解码《民法典》中的公法规范

谢槿柯

(中共中央党校(国家行政学院) 政法教研部，北京 100091)

民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位。民法典除了彰显对个人权利的保护，同时，也担负着完善国家治理的使命。在《民法典》中，可以看到某些规范超越了私法关系，有着公权力管制的公法面向，对国家的治理会起到一定的作用。《民法典》中设置必要的公法规范与私法自治的理念并不冲突。

一、公法与私法交织的《民法典》

公法与私法是法的分类方法之一，最早出现于古罗马法，在《查士丁尼国法大全》和《法学阶梯》中均有记载。一般认为，公法以维护国家利益或者公共利益为目的，法律关系的主体主要涉及代表公权力的部门，如宪法、行政法、刑法、诉讼法等。私法则以个人“私益”的保护为目的，调整的是平等主体间的财产或人身关系，如民法、商法等。[1]随着时代的发展，出现了公法私法化和私法公法化的趋势，两者区别日益缩小。[2]

区分公法与私法，是为了更有针对性地指导法治实践。第一，从法益保护看，公法侧重于维护公共利益，私法则重在保护私益。第二，权力起点逻辑不同。公法的逻辑起点在于“控权”，要求权力法定，即法无规定不可为。私法是以意思自治、权利保护为原意，适用权利推定原则。在不违反法律明文规定和不违背公序良俗的条件下，法无禁止即可为。第三，调整手段不同。公法规定的内容，以国家公权力来保障实施，主要表现为在公权力的主动介入，具有强制力。私法的调整则主要以“意思自治”为原则，表现为私权之间的民事法律关系。

按照传统公法与私法的分类，民法主要归于私法之列，强调意思自治、私益保护。意思自治是指“私法主体依法享有在法定范围内广泛的行为自由，其可以根据自己的意志产生、变更、消灭民事法律关系。”[3]《民法典》第5条就规定了自愿原则。具体而言，私法自治通过在法律规定范围内的所有权行使自由、合同自由、遗嘱自由等制度，贯穿于民法典之中。平等、自愿、诚信、绿色等基本原则，都是民法典重要的价值追求。

《民法典》除了要彰显对个人权利的保护，也担负着完善国家治理的使命。民法典呈现了公法与私法相互交错和融合的态势。[4]这一趋势体现为公法的某些价值、概念、规则渗入到《民法典》之中。宪法学者林来梵认为，现代法治的课题是：确立实质意义上的法治国家，更为广泛和切实地保护人民的基本权利。他倾向于支持民法典的编纂事业，并期待它真正可以在当今中国社会发挥一定的宪法性功能。[5]但要看到，公法渗入并不是没有限度的。《民法典》第3条规定：“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”这种对私权的侵犯，包含公权的不当介入。

法治的内涵是规范公权，保障私权。规范公权是指把权力关进制度的笼子里，这主要依靠宪法、行政法等公法来完成。而保障私权是由民法典来完成的。王利明指出，“颁布民法典将会为全面依法治国奠定坚实的基础，也会为规范公权提供一定的标准。民法典确认和保护各项民事权利，由于公权力机关在行使公权力时不能以牺牲民事权利为代价，因而民法典会对行政机关行使公权力确定行为的标准和依据。”[6]

《民法典》是划定政府机关公权力边界的法律依据。体现在，民法典为各级政府依法行使公权力设定了新边界，提出了新要求，激励政府依法行政、推动法治政府建设。《宪法》规定了国家机关公权力产生和运行的法则，它要求“职权法定”。“职权法定”既要求行政权力依法设定，依法行使；也要求任何权力行使都必须由法律来设定“边界”，禁止超越职权、滥用职权。在一个民主法治国家里，不存在不受限制的、没有边界的绝对权力。政府机关行政权力的边界，特别重要的是注意划清国家与社会之间的边界，正确处理好国家与社会、政府与市场之间的关系。[7]

二、民法典中的公法规范

《民法典》共7编，1260条，其中有公法性质的规范，主要集中在总则编和物权编。

(一)总则编中的公法规范

1.公序良俗原则

公序良俗原则作为民法典的基本原则之一，规定在《民法典》第八条。公序良俗原则起源于罗马法，与当事人的意思自治形成对立，属于强制性规范。现代意义上的公序良俗原则主要作用在于填补法律漏洞，弥补法律自身的局限性。公序良俗一方面体现出对契约自由的限制，但从另一方面来说，限制也是一种对民事权益的保护，近年来，违反公序良俗的民事行为时常出现，不但破坏了正常的民事关系，还带来了诸多社会问题。因此，公序良俗原则进入民法典很有必要。

《民法典》第十条将公序良俗原则明确规定为民事主体从事民事活动必须遵循的基本原则之一。另外公序良俗原则还体现在，违背公序良俗的民事法律行为无效(第一百五十三条第二款)。行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效(第一百五十四条)。《民法典》第九百七十九条第二款规定：“管理事务不符合受益人真实意思的，管理人不享有前款规定的权利；但是，受益人的真实意思违反法律或者违背公序良俗的除外。”第一千零一十五条规定自然人可以在父姓和母姓之外选取姓氏，但须有不违背公序良俗的其他正当理由。

2.绿色原则

《民法典》第九条规定了绿色原则。该条款立足于人类社会可持续发展的目标，是民法典的特色之一。绿色原则能为民事领域环境保护相关规范提供助力。例如，绿色原则除了可以应用于生态保护类，物资节约类的政策支持以外，主要还是配合诉讼法对违反绿色原则的行为加以惩治提供法律上的原则支持，尤其是要提升绿色原则在司法领域中的应用价值。因此，带有一定的公法面向。

3.未成年人保护

《民法典》第二十六条规定了父母对未成年子女的监护义务。随着我国对保护未成年人健康成长问题的重视，国家权力介入未成年人保护，已经拥有广泛的社会共识。在相关规定中，体现出了一定的私法公法化。例如，在监护制度的设计中对监护责任作出了规定，区分了家庭与国家之间责任的大小。《民法典》还明确了民政部门在监护方面的相关职责，显示出国家机关在未成年人保护方面发挥越来越重要的作用。

又如，针对未成年人遭受性侵这类事件，《民法典》将未成年人遭受性侵害的损害赔偿请求权的起算时间从其年满18周岁之日起算(第一百九十一条)。现实中，不少遭受过性侵的未成年人，存在羞于提起或者无法寻求法律途径解决的难题。随着成年之后，权利意识不断觉醒，却已超过法律规定的诉讼时效期间，自身正当权利无法得到保障。因此，为了保护此类性侵事件中受害人寻求救济的权益，《民法典》规定了特殊的诉讼时效起算规则，体现出了国家对未成年人的保护。

4.法人制度

《民法典》中的法人的类型包括：营利法人、非营利法人、特别法人。以是否以营利(是否向出资人或设立人分配利润)为目的为标准，可将法人分为营利法人和非营利法人。《民法典》第八十六条规定：“营利法人从事经营活动，应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任。”此条显示出营利法人需要承担社会责任。特别法人则主要为公法人及准公法人。机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人被归于特别法人之列。这一规定为村委会、居委会等参与民事法律关系和社会基层治理赋能。

5.民法典对个人信息权的保护

《民法典》第一百一十一条规定了自然人的个人信息受法律保护。随着信息技术的发展，数据信息的价值越发凸显。加强对个人信息的保护，有助于维护经济社会健康发展。目前，相关部门正在起草《个人信息保护法》，而《民法典》中这一规定与刑法也有衔接，在《刑法修正案》(九)中规定了侵犯公民个人信息罪。

6.紧急救助免责

《民法典》第一百八十四条增加了紧急救助免责的规定。即因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任。与《民法典》第一百八十三条见义勇为者遭到损害如何填补的问题不同，第一百八十四条在于强调在实施紧急救助时造成他人的损害如何处理？具有一定的社会功能。在此之前，民法规范中并没有关于紧急救助行为的免责规定，“扶不扶”问题一度成为社会焦点。民法典为紧急救助者解除后顾之忧，确立了善意救助者的责任，用立法形式对见义勇为予以肯定评价，倡导鼓励公民在他人需要帮助的时候伸与援手。同时，这一条在实践运用中需要关注冒失的救助行为，不应认定为一概的免责。行为人虽有好心，但在欠缺具体能力和专业知识的情况下，不应该贸然实施救助行为。

7.英烈保护

2018年4月27日通过了《中华人民共和国英雄烈士保护法》，《民法典》第一百八十五条的规定，让污蔑英雄烈士的侵权行为，有了被追究责任的法律依据。这一条明确了英雄烈士名誉侵权行为的客体系为“社会公共利益”。如果侮辱英烈的行为严重伤害了社会公共利益和民族情感，在相关民事主体没有依法提起民事诉讼时，公权机关应主动进行介入，以维护社会公序良俗。必要时应当由检察机关提起公益诉讼，追究侵权人的责任。

8.征收规范

《民法典》第一百一十七条规定了征收征用必须给予被征收征用人以公平合理的补偿。这一规定表明，行政机关要对公民、法人或其他组织的动产或不动产进行征收征用，必须是出于公共利益的需要、有明确的法律规定、符合法定权限和程序、给予被征收征用人公平合理的补偿。行政机关实施行政征收征用，必须严格遵循此项规定。

(二)民法典物权编的公法规范

物权法律制度是最重要的民事法律基本制度之一。2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《物权法》。《民法典》物权编在《物权法》的基础上，根据中央提出的完善产权保护制度，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的要求，结合现实需要，进一步完善了物权法律制度。物权编共5个分编、20章、一共258条。

物权，顾名思义，指的是人对物的权利，即特定之物归属于某特定主体，由其直接支配，并享受利益。所谓物权编，是指《民法典》中以物权关系为规范对象的部分。作为私法规范，物权编总体上体现了意思自治的精神。物权人在其权利范围内有根据其自由意志行使对物的支配权，他人包括公权力都不得进行不当干涉。

尽管如此，与民法的其他部分尤其是和合同债权规范相比，物权编规范具有较多的强行性规范的色彩。究其原因，主要有以下几个方面：第一，物权具有对世的效力，物权的得失变更不仅与权利人及受让人等直接参与物权关系的当事人相关，而且也潜在影响着其他每一个人的法律境况。例如，物权法定主义、物权公示的必要性等都具有强行性规范的性质，不能因当事人间的特别约定而排除。第二，包括所有权在内的各种物权虽然具有私权的性质，但其与社会、经济均有着密切的关系，它们在一定程度上也承载着社会义务。例如，基于城市规划、生态环境保护等各方面的原因，土地的用途可能会被法律所明确规定，权利人不能突破此法律限定而对其加以利用，如不能将住宅用地改变为工业用地。第三，我国实行土地公有制，土地所有权只能属于国家和集体，因此，与土地私有制之下的物权体系相比，我国的物权制度必然需要更多地体现社会利益和公共政策，而且也会在一定程度上存在民法与行政法等公法的交织作用关系。[8]例如，在城镇土地归国家所有的情况下，其使用权可以通过出让手续归属于具体的自然人或者法人，但是代表国家行使土地所有权的是土地行政管理机关，因此，在与土地私有制下地上权等用益物权通过私人间达成的合意而自由设立不同，我国的民事主体取得建设用地使用权的过程是与行政程序不可分的。

正是基于上述原因，我国物权编中确实存在许多强行性规范，甚至有学者主张我国物权编在总体上应归入强行法的范畴。但大部分学者认为，物权的私权属性和物权法的私法属性并未受到强行性规范存在的影响，意思自治仍是物权法的基本理念。

相对西方国家而言，我国社会的传统观念更为强调社会本位。因此，私人的权利更多地受到家族、团体、社会乃至国家的限制。新中国所确立的社会主义道路更是不可避免地强化了社会本位的观念。改革开放的过程，从某种意义上说，就是一个不断强化个体意识和个人利益的过程，尽管如此，社会本位的思想仍普遍地体现在我们的法律之中。例如，物权编对所有权给出的定义中就特别突出了权利的享有须“依法”进行(第二百四十条)，第二百四十三条更是以授权规范的形式承认可以为了公共利益的需要进行征收。这使得我们看到，所有权以及其他物权不仅是权利人的私权，同时也承载着一定的社会义务。

物权编中的公法规范包括，《民法典》第二百一十条规定了国家实行不动产统一登记制度。《民法典》第二百一十二条、第二百一十三条和第二百二十三条对政府机关的行政登记及收费作出了具体规范。第二百一十八条对政府登记机关的信息公开提出了要求。第二百四十三条是征收的规定，指出征收的前提是为了公共利益的需要，并且征收程序必须合法。第二百四十四条，体现了保护耕地而对物权实行限制，对耕地的实施特殊保护，严守耕地红线。第二百九十三条体现了为保护相邻不动产(相邻建筑物)的合法权利而对物权进行限制。第三百五十条，为了更合理地规划土地而对物权进行限制。土地用途的变更必须依法经有关行政主管部门的批准。第三百九十九条规定了土地所有权以及宅基地、自留地等集体所有土地的使用权不得设定抵押，但法律规定可以抵押的除外。此项规定有助于维护公有制，更好地实现担保物权的功能，激活社会主义市场经济。凡此种种，不一而足。

(三)剩余各编中的公法规范

剩余合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编中公法规范较少。

例如，第四百九十四条规定了国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的，有关民事主体之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同。又如，第一千零三十九条规定了行政机关具有保护公民隐私权的法定职责。环境保护方面，《民法典》第一千二百三十四条规定，国家规定的机关或法律规定过得组织有权请求造成生活环境损害的侵权人在合理期限内承担修复责任。还有第一千二百三十五条，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求造成生态环境损害的侵权人赔偿相关损失和费用。

三、结语

在此次民法典编纂过程中，由于诸多原因，建立在2017年《民法总则》和2007年《物权法》基础之上的《民法典》总则编、物权编并没有进行较大的修改。作为新中国第一部法典，《民法典》尽管有1260条的篇幅，但规定的内容仍然有限。所以，公法规范也只是部分融入了民法典的条文之中。

我国《民法典》设置了不少公法规范，这是民法社会化的必然结果。民法的社会化并不意味着《民法典》对私法自治原则的彻底抛弃，而是对绝对自由和完全意思自治的一种矫正。《民法典》中设置必要的公法规范与私法自治的理念并不冲突，《民法典》中的公法规范具有修复私法秩序、保障行为自由、促进社会公正、提升《民法典》调整效率等诸多价值。

《民法典》这部“写满民事权利的宣言书”体现了对人民群众各方面权利的平等保护，构建起全方位的民事权利保护体系，将我国民事权利保护工作推上了新台阶。在这一大背景下，行政机关履行职责、行使职权时，更要明晰自身行为和活动的范围和界限，依法保护好人民群众享有的合法民事权利。地方行政机关承担着市场监管、社会管理、公共服务等多项重要职责，是人民群众打交道最多、感受公平正义最直接的部门。人民群众对依法行政的认识和评价，大多来自于对行政部门的认识和评价。各级行政机关是否依法行政，领导干部和工作人员能不能带头尊法学法守法用法，公权力是否被关进了制度的笼子，这些问题直接影响人民群众的法治信仰和行为选择，也直接决定法治政府建设的成效。民法典的实施对建设法治政府提出了更高标准和更严要求，也是一次难得的推进全面依法治国的契机。