浅析诉讼请求在公益诉讼中的规制路径

陈龙云 朱全胜 周 悦

(1.滁州学院 教务处，安徽 滁州 239200；2.滁州市来安县人民检察院，安徽 滁州 239200)

诉讼都存在败诉可能，检察公益诉讼也是如此。公益诉讼试点结束后，行政公益诉讼进入全面开展阶段，检察机关在办理案件过程中面临的难点与风险点日益显现，败诉风险将逐渐提高。准确的公益诉讼请求是检察机关行使公益诉讼职能，充分保护公共利益的基础。因此，在相关事实已确定、证据已固定的情况下，如何科学地提出精准得当的诉讼请求，尽可能地避免败诉风险，是检察机关亟需解决的问题之一。本文将从以下几个特殊问题，探讨如何实现诉讼请求的精准化。

一、准确判定适格被告

确定适格被告是准确提出诉讼请求的前提，行政公益诉讼由于诉讼程序的特殊性，被告资格的判定被提前到诉前阶段，即检察机关在发出诉前检察建议前，就应当对被建议对象是否具有被告资格进行判定，从而保证被建议单位与被告单位的一致性[1]。

适格被告是指在诉讼中能以自己的名义作为被告的资格。通常认为，行政诉讼中的适格被告应当具备行政主体、行为主体及责任主体三要素，三者分别要求被告具备独立的地位和身份、存在作为或不作为的客观行为、具备对外独立承担责任的能力[2]。根据《行政诉讼法》第25条第4款规定，行政公益诉讼被告为在法定领域负有监督管理职责的行政机关。与传统行政诉讼中“作出行政行为的主体”相比，“负有监督管理职责的行政机关”范围更小，同时也更具体、更明确、更精准。

但认定行政机关是否负有监督管理职责的依据为何，实践中常有争议。各类法律规定中涉及行政机关职责的表述往往为“县级以上人民政府确定的行政主管部门”，在法无明确规定或规定得过于宽泛的情况下，检察机关则将人民政府规定行政机关编制、职责的地方文件作为认定其是否具有某种职责的基础，该种方式并无不妥。

然而，当相对人的违法行为涉及多部门职责时，如相对人违规在水库建造“湖心亭”从事餐饮服务，该问题涉及水利、环保、规划等多部门，人民政府在处理此类事务时常会确定一个牵头部门，由其组织、协调、处理问题。面对该种情形，检察机关确定诉讼被告则面临一定困扰，面临三种选择：以人民政府确定的牵头部门为被告，分别以各职能部门为被告和以各部门为共同被告。

笔者认为，诉前程序应分别处理，诉讼程序可合并处理。为诉前检察建议能够根据各单位的不同职责提出准确、合理的建议内容，实现检察建议的具体、明确和有针对性，检察机关应针对不同的违法行为、不同的监督管理职责分别向不同的职能部门发出诉前检察建议。而出于诉讼效率和审理的便宜考量，对经诉前程序未依法履职或未按检察建议要求整改到位的行政机关，可将其作为共同被告，合并起诉，由人民法院一同作出裁判。实践中，被建议单位常以人民政府未指定其为牵头部门为由进行抗辩，该抗辩理由毫无道理可言，人民政府指定的牵头部门扮演的是协调、统筹角色，并不意味着其他部门可据此置法定职责于不顾，各单位应立足自身职责，共同解决问题。

二、准确把握确定诉讼请求的原则

1.诉讼请求要明确且具体

具体且明确的诉讼请求是检察机关和被诉行政机关进行质证、辩论的前提，也是人民法院裁判及执行裁判的基础。因此，行政公益诉讼的诉讼请求应当具备明确性及可执行的内容，并且内容具有可操作性。实践中，行政机关常常以履职了部分职责为由，以此对抗检察机关要求其履职的诉讼请求。为减少类似情况，检察机关提起公益诉讼时，不宜简单笼统地要求被告依法履行职责，而应明确指出要求行政机关履行职责的种类、内容、期限等。以行政机关职责为基，围绕公共利益受损的情况，对相关单位提出履行某种职责的要求。

2.不应干涉行政机关自由裁量

诉讼请求的明确性并不意味着检察机关对行政机关应采取的措施完全列举，对于属行政机关自由裁量权部分，诉讼请求不可过于详细。如《矿产资源法》第39条规定，对于未取得采矿许可擅自采矿的，监管部门可责令停止开采或责令赔偿损失，同时可并处罚款。具体采取何种处罚方式取决于行政机关根据实际情况作出的具体判断。检察机关在确定诉讼请求时也应准确把握尺度，从有效保护公益角度出发，提出明确可执行的履职请求，不可超越职权，引发“代为执法”现场。

3.与诉前检察建议的适度相异

实践中，各类规定均要求检察机关诉讼请求内容与诉前检察建议内容一致，其目的在于保证诉前程序与诉讼程序的一致性及公益诉讼的严肃性。但随着检察建议发出后实际情况的变化，检察建议内容可能并不符合公益保护或诉讼要求。此时，要允许诉讼请求与检察建议内容的适度相异，从而更加有效地保护公益。但适度相异并不意味着无需保持诉讼请求与检察建议内容的一致，检察机关应围绕检察建议提出更为详细、具体及明确的诉讼请求。

三、准确适用诉讼请求类型

自公益诉讼试点以来，无论是试点期间的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《检察机关办案指南》，在诉讼请求的确定中，只明确规定了3种诉讼请求，即确认行政行为违法或者无效的请求；履行职责的请求；撤销或部分撤销行政行为的请求。上述规定中虽有“等”字样[2]，但目前并无关于该“等”字应如何理解的规定，检察机关的诉讼请求目前仍仅限于上述3种，并未做出突破。由于当时仍处于行政公益诉讼探索阶段，出于诉讼请求的法定性及胜诉的可能性考量，检察机关的该种做法并无不妥。此外，由于实践中公共利益的受损往往由行政机关不履职引起，因此检察机关的诉讼请求主要集中在确认违法和继续履行两类。

最高人民法院《行政诉讼法解释》第68条第1款列举了提起行政诉讼的9类诉讼请求。笔者认为，行政公益诉讼与普通行政诉讼并无本质不同。检察机关为保护公益提起的诉讼与当事人为保护私益提起的诉讼并无角色或定位上的差异，仅诉讼双方权利义务关系及程序要求有所不同。因此，行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼，在没有明确相反规定的情况下，也应适用行政诉讼法律法规的相关规定。检察机关在拟定诉讼请求时，也可依据案件具体情况，提出上述9类诉讼请求中的一种或多种。此种看法并非毫无依据，最高法与最高检出台的《检察公益诉讼解释》第23条规定，检察机关提起的行政公益诉讼，若符合行政诉讼法之第49条第二项、第三项、第四项及本解释规定的起诉条件，人民法院应当登记立案。该规定中提及的《行政诉讼法》相关内容，即是行政诉讼关于明确的被告、具体的诉讼请求和依据及管辖的要求。其中并未对行政公益诉讼中的诉讼请求的种类作出限制[3]。

同时，随着行政公益诉讼制度的全面铺开，案件情形愈发复杂，保护公共利益的手段更加多样，若将公益诉讼请求的种类局限在《办案指南》的3种规定，则不利于检察机关提出切实、合法、有效的诉讼请求，不利于公共利益的保护。结合《实施办法》和《办案指南》中“等”字的规定，检察机关在提起行政公益诉讼时应对传统的四种诉讼请求种类予以适当突破。

四、准确理解诉讼请求确定中的特殊问题

1.合理确定继续履行和确认违法诉讼请求的逻辑关系

行政公益诉讼中，继续履行的诉讼请求是指要求行政机关履行法定职责，对案涉违法行为进行查处。确认违法的诉讼请求指请求人民法院判决确认被告之前作出的行政行为违法。前文对检察机关提出的诉请种类进行了叙述，主要包括确认违法或无效、履行职责及撤销或部分撤销行为[4]。实践中，由于行政公益诉讼多由行政机关不履职引发，检察机关在起诉时往往同时提出两个诉讼请求，要求行政机关履行法定职责，同时，确认其不履职行为违法。诉讼期间，若行政机关依法履行职责，检察机关则变更两项诉讼请求为一项，即确认违法。在诉讼过程中，如果行政机关履行了法定职责，检察机关至少还有确认违法这一诉讼请求可以得到法院支持，实践中，人民法院的判决也表明这一策略的可行性。

然而，行政公益诉讼应遵循普通行政诉讼的规定。《行政诉讼法》第72条、74条分别规定了人民法院判决履行法定职责和判决确认违法的情形。74条更明确规定，被告行政机关改变原行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。该规定内含继续履行和确认违法请求间的逻辑关系，即确认行政行为违法的诉讼请求只能在一定情形下提出[5]，一是原告诉请撤销行政行为，人民法院经审理认为不需要或不能撤销的；二是行政机关改变原行政行为的，原告可变更诉请为确认违法。可见，确认行政行为违法不可作为直接的诉讼请求，只在变更诉讼请求中出现。

《检察公益诉讼解释》第24条的规定与《行政诉讼法》的精神一致，确认行政行为违法的诉讼请求应在履行法定职责的诉讼请求实现后提出。理论上来说，人民法院判决行政机关继续履行法定职责时，其中已包含了对其之前不履职行为的否定评价，行政机关不履行职责的违法性是人民法院判决其继续履行的前提。因此，检察机关在提起行政公益诉讼时，不宜同时提出继续履行职责和确认原行政行为违法两个诉讼请求，而应首先提出依法履行职责的诉讼请求，若行政机关在诉讼过程中全部履职，检察机关原诉讼请求已实现，再将诉讼请求变更为确认违法，由人民法院根据《行政诉讼法》的规定判决确认行政机关不履行职责的行政行为违法。

2.积极探索提出预防性诉讼请求

行政公益诉讼预防性诉讼请求是指公共利益存在受损的高度可能性时，检察机关在损害结果实际发生前提出行政公益诉讼，要求相关行政机关作出一定行政行为或确认其具有某种义务。

生态环境民事公益诉讼中已明确可提出预防性诉讼请求。《环境保护法》中规定的“保护优先、预防为主”的基本原则，其目的便在于在环境损害结果发生前制止。公益诉讼中预防性诉讼请求的提出，与该原则具有高度一致性。由于生态环境受损的不可逆性及修复的困难性，诉讼请求越着重于事后修复，则越不利于环境保护。最高人民法院《审理环境民事公益诉讼案件的解释》中规定，对于存在损害国家利益和社会公共利益有重大风险的污染环境、破坏生态行为，原告可以要求被告承担相应的民事责任，该规定为预防性诉讼请求提供了直接根据。

《行政诉讼法》第25条规定中只涉及公益已受损情形，但由于公共利益损害具有重大性及难以弥补性，为达到保护公共利益的最佳状态，预防性诉讼请求的使用不应局限于环境民事公益诉讼，在环境保护、食品药品安全领域行政公益诉讼中，也应积极提出预防性诉讼请求，以最大限度的震慑行为人。但为确保行政公益诉讼启动的严肃性，检察机关要针对国家利益和社会公共利益发生损害的高度盖然性提供充分的证据予以证明。

3.适度探究抽象行政行为附带审查制度

《行政诉讼法》第53条及《行政诉讼法解释》第149条规定，原告在提起行政诉讼时，认为行政行为依据的规范性文件不合法时，可以一并请求人民法院对该规范性文件进行审查[6]。事实上，行政机关做出行政行为往往依据地方政府或上级主管部门制定的规范性文件。而行政机关根据这些规范性文件作出的行为可能导致公益受侵害。 因此，检察机关可一并提起对规范性文件的附带审查，一方面，有利于保护国家利益和社会公共利益，从源头解决公共利益受损的问题；另一方面，也间接监督行政立法行为，根本解决行政行为的合法性问题，防止公共利益受损情况进一步扩大。