中西部山区脱贫县农村集体经济发展研究
——以豫西A县为例

张永胜

〔河南牧业经济学院 经济贸易系，河南 郑州 450044〕

我国贫困县主要分布在中西部山区，远离经济中心，交通不便，自然环境恶劣，这些贫困县的农村集体经济发展非常滞后。国家实施脱贫攻坚、尤其是精准扶贫战略以来，在贫困地区的广大农村建设了大量经营性资产，为乡村振兴奠定了基础。然而如何盘活这些资产，实现保值增值，并以此带动落后地区经济发展，是这些地区实现乡村振兴面临的一个非常现实的问题。带着这些疑问，笔者利用在豫西A县挂职的机会对该县的农村集体经济发展状况进行了深入的调研，以期对中西部山区脱贫县农村集体经济发展状况有较全面的了解，并提出一些有针对性的建议。

一、农村集体经济发展现状

豫西A县，面积居河南省前列，地广人稀，境内多山，耕地狭小，交通不便，曾是河南省深度贫困县之一，2019年年底实现脱贫摘帽。笔者主要通过深度访谈的方式，对该县16个乡镇约50个村进行了调研，在实地调研过程中，发现一些可喜的现象：

第一,一些集体经济实力较强的村发展集体经济较好的作法。除城中村及乡镇所在地的村子外，集体经济发展比较好的村还有：龙王村、三合村、天桥沟村、水磨村、宋王坪村、沙坡村、曲里村、石场村、古城村、小安头村等，这些村有的集体经济收入已经比较高，有的虽然还不高，但正在采取可行措施积极发展集体经济，有望在不久的将来使集体经济有较大提高。这些村的具体作法将在下文“农村集体经济发展的一些模式及做法”一段详细论述。

第二,拥有三个具有较大区域影响的农产品市场：闫庄镇的黄牛市场、黄庄乡的花椒市场、九皋镇的皂角刺市场。市场是人流、物流、信息流、资金流的交汇之地，对经济发展极为重要，在A县这样一个脱贫县能够成长出具有如此大影响力的市场，确实是一件非常令人鼓舞的事情。

第三,“车村现象”。在车村镇调研过程中，发现车村镇各村的支部书记普遍存在以下一些特点：有较强的奉献精神，个人能力、素质较强，尤其是经营管理能力普遍较强，对发展集体经济有思路、有办法；而且通常积极与我们互动，对不懂的政策问题积极与我们探讨，积极向我们反映问题，积极争取上级支持等。表现出与其他乡镇有所不同的特征，我把这种现象命名为“车村现象”，并后续进行了更为深入调研。

不过，总体来说，A县集体经济发展水平较低，经营方式还比较粗放，具体表现在：

首先,总体发展水平较低。根据县农业农村局和各乡镇上报信息，A县320个行政村(社区)中，2019年年底集体经济收入在5万元以下为71个，5万元(含)以上10万元以下200个，10万元(含)以上50万元以下43个，50万元以上1个，100万元以上5个；从百分比看，五万元以下占22%，5万元(含)以上10万元以下占63%，10万元以上只有15%。

其次,集体经济来源单一，自身造血功能低下，收益普遍较低。根据调研，大部分集体经济收入来源于政府各类帮扶资金，包括：18万元引导资金、帮扶单位各类帮扶资金、移民项目资金、其他整合资金等。这类资金多投资于企业带贫项目、光伏发电、扶贫车间、香菇大棚等，获得的收入多为租金和固定分红，并非集体经济自身经营所得。即便城中村和乡镇所在地村集体经济收入也多为门面房出租等租金收入，极少有自身经营所得。这类收入投资大收益少，通常收益率仅为5%左右，而且增长困难，A县集体经济高投入低收益的直接原因就在这里。

再次,存在集体资产闲置或流失情况。国家投入大量资金建造的扶贫车间利用率并不高，据县扶贫办统计35个车间中有11个处于停产半停产状态，还有扶贫车间存在拖欠租金的情况。造成这种状况的原因有：整体经济形势不太乐观；建造的地点比较偏僻，导致很难找到租户；村干部事务较多，对招商引资不够重视，也是导致资产闲置的原因。另外有一些地方用18万元引导资金种红薯、种辣椒等都赔钱了，造成不小的损失。此外，一些村干部由于法律意识和经营管理知识欠缺，签订了不适当的协议，给集体资产造成损失。

最后,村集体存在较多外债。根据调查，大概四分之一的村存在外债，一般在10-20万，有一个村甚至超过100万。外债来源多为建设村部、道路、小学等基础设施所致。这种情况应引起注意，要采取措施规范财务制度以避免出现过多外债，更要避免出现更多不合理的外债。

二、农村集体经济发展水平较低的原因

A县农村集体经济发展水平较低的原因有以下几个方面：

第一,产业发展层次较低，处于“微笑曲线”的底端。首先从一二三产业结构上看，二三产业的附加值要远远高于第一产业，然而A县二三产业发展缓慢，比较知名的企业数量少且整体缺乏竞争力；即便是第一产业，A县也主要处于价值链最低端的种植、养殖环节，且技术水平较低。由于处于价值链的最低端，造成A县产业总体附加值低、老百姓收入低以及包括农村集体经济在内的全县经济发展水平低。

第二,村干部存在对发展集体经济不理解的情况。由于宣传不到位，导致有的村干部对发展集体经济有误解，把当前发展集体经济与改革开放前那种类型的集体经济等同起来，认识上的偏差导致对发展集体经济有抵触情绪。

第三,村干部存在行政化趋势，尤其是支书、村委会主任等主要领导各种事务繁多，没有太多的时间和精力思考如何发展集体经济。

第四,村干部中存在着“不求有功，但求无过”和“等靠要”的思想倾向。不干事就不会犯错误，干事就存在着犯错误的可能，因而宁肯不干事也不能犯错误。加之A县作为贫困县长期依靠上级资助，有不少村干部养成了安于现状、不思进取、得过且过和靠上级资助过日子的习惯。

第五,激励机制的缺乏。发展集体经济主要靠村干部的努力，但是村干部已经有工资，多干事也不允许有额外收入，所以多一事不如少一事，缺乏发展集体经济的动力。

第六,经营管理能力的欠缺。许多村干部擅长从事行政社会事务的管理，但欠缺经营管理方面的专业知识，因而对发展集体经济感到无从下手。

第七,体制机制尚未理顺。《民法典》赋予了农村集体经济组织法人地位，但是对于许多具体问题并没有做出详细规定，因此第九十九条特别规定“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”。[1]笔者专门查阅了一个村的《农村(股份)经济合作社示范章程》，这类章程是由上级下发的模板稍作修改而成，因而具有代表性。从内容上看，都缺乏董事长、总经理薪酬方面的详细规定；另外关于总经理的内容都未涉及；《农村(股份)经济合作社示范章程》第六十五条规定：“本社要建立健全各项基本制度，包括‘三重一大’(重要事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用)制度，董事会、监事会工作细则，资产管理、财务管理、劳动用工、收益分配等方面的制度”，这个规定本身就说明很多制度尚未建立。在政策存在模糊性、许多关系尚未理顺的情况下，村干部自然不敢越雷池一步。

第八,集体经济自身存在的问题。A县作为脱贫县，农村集体经济本身就很薄弱，集体经营性资产少、收益少，发展存在很多困难，当前整体经济形势也不好，而且存在着集体经济“只能增不能减”的情况，导致集体经济在经营上存在许多约束条件[2]，这也是导致A县集体经济发展滞后的重要原因。

三、农村集体经济发展的模式及做法

关于集体经济发展模式的含义不同人有不同理解，模式的类型也多种多样，其界定具有随意性。但很多都不是从经济学意义上加以界定的，也不能揭示其经济实质。笔者力图从经济运行过程的角度来理解集体经济发展模式问题，以认清各种模式背后的经济实质。

从经济运行过程看，存在着资源(这里的资源指显性资源)—资产—资本这样的变化过程。资源指集体拥有的人力、物力、财力等各种物质要素的总称；资产是指由集体拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源，是投资之前的状态；资本是通过投资实现增值的资产，是投资之后的状态。这一过程可分解为三个阶段：第一,有无资源？第二,资源如何变为资产？第三,资产如何变为资本？几乎所有模式都围绕如何回答这三个问题而展开，因而从资源—资产—资本这个公式可以从本质上理解集体经济发展模式问题。下面主要针对A县农村集体经济发展的一些做法进行分析。

1.有无资源

假如有资源，面临的只是如何盘活的问题，关键是如果没有资源该怎么办？有不少的村，没有门面房，没有集体土地，没有资金，什么都没有，怎么发展集体经济？一个是外部注入资源、资金，另一个是开动脑筋，自己想办法。比如：流转土地型，从农户流转土地由集体经营，这种类型例子很多，失败的也很多，成功的有宋王坪、三合、黄柏等。宋王坪和三合成功避开了种植环节而从事上下游生产环节即红薯苗种植、柴胡种子生产、红薯储藏，获得成功，黄柏则因为从事高效农业、特色农业生产而获得成功。小安头村流转土地建荷花池，荷花池成为旅游景点，推动土地增值然后通过出租荷花池和扶贫车间带动集体经济发展。三合还是“一个点子发展一个村”的极佳案例，通过发展写生经济实现了集体经济的跨越。木植街一些村通过收集村民的谷子拉到伊川碾磨后出售，村集体从中可以赚取一定的收入，这可以看作是为农业生产提供产前、产中、产后社会化服务的雏形。此外，人口多的村还可以发展劳务服务业，城中村、乡镇所在地村可以发展物业服务业等等，实现集体经济从无到有的转变。

2.资源变资产

诸如资源开发型、旅游开发型等都属于这类，旅游开发也是资源开发，其经济性质都是一样的，只不过资产形态有所不同而已。资源开发型比如开发利用荒山、荒坡、林地等资源，田湖镇下湾村利用荒地建猪棚，车村镇拜石村利用高山草甸养牛，另有许多村利用林业资源发展养蜂业等都属此类。属于旅游开发型的有龙王、三合、童子庄等。而物业开发型不过是出租房屋的代名词而已。但应当认识到，同一资源具有开发成不同属性资产的可能，比如同一片荒山，可以开发成旅游景区，可以开发成高标准农田，也可以搞养殖等等，不同的资产具有不同的属性，需要对资源进行不同类型、不同金额的投资，因而在对资源进行开发时要根据当地实际情况作出最恰当的选择。

3.资产变资本

这里的关键是通过何种形式实现资产增值，也即投资的具体形式，常见的形式有出租、参股、控股或独资等。出租是A县集体经济投资的基本形式，包括门面房出租、车间出租、香菇棚出租、牛棚出租、蚕棚出租、民宿出租、宾馆出租、废弃校舍出租等，这是一种比较低效但也相对稳妥的资产增值方式。参股的重点在于只分红而不参与企业管理，比如一些村入股农业龙头企业获得两万元分红，龙王村以旅游资源入股获得分红，还有九皋镇把皂刺产业园的利润分配给各村，白河镇把镇产业园的收入分配给各村等。这方面比较有特色的还有天桥沟村一个村民小组发展民宿的作法。许多地方发展民宿都是把整块土地及房屋出租给投资方，自己只收取很低的租金，而天桥沟村村民小组的作法是以资源入股，由投资方投资建设，建成后利润分成，这种方法比简单出租高明很多。控股或独资的重点在于资产完全由自己控制和经营，根据资产具体经营形式的不同又可分为合作社经营和公司经营两种，由合作社代表村集体经营的例子有：曲里村的黄金梨、软籽石榴种植，黄柏村的贡米生产，陈楼村的养鹅合作社等等，但规模都不是很大。公司经营模式笔者只发现三合村一个例子，三合村成立了三合旅游开发公司，由公司从事集体资产的经营管理和保值增值。应该说，成立公司发展前景更为广阔，但风险也更大，一方面应该鼓励有一定经济实力的村往这方面发展，另一方面也要注意不能操之过急、拔苗助长。

4.其他形式

另外，还存在不能用资源—资产—资本这个公式来说明的一些集体经济发展模式。比如：第一，抱团发展型，即利用共有资源并通过相互协调以实现共同发展，如龙王及附近村，车村镇白云山脚下的铜河、明白川、下庙、天桥沟等村，三合及附近村，石场村及附近的马沟，田湖镇程村及附近的小安头村等等。第二，集聚发展型，比如旧县一些村把香菇大棚集中建在河南村，车村镇一些村把香菇大棚集中建在孙店村，车村一些村把扶贫车间集中建在车村镇附近等，抱团发展和集聚发展都优化了资源配置，实现了1+1>2的效果。第三，孙店与其他村在香菇产业上还实行了资源互补型发展模式，因为孙店是非贫困村，有地没钱，其他一些贫困村有钱没地，因而这些贫困村出钱在孙店的土地上建香菇大棚，其他村通过出租大棚获得收益，孙店则通过出租土地和提供服务获得收益，从而实现了优势互补和各个村集体经济的共同发展。第四，在调研中还了解到济源市花石村在集体经济组织结构的改革方面很有特色，花石村在村民意愿的基础上取消了6个村民小组，合并成2个大的村民组，改变了村集体缺乏人力、物力、财力的状况，实现了集中力量办大事。2019年该村集体经济经营性收入达122万元[3]，花石村这种通过改革生产关系发展集体经济的作法也值得借鉴。第五，烟叶返还税型。A县具有发展烟叶种植的有利条件，烟叶种植也是县重点支持产业之一。国家对烟叶实行税收返还，烟叶种植面积大的村可获得较多的烟叶返还税作为集体收入，有村子单靠烟叶返还税一年就可以获得20多万元的集体经济收入。

四、发展集体经济的政策措施

我国中西部脱贫县农村集体经济普遍面临着与A县同样的情况：一方面，农村集体经济本来发展就比较滞后；另一方面，随着脱贫攻坚战略的开展，国家在这些地区建造了大量经营性资产，这就产生了如何利用好这些资产，使之保值增值、并成为推动乡村振兴重要载体的问题。为了利用好这些资产，使这些地区由脱贫攻坚顺利转向乡村振兴，笔者结合A县调查的结果，谨提以下几点建议：

在发展方向上，必须实现三个转变：在发展态度上由“要我发展向我要发展”转变，在资金来源上由外部注资向自身造血转变，在经营方式上由别人主导向自我主导转变。

在发展原则上，应坚持以下原则：第一，推动经济发展原则。即发展集体经济是为了发展，发展其他方面经济也是为了发展，二者不是冲突的，而是互补的，都是为了使农业农村更好更快地发展，正所谓宜“统”则统，宜“分”则分，统分结合，发挥各自的优势，共同推动农业农村经济社会事业的发展。第二，效率原则。即要想方设法提高资金、资源的使用效率和收益率，而不能造成资产的闲置和浪费，前文所说的积聚发展模式、资源互补模式都坚持了效率原则。第三，因地制宜充分发挥比较优势原则。因地制宜体现的也是效率原则。各地在投资时要因地制宜，反复权衡，找出当地有比较优势的、最有发展前景的项目，而不能千篇一律，搞“一刀切”。比如陆浑镇老樊店村在陆浑度假区旁边有几亩集体建设用地，村里原本打算建成扶贫车间，后听从别人建议建成了两栋宾馆；天桥沟村根据车村镇旅游资源丰富的现状购买了一套洗涤设备，拜石村建设夏香菇基地等都贯彻了因地制宜和充分发挥比较优势的原则。第四，不断提升经营管理水平原则。脱贫县集体经济滞后的一个重要原因就是经营管理水平较低，要实现集体经济较大程度的发展，就需要在提升经营管理水平方面多下功夫，通过提高经营管理水平来提高盈利能力，实现集体经济质的跨跃。第五，不断提升在价值链中地位的原则。脱贫县经济包括集体经济基本都位于价值链的最低端，即第一产业的种植、养殖环节，这是导致这些县经济落后的直接原因。为了推动脱贫县集体经济的发展，应该尽量促其往价值链较高环节发展。提升在价值链中地位的途径有：大力发展二三产业；在发展第一产业方面，要积极向农产品生产环节的前端和后端即育种、育苗、储存、疫病防治、营销、品牌等环节发展；如果仍然处于种植、养殖环节则应投资于优质、高效新品种或单靠一家一户经营不了、经营不好以及存在规模效益的品种或产业。第六，循序渐进和稳妥原则。提高集体经济实力是个长期的过程，提升经营管理水平也非一日之功。在发展集体经济过程中，要坚持循序渐进和稳妥原则，要科学决策，稳扎稳打，要充分考虑投资风险，要尽量避免损失。在投资风险的顺序上，物业设施的出租—参股—独立经营的风险是逐渐增大的，而在独立经营行业的选择上，除种植、养殖项目外，农业社会化服务、劳务服务、物业服务、公共事业等行业的风险较小，可优先选择这些行业由集体经营。第七，适度政策倾斜原则。发展农村集体经济是顺应时代发展要求的重要举措，在农业农村改革和发展中具有重大意义。然而，自实行联产承包责任制以来，土地由农民经营，集体资产主要归各村民小组所有和使用，村级集体经济极为薄弱。[4]在这种情况下，单靠村集体自身力量发展集体经济是非常力不从心的，因而需要各级政府在资金、土地、信贷、人才等各方面给予适度倾斜，才能使集体经济承担起推动农村各项改革与发展的重任。[2]

1.发展集体经济的若干要求

(1)领导重视。不但乡镇领导、农业农村局的领导要重视集体经济，县委、县政府以及各局、委、办领导都要重视集体经济，而且要真正重视。调研中听说这么一个例子，某乡镇引进一个项目，项目即将完工，才知道用地性质不适合，结果几百万资金打了水漂，这说明该领导并不真正了解政策，也没有真正重视这个问题。各级领导如果真正重视集体经济发展就应该了解政策、掌握政策、运用好政策，避免出现决策失误，避免造成不必要的损失。

(2)选优配强村干部。政策确定之后，干部就是关键。事实证明能人治理是发展集体经济的有效路子，那些具有经营管理才能的人往往在发展集体经济上也有一套，可积极吸收他们加入村委班子。而对那些软弱涣散、无所作为，甚至内部争权夺利、矛盾重重的村班子，要坚决予以纠正和治理。

(3)发挥好基层党组织的战斗堡垒作用。改革就要付出，就要有人做出一定牺牲，在发展集体经济中，党员干部要顾大局、识大体，在组织需要的时候要冲在前头，基层党组织要发挥好战斗堡垒作用，把群众紧密地团结在自己周围，努力把发展集体经济的各项工作做好做实。

(4)要建立有效的工作机制。在车村镇调研期间，该镇领导给我们介绍了车村推动村集体经济发展的一个好的作法，很有推广意义，即每个季度都召集各村支书召开经济发展现场会，经济发展好的村介绍经验，对于发展不好的村要进行研讨以找出原因。在发展集体经济过程中，建议脱贫县及各乡镇也建立这样的工作机制，并把集体经济发展情况纳入乡镇、村干部考核体系，奖优罚劣。

2.发展集体经济的具体建议

(1)加大宣传力度，使村干部及社会各界提高对发展集体经济意义的认识，提高对上级有关发展集体经济政策措施的认识。

(2)扩大人才选拔的范围，破解农村人才匮乏的局面。选拔那些能力强、素质高，有奉献精神的退伍军人、回乡大学生、本地企业家、乡贤、回乡务工人员等充实到农村干部队伍中来。

(3)优先发展二三产业，想方设法盘活扶贫车间等经营性资产。从事二三产业的收入远远高于第一产业，所以要想方设法优先发展二三产业。在这方面，A县杨湾村的经验值得学习。杨湾村是个非常偏僻的小村庄，村里引进外地商户利用本村留守妇女搞加工。这些工人工作非常努力，获得了商户的认可，在2020年存在疫情影响的情况下，商户减少了其他地方的业务但仍然保证杨湾业务量不减少。要学习杨湾这种村企合作、共克时艰的精神，一方面，物业设施的租金不能太高，村集体还要为企业搞好服务；另一方面，要在村民中宣传老板经营困难、老百姓跟着遭殃的道理，要教育村民珍惜来之不易的工作机会，要努力工作，提高技术水平，使商户不但引得来，而且留得住。

(4)不断提升经营管理水平，向管理要效益。这方面可以学习A县黄柏村贡米种植的经验。黄柏村贡米种植实行“合作社+农户”模式进行运营，在合作社与农户之间存在着委托—代理关系，委托—代理关系存在的一个主要问题就是道德风险，黄柏贡米种植也遇到这个问题。2019年，合作社对务工工资不论业绩好坏都按天结算，导致稻米种植过于稀疏，产量不达预期和经营亏损。2020年，合作社改进了管理办法，要求插秧间隙必须达到一定的标准，并由合作社组织专人负责验收，验收合格才发工资，这就调动了农户的积极性，从而提高了产量，提高了效益，合作社也扭亏为赢。黄柏经验告诉我们，对于生产过程不能放任自流，而要实行监控，尤其要建立质量监控体系，实行更精细化的管理。

(5)建立适当的激励机制。对于集体经济发展较好的村，可在群众同意的基础上，拿出集体经济适当比例对发展集体经济做出较大贡献的村干部进行奖励，上级也应把发展集体经济情况作为对村干部及班子进行考核及发放绩效奖金的重要依据。

(6)加强学习，建设学习型党支部和学习型村组织。脱贫县发展比较落后的根本原因在于干部和群众的知识技能水平较低，导致发展本领和发展能力不够强。集体经济发展落后也是如此，因而建议村干部自身要加强学习，包括学习党的政策、经济、管理、法律及种植、养殖等各方面的知识，还建议县里要有计划地选派一些村干部到高校、党校接受短期培训或学历教育，提高发展本领和发展能力，以此推动集体经济更好更快地发展。