我国科技创新体制国际经验借鉴及优化

□文/任高飞 陈瑶瑶

（九江学院管理学院 江西·九江）

［提要］ 在新常态背景下，我国面临着经济增长放缓、产业结构升级、资源驱动向创新驱动转变。从国际视角，梳理已有相关研究和发达国家科技创新体制建设经验，分析我国科技创新体制存在的问题，探讨我国科技创新体制优化对策，对实施创新驱动发展战略具有重要现实意义。

2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《深化科技体制改革实施方案》，表明我国开始全面高效的科技体制改革和体系建设。梳理已有相关研究和发达国家科技创新体制建设经验，分析我国科技创新体制存在的问题，研究我国科技创新体制优化对策，对实施创新驱动发展战略具有重要现实意义。

一、相关文献回顾

（一）我国科技创新水平与制约因素。我国高技术产业研发效率偏低并呈稳步上升状态，但是东部与中西部差距巨大，就东部发达地区而言，我国企业的研发效率依然与外商投资企业存在一定差距。总体上而言，我国企业的研发效率依然处于较低的水平。我国的科技创新比较滞后的原因，主要在于研发支出少和科研人员的缺乏。由于研发支出少，科技创新缺乏资源资金上的支持，因此无法进行持续科技创新。同时，由于科研人员的缺乏，科技创新资源无法被高效利用。这种资源与人才上的双重缺乏，对我国科技创新能力产生较大的制约。我国企业不愿意创新的原因，在于我国的低创新成果回报率。由于低创新成果回报率，致使企业不愿在科技创新中持续投入资金，因此无法提升其产品和服务的科技附加值，利润空间减少，大部分资金资源被用于维持企业的生存，进而更加无法进行科技创新，形成了一个不利于科技创新的恶性循环。

（二）企业与科技创新主体。创新是新的生产要素的重新组合，而企业是科技创新的主体。企业通过大量的对原有技术和产品的改良达到科技创新，这种对技术和产品的改良与市场高度结合，在崇尚自由市场经济的西方发达国家一般不是由政府主导。因此，企业就成为了承担并实施这一行为的主体，即科技创新的主体。国际一流企业具有三大特征：开放性科技创新结构与生态、充足的研发资源、持续完善的创新机制。企业内部清晰的结构有利于提升企业的运营效率，充足的研发资源则能够最大限度地提升企业的科技创新能力，而完善的创新机制则能够保证企业在变化的环境中不断适应，进而提升生存能力。企业不仅是创新成果的使用者，更应当积极成为创新成果的生产主体。由于企业在市场上是最活跃的主体，也是对市场变化最敏感的主体，最能了解到市场的需求，也最能快速做出反应。同时，良好的创新成果生产率也能对企业提供创新资源。因此，为了企业自身的发展，企业不仅要成为创新成果的受益者，也应当成为创新成果的生产主体。通过在财税环境上的帮扶和优化，能够提升科技型小微企业的创新能力。科技型小微企业面临的最主要问题就在于财税和政务问题，为科技型小微企业解决财税与政务环境问题，能够提升科技型小微企业的生存与创新能力。

（三）国家创新体制与构成要素。波特在1990 年提出国家创新系统钻石理论模型，该理论认为要素条件、需求条件、相关支持产业以及企业的战略与竞争是影响国家竞争优势的四个决定因素。要素条件能够为创新提供基本的物资支持，需求条件能为创新提供市场，支持产业能为创新提供整个生产链的支持，维持企业创新，而企业战略则受国内竞争环境影响，造就企业的国际竞争力。创新型国家具有以科技创新为主导战略、R＆D 经费支出占GDP 比例达到一定的阀值、对外依存度低、三方专利获得数量多的特点。由于创新型国家拥有的这四大特点，其国内的创新型企业能够最大限度地获取创新资源，而活跃的创新市场又进一步从国际市场中获取资源，强化了创新能力，形成一个良性科技创新循环。我国与发达国家在组织结构、政府的参与方式和社会组织协同性三个方面，存在较大差距。其中，最根本的原因就在于我国自上而下的管理体制。不仅仅是科技创新的自上而下，更是政府的自上而下引发的政策环境、资金投入和市场等系统性问题，导致了我国当前创新能力相对较低。科技创新能力提升的关键在于人才、投入、环境三大要素。我国人力资源已经无法通过简单的模仿来获得进一步的突破，只有以创新为主才能实现科技强国。虽然东部地区科技投入已经达到较高水平，但是中西部的科技创新投入依然处于低位水平，而我国的科技创新环境也无法保护创新成果，抑制了科研人员科技创新的积极性。

当前我国在部分关键领域科技创新能力与西方发达国家仍存在一定差距。以熊皮特为代表的西方学者早在百年前就开始对科技创新进行了深入探索与研究，其理论成果对西方国家的科技创新能力的提升，起到了不可替代的作用。与此相比，我国的科技创新制度与理论研究起步晚、起点低，部分学者的理论研究过于依赖西方国家创新体制，以至于忽略我国国情。我国人口素质参差不齐，区域发展不平衡，以及我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的架构等特点，与西方发达国家存在显著差异。在借鉴、学习西方发达国家创新体制的同时，也需要考虑我国社会制度特点和科技创新现状。

二、发达国家科技创新体制建设经验

从发达国家的市场竞争体制到完善的创新成果保护与回报体制，从创新人才培养能力到将研究成果转化为经济效益的转化通道，其科技创新体制建设经验值得我国学习借鉴。

（一）科技创新体制以市场竞争为导向。企业是市场经济中最基础的单元，也是市场经济的主体。西方发达国家以企业为主体、以自由运作为核心理念，以市场价值为导向的发展模式使得国家的科技创新具有市场竞争性强、研发方向与市场高度契合的特点。市场具有自我调节能力，优胜劣汰的竞争法则使企业的研发人员具有较高的研发效率。以美国为例，近五分之四的研发人员留存于企业中。数量巨大的企业科研人员能够为美国带来极高的研发活力与效率。同时，由于美国社会环境注重产品的科技附加值，科技创新的落后就意味着产品的落后，而产品落后则意味着被市场淘汰。因此，企业会在市场的倒逼机制下加速科技创新，从而形成了一个有利于科技创新的“生态环境”。同时，在以市场为导向的体制中，企业的产品必须符合市场的需求，必须把有限的资金投入到符合市场需求的科技创新中，才能使其产品具有竞争力。在科技创新与市场高度契合的环境下，企业更乐于将资金投入到科技创新中。在西方发达国家中，企业承担了70%以上的研发支出，企业会根据市场需求来开发新技术和新产品，这样的研究与开发更具有商业实用价值，使得企业在无形之中提升了创新成果的转化效率，缩短了科技创新回报周期。

（二）以高回报为特点的创新成果保护机制。在市场经济条件下，创新成果保护与创新成果回报率决定了企业参与科技创新的积极性，与创新成果产出呈正向关系。诱导技术创新的主要因素有两个：一是市场规模；二是有效产权。西方发达国家对创新成果保护严苛且完善，不仅来自政府和法律对产权的重视，更来自于市场对产权的尊重。一方面法律上对知识产权的保护，使得侵犯知识产权的成本很高；另一方面对创新成果的保护，有利于营造尊重创新的社会文化氛围。正是创新成果受到充分的保护，创新成果回报率才得以保障。发达国家的企业高价收购或投资创新成果的方式，无形之中提高了创新成果的回报率，激励了企业科技创新的积极性，促进了科技迭代速度。虽然对创新成果的保护有利于科学技术进步，但从某种意义上也阻碍了技术的推广。高昂的创新成果回报率，一方面提升了创新型企业的价值与潜力；另一方面也拉升了收购创新成果的成本，使得小公司无力收购。而对资金充裕的大企业而言，却可以通过购买创新成果的方式垄断创新源，阻止其他企业对创新成果的利用，在这种状况下极易产生垄断，对市场及社会创新产生不利影响。

（三）以创新教育为核心的教育体制。科技创新需要科研人才的参与，如何培养具有创新能力的科研人员，是提升科技创新能力的关键。西方发达国家的教育体制一直受到世界推崇，一方面是由于大学的评判标准大多是由西方国家建立的；另一方面是西方的高等教育水平比较领先。西方教育体制所培养出来的创新人才之所以受到世界各国的认可，其特点在于基础教育阶段的自由发展，高等教育阶段的自主发展。在基础教育阶段，西方国家的教育将重心置于培养学生的探索和求知欲，并使学生找到适合的发展方向。在大学及更高的教育阶段，开放式的教育体制能够使学生自由发展，学生可以专注于专业积累并实现创新；同时，在开放的教育体制下，学校的教学内容和形式与社会实践高度结合，使学生能够尽早地接触社会，缩短学生工作适应期。另外，西方国家的教育体制比较重视学生合作能力的培养。由于科技进步迅速，生产活动日趋复杂多样化，学科的分类也变得更细。对于现代科技创新，往往需要高度协作才能完成。因此，不同领域科研人员的相互交流也是影响科技创新的一大因素。

（四）科技创新机制以产学研合作为主。西方发达国家的技术进步在很大程度上与其活跃的产学研合作有密切关系，而美国产学研的成功源于其产学研合作的制度设计，尤其是美国大学系统相比其他国家更能给技术进步提供有效的激励。因此，对美国大学和产学研合作机制的研究更具有代表性和实际意义。美国1862 年颁布的《莫里尔法案》规定，美国州立大学在研究农业与机械相关的项目时，政府必须予以资助。因此，不少州立大学开设农业和机械相关专业，而当地的农业与机械产业也得到了大学的技术支持，之后支持的项目从农业和机械延伸到了其他领域，使区域产业经济与当地大学的质量水平高度相关。州立高校在《莫里尔法案》的影响下，以支持当地产业进步以及法律规定的其他技术为主要研究方向，为后来的产学研合作制度奠定了历史基础。美国在1887 年实施了《赫奇法案》，旨在加强对公务员参与政治活动的限制，使职业公务员免受恶性政治活动的影响，以期达到行政上的中立和稳定。这个法案客观上使得高校免受政治的影响，确保了高校的自主权。由于高校拥有高度自主权，其蕴含的技术创新潜力也得到了企业的关注。为了提高研发支出，加快创新以推动经济增长，美国1980 年通过的《拜杜法案》降低了非营利组织对受到美国政府资助的发明收购成本，其中非营利组织包括大学。该法案降低了大学研发的成本，提升了大学研发的数量和效率。

三、我国科技创新体制优化建议

在新常态背景下，我国的科技创新存在多个突破口，应放眼于整体，无论是政府、企业还是科研院校，都应当成为我国科技创新体制建设的突破口，全方位推动我国科技创新能力的提升，而不仅局限于政府自身改革。

（一）进一步厘清政府与市场、企业的关系。我国自上而下的科技创新体制形成原因是多样化的，无论从政治体制还是经济结构看，都不能无视社会现状和市场发展规律，简单地改为自下而上的科技创新体制。既应当遵从循序渐进的改革，又要顺应社会主义市场经济的内在要求，对科技创新机制持续改进。我国的经济所有制结构是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的结构，客观上存在国有和私营这两类企业。这两类企业如何定位，政府与其关系如何确定需要区别对待。对于国有企业，其科技创新可以与国家科技项目紧密联系，也可以由国家组织专题进行，科研创新成果交由国企推广使用。例如，国防、航天、水利、石油等行业，国家可以与相关国有企业独立开展科技创新，划拨专项资金，并要求按期完成科技创新任务。而对于私营企业，可以借鉴西方发达国家的市场化机制，给予宏观政策上的扶持和鼓励。在民生与经济层面上，应当将民营企业作为创新主体，减少政府对企业的干预，要把主导权交还给市场，才能激发企业作为创新主体的潜力。同时，要加强法律制度建设，提升创新收益。要促进企业创新成果的市场化，全面引入市场机制，唯有市场化才能激励创新活动的深入开展。建立完善的知识产权保护法律体系，对侵犯知识产权的个人或组织严格处罚，加大侵权成本。

（二）加强企业科技创新能力建设。由于我国以往高度的行政化管理，诸如新能源汽车等产业来自政府的扶持、补贴资金过多，但企业作为市场的基本单元，最终要将创新发展重心向市场转移，回归市场并为市场服务。来自政府的扶持资金只是企业运营资金的补充，而不能成为企业的主要资金来源，像政府对新能源汽车企业的高额补贴，催生了一批以“骗补”为生的新能源汽车企业，这些企业并未将政府补贴资金用于新能源相关技术研发，而是通过各种手段将政府补贴作为其主要收入来源，一旦市场引入特斯拉这样的行业巨头鲇鱼企业，那些依靠“骗补”生存的新能源汽车企业终究会被驱逐出市场。因此，企业应将重心转移至市场而非政府依赖，才能从根源上保证企业的创新动力。与此同时，要加强企业与院校间的合作，提升产学研数量和质量。当前我国尚未形成一套完善有效的企业与大学产学研合作模式，企业寻求科研院所技术支持的积极性有待提高。政府应大力培育科技成果转移、转化中介机构的发展，对于研发能力有限的企业可以通过职业转化中介机构的供需信息以降低创新成本。同时，通过开展产学研合作项目以获得技术支持，提升企业科技创新能力。

（三）重视科研院校对大学生实践创新能力的培养。目前，我国的教育模式仍偏向于学生的知识积累，对实践、创新能力的培养依然不足。“一考定终身”的机制不利于人才的全面评估与培养，科研院所输出的学生知识结构、创新能力与市场需求存在一定差距。要提升我国科研人员的创新能力，需要从人才选拔、高校管理、市场接轨等方面全方位进行改革。首先，高校应适当降低卷面考试所占权重，加强学生实践创新能力考核。将“德、智、体”向“德、智、体、能”转变，改变卷面考试作为唯一评判标准，增加“能”的权重，倒逼科研院校调整专业课程结构和教学体系，进而提升相关专业学生的科技创新能力。其次，提高高等院校管理水平和创新水平。目前，我国人才输出的主要渠道是高等院校，高校毕业生的质量决定了我国整体人才质量水平。当前高等教育的评价和管理仍然是重学校轻专业，导致社会对人才的评判“只看学校不看专业”。因此，高等院校也应接受市场评判，并利用人才市场反馈机制促进高等院校之间的良性竞争和资源分配，从而提升人才的实践创新能力。最后，加强科研院校与市场的连接。承认科研成果和利益分配权属，合理化个人与集体利益的分配；解除对科研人员的约束，在不影响教学的前提下，鼓励教师带领学生进行横向课题研究，服务地方经济，通过项目提高师生实践创新能力；建立国家与院校、院校与市场、院校与科研人员的投入和利益分配机制，对科研成果转移、转化收入从税收政策层面给予税收优惠，建立院校和科研人员积极持续创新的长效机制。