，行使民主权利。湖南高校需加快速度建立健全高校教职工代表大会制度，明确职代会的职权和地位，拓宽教职工参与学校决策和管理的渠道。最后，学生以学生代表大会以及个人的形式参与重大决策以及校规制定等涉及学生重要权益的活动。学生代表大会统一收集整理学生反映的问题上报，下发活动通知来保障学生对学校管理活动的知情权和参与权，同时学校需加强对学生代表大会工作的指导，让学生代表大会充分发挥其功能与作用。学生个人则可以通过网络在学校的阳光服务平台对教师的评教监督、后勤服务的质量监督、奖助学金的评定提出意见和建议。

4.软硬兼施：厘清规则性质与功能

我国《教育法》规定章程是大学自主管理的直接依据，即章程是高校成立、运转的基础，是学校依法治校与自主管理的首要依据。为使高校治理运转顺利，首先要厘清章程的性质，从制定主体属性、约束力来源、制定的过程以及争议解决机制来看，我国的高校章程与软法在基本属性上的高度契合，可被定义为软法。

首先，制定主体属性层面，软法的制定主体具有非国家性的特点，一般是非国家正式立法机关。高校章程制定权来自于法律的授权，章程的制定机关并非国家机关，就公立高校而言制定主体是学校的内部权力机构。其次，约束力的来源层面，软法多为一种社会强制，不具有国家强制力，通常以承诺、舆论谴责、纪律制裁对其进行约束①参见 张爱淑,丁三青,杜卉卉.论软法视阈下的现代大学章程建设[J].国家教育行政学院学报,2013(11):8-12.。大学章程作为统领校内各类规章制度的“宪法”和高校的制度总纲，其约束力主要源于激励机制、利益驱导等，如教师基于考勤奖励制度而勤于科研教学。再次，制定过程层面，软法的制定过程较“硬法”而言更为开放，更注重对话沟通及共识与认同，具有公众广泛参与的特点。制定大学章程需要广泛征求各利益相关者的意见，调动多方积极性，进行充分的商讨和论证，最终达成最大共识。最后，争议解决机制层面，一般情况下，基于软法非强制性的特点，争议多以协商、仲裁或内部监督救济机制解决。同样，章程以及校内规章制度相关的争议一般由大学作为主体方与其成员协商解决，或者是提请校内申诉机构或教育行政部门裁决，而非以司法裁判为主要解决方式。以高校章程为根本法，其他各类规范体系和规章制度相配套的高校软法体系是建立现代高校校内制度的内在要求，软硬兼施的新型教育管理模式是高校治理的重要手段。

三、湖南省高校校内制度的权能平衡与功能重构

本文已围绕我国高等教育之本体，从静态和动态两个维度对前述问题进行了分析，高校校内制度“向何处去”亦趋于明朗。正如亚里士多德所言：“法律是秩序，但是好的法律才会创造好的秩序”，校内制度是依法治校的基本遵循，需要在具体建构中厘清关系、平衡利益，才能发挥其在控制治理权能、保障个体权利、增进管理民主方面的规范功能和价值指引，主要有组织法、权利法、程序法三条展开路径。

（一）组织法：合理配权、完善监督

首先是加强党委的全面领导。习近平总书记指出：“党是最高政治领导力量，党的领导是我们的最大制度优势[17]。”因此，在党委领导下进行高校治理，才能够回答“办什么样的大学、怎样办大学的根本问题”。本文提出的党委职权界限模糊、议事规则抽象之问题，主要有两个方面的改进方式。一是划定议事范围。坚持党的全面领导和坚持党领导一切，并不代表在高校场域内党的职责是包办一切，而是要发挥“总揽全局、协调各方”作用[18]。党委议事范围应当遵循重要性、根本性、发展性的标准。在确定量的范围上，例如高校重要资产处置等大额度资金运作事项等学校重大项目，高校应当根据本校办学的实际情况划定明确的标准。在质的范围划分上，例如学校安全稳定重要事项等，应制定原则性的判断标准，通过抽象与具体相结合加以判断。二是明确议事规则。首先是议题产生应当通畅。党委的议事范围具有广泛性、宏观性、全局性的特点，因此高校各个层次、各个方面的问题都有进入议事程序的空间。其次是决策方式应当科学。在决策程序和表决方式上，应当规定重要性不同的事项有不同的决策程序、表决方式和通过条件。最后是执行安排应当明确。在规则设计中，执行方面应当避免统一打包给校务会议，应当根据职责和事项性质分解至领导班子成员，落实党委对相应行政部门的监督和督促作用。

其次是细化校长负责制。长期以来，高校的行政化严重制约高校的创新并且阻碍大学制度的建设，因此高校的“去行政化”是大学制度改革的重要内容[19]。“校长负责制”既要服膺党委领导，又要“尊重并支持学术委员会独立行使职权”，故而实现行政权力高效运转有待下述三方面的改进。一是加强协调联系。信任是集体团队建立的基础，也是组织存在的基础[20]。通过经常性的沟通机制推动思想动态和工作情况的常态性交换，能够加强党政协调、建立共识信任，凝聚高校治理合力。二是建立权责清单。权责清单制度是规范高校权力、实现依法治校的重要环节。高校的权力与责任在总量上一致，但是权力事项与责任事项、权力主体与责任主体未必一一对应，故而更易产生行政效率低下、协同治理乏力等消极现象，因此高校应当通过权责清单设计协调这一矛盾。三是进行绩效管理。一方面是设置合理考核标准以规范权力的工具理性与价值理性，兼顾高校的学术自由、人才培养等任务；另一方面是制定合理奖惩制度，利用经济理性人特点约束权力主体在职权履行上的恣意选择。

最后保障学术自治管理。《规程》明确了学术委员会是学术管理体系与组织架构的核心、是法定的高校“最高学术机构”。囿于权力惯性和思想定势的影响，矫正学术权力的附属状态、回归学术委员会的应然地位。一是完善委员组成。一方面产生程序应体现民主，既应纠正党政部门在产生途径的最终决定权，同时需扩增和通畅基层选举委员的途径。另一方面完善组成结构，《规程》的比例限制于排除了外部力量“一票否决”的可能，因此规则细化中应遵循“不抵触”原则。二是细化职权事项。通过制定权力介入负面清单，学术委员会对限为审议权之外的事项均应享有充分的决定权。最后是理顺议事规则。一方面，在议题设置方面应体现学术主导，扩大议题进入议事讨论的途径，保证各学术事务都能获得较为充分的沟通。另一方面，细化决策程序，通过健全意见沟通程序、投票方式设计等，使每位委员的意见都能获得充分交流。

（二）权利法：基于地位差异的互动与平衡

首先是政府、社会与高校权利的平衡。高等教育管理权力在政府、学校和社会之间的重构与改组关键在于构建政府、社会和高校的三方治理模式。囿于政府和高校各自治理的局限，现代高校治理需要在政府和高校之间引入社会团体第三方力量，并将教育管理权力在三者之间合理划分，明确各自的权力性质和作用对象，避免权力的缺位或权力的滥用。政府除教育政策制定以及财政拨款外，最主要的便是以实施监督的方式参与高校治理，例如事前通过制定法规、规章规范高校行为，事中审核高校章程，事后对高校违法办学采取处罚措施。各级政府的权力权限大小必须由法律确认，政府需在法律授权范围内依法管理高校，按照法定的程序和方式行使权力。社会团体起到监督与客观评价的作用，从以下三个方面体现：一是通过参与政府高等教育政策的制定表达高校的利益诉求；二是协助高校制定规则并监督规则实施；三是加强各方信息、人员沟通交流以达成合作，包括高校内部、高校与工商企业以及高校与政府之间进行的合作和协商。学校权利来自于法律法规的授权以及政府委托，在政府和社会团体的协助下进行决策和执行，从而实现自治和学术自由。学校权利主要在大学自治中得以体现，大学自治是西方大学存在的基础，我国正式的教育立法与文件中，并未使用“大学自治权”这一术语，而是使用了“办学自主权”①1993年《中国教育改革与发展纲要》提出要“进一步扩大高等学校的办学自主权”，1998年《高等教育法》第十一条规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010一2020年)》提出要“落实和扩大学校办学自主权”。，我国的大学自主权实际上由民事权和行政权两部分组成。民事权利主要是指自主开展科学研究、教学活动以及文化交流、自主管理与使用教学设施等权利，而行政权是高校作为行政执法主体，对学员进行学籍管理、学生违纪处分、授予证书等权力，对教职工进行奖励与处分、职称评聘等权力。

其次是教师权利基于学术权利的内涵重述。学术权利是高校教师的基本权利，具体是指在宪法、法律、规章等保障和约束范围内，高校教师在从事学术事务与活动、教学事务与活动时所享有学术研究权、学术表达权、学术治理权，学术收益权、学术发展权以及学术救济权等权利①胡甲刚,陶军.大学教师学术权利的内涵解析[J].国家教育行政学院学报,2019(4):71-78.。基于高校将教职工权利与教师权利混同的情况，高校需明确学术权利的主体特指承担教学和科研任务并拥有高校教师身份的人，高校在规定教师权利时应注意区分教师与行政人员和后勤人员的不同，在高校章程中专章规定教师的权利。由于高校章程对教师权利采取概括式条款规定，使得教师对自己所享有的权利不明确，可能许多时候还意识不到自身的权利受到了侵害。故高校章程作为维护教师权益、保障教师各项权利顺利实施的规范性制度，应当在制定时明确规定教师的学术权利，并对各项权利的内涵细化，使之具体可操作性强。以学术发展权利为例，多数高校规定“公平获得自身发展所需的相应工作机会和条件”，具体是何机会和条件不知，过于抽象。可以规定为“高校应公平的为教师创造优质学术发展环境、提供充分的学术发展机会，健全学术人才培育和建设计划、鼓励高校教师参加研修和培训，建立学术交流与外出访学制度、为教师提供参加学术交流与国际学术会议、到境内外访学、攻读更高学位的机会等，制定科学公平的职称评定和职位晋升政策。

最后是学生权利的规定要遵循法律保留原则、比例原则。法律保留原则是指特定领域的国家事务应保留由立法者以法律规定，行政权惟依法律的指示始能决定行止。即特定领域的行政行为，非有法律依据不得为之[21]。故高校在行使权利时不能侵害宪法所规定的基本权利，宪法中规定学生享有信仰、表达、婚姻、人身等方面的自由以及受教育权等权利，故高校在制定校内制度时，需根据上位法中对以上权利的规定进行细化，不可随意限制或剥夺学生所享有的以上权利，尤其是校规规定不能严格于法律法规。比例原则是指行政主体在作出行政行为时既要考虑到行政目标的实现，也要考虑到行政相对人的权利保护，使行政目的与行政手段保持在适度的比例范围内[22]。高校对学生进行管理、实施教育惩戒时应遵循比例原则，高校在作出惩戒时必须要根据学生的违反校内制度的事实，造成损害的严重程度来确定相应的处分，在几种手段都可以达到惩戒的目的时，应选择对学生影响最小的手段。

（三）程序法：共建共治的制度支撑

首先是构建民主协商机制。正如卢梭所言：“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动”[23]。高校作为自治组织，其权力出发点和落脚点应当体现各权利主体的利益共识，故而高校在进行抽象行政行为时，应体现程序价值。一是通过程序构建强、化民主参与。利用信息技术扁平化特点扩增权利主体在话语表达和有效协商上的机会，各高校可通过建立健全匿名建议投诉、集体意见表达、意见处理监督等制度解决各主体的“敢为”问题，实现公众“充权”。二是通过程序构建排除权力恣意。一方面将信息公开落实到抽象行政全过程，通过信息公示平台化解信息不对称的民主参与障碍；另一方面健全听证制度，通过充分的利益代表使多元利益达成治理共识。三是通过程序构建提高决策能力。一方面在规划立项等环节强化领域专家的意见权重，发挥专门问题上的“知识治理”效能；另一方面应建立决策与执行相分离的程序，推动高校内部简政放权，将决策权下沉或赋予代表性或专业性更强的机构，例如教职工代表大会等，以提升决策质量、提高治理效能。

其次确保惩戒程序正当。有学者对1999年-2016年高校教育惩戒诉讼案例统计分析发现，自2014年确立人民法院在互联网公布裁判文书的制度，高校教育惩戒诉讼案件数量急剧增长，其中因违反法定程序实施惩戒而败诉的案例占比最多①参见 戴国立.高校教育惩戒诉讼的现状考察与制度反思——基于78个高校教育惩戒诉讼案例的实证分析[J].教育发展研究，2020(1):52-58.。正当程序原则要求行政机关在作出影响当事人权益的行政行为时，应当履行事前告知、说明根据和理由、听取相对人陈述和申辩、事后为当事人提供法律救济等正当法律程序。[24]高校教育惩戒应当遵循正当程序原则，即高校要严格按照法律法规以及校内制度规定的方式、步骤、顺序、时间作出惩戒决定。教育惩戒决定作出的全过程都要体现正当程序原则的要求，为保障学生知情权，在惩戒决定作出前，高校要将惩戒事实、理由告知学生；在惩戒决定作出过程中，高校为充分了解客观事实，应听取学生的陈述和申辩，必要时应进行听证，防止因错误惩戒或过度惩戒而引发申诉或诉讼；在作出惩戒决定后要及时履行送达程序，准确告知被惩戒学生对惩戒决定不服的救济方式。

最后是完善申诉程序。休厄特大法官指出：“公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能够看得见的情况下实施”，这就是“看得见的正义”，作为申诉程序的价值，既包括符合实体公正、裁量合理的外在价值，也包括自然公正、理性对话的内在价值[25]。一是扩大受理范围保障程序诉权。《暂行办法》规定校内救济机制应当体现以人为本的办学理念，在《教育法》和《教师法》基础上进一步扩张教师和学生享有的程序诉权，以规范学校、教师、工作人员的公权力行为。二是完善环节设定体现程序正义。在申诉程序的环节设定上，既兼顾程序效率又兼顾程序公正。一方面对涉及《宪法》《教育法》中权利的决定，如开除学籍、限制科研等，在申诉程序的环节设定上应当纳入听证、鉴定等环节，使程序结果最大限度地接近实体正义；而对于一般权利的决定，可以适当地提高程序效率、仅保证核心的程序环节，即使当事人对程序结果有质疑或异议，可以再行通过校外申诉或诉讼等途径获得救济。

结语

依法治校是法治中国建设的重要环节，校内制度的法治化建设也是国家治理体系和治理能力现代化在高校场域的逻辑延伸。高校校内制度作为现代高校治理的规范依据，将是我国高校迈向世界一流大学的重要支撑。现代高校校内制度法治化建设涉及到各种要素的协调与平衡，建立合法有效且能得以充分实施的湖南高校校内制度，必须牢牢抓住“立德树人”这一根本目的，深刻反思湖南高校校内制度建设面临的困境，厘清现代高校教育管理的理念脉络与高校治理逻辑，强化法治思维、法治意识，找到现代高校校内制度法治化建设的突破口，从而缩短现代高校校内制度法治化建设过程，最终实现高校章程的终极价值目标——现代高校法治治理。