新时代民主党派参与政党协商的主要问题及其完善路径

钟瑞华 邹卫中

摘 要：健全和完善民主党派参与政党协商的制度，是社会主义协商民主发展的重要路径。由于在历史定势影响、政党意识淡薄、利益代表趋同和制度供给结构性失衡的交错作用下，民主党派参与政党协商还未能实现最理想的效能，面临着主体性缺失、决策参与能力弱化、内外整合能力不足、利益代表泛化和制度粗放化等现实挑战。应当全方位提升和再造政党的主体性，集智聚力整合组织力量，加强政党协商的法治化建设，精细化政党协商的保障机制，以促进民主党派更好地参与政党协商，更好发挥多党合作制度效能。

关键词：政党协商;民主党派;协商民主;制度保障

中图分类号：D665文献标识码：A文章编号：1672-3163（2021）06-00052-05

政党协商是我国协商民主制度体系中的重要形式，也是中国共产党加强长期执政能力建设的重要途径。作为政党协商的直接参与主体，民主党派需要不断完善参与政党协商的机制，从结构、程序和制度层面增强民主党派参与政党协商的政治效能，与执政党齐心协力将政党协商在我国政治生活中的独特优势充分发挥出来。在中国共产党领导的政党协商的制度框架下，进一步深入推进民主党派参与政党协商研究，有助于破解在民主党派参与政党协商过程中存在的协商瓶颈，更好地提升民主党派参与政党协商效能，为实现中华民族伟大复兴，凝聚政治共识，汇集全民智慧，凝聚社会力量。

一、民主党派参与政党协商实践中的主要问题

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央结合国际国内、党内党外政治社会的新情况，大力发展协商民主，把政党协商作为推进协商民主的重点工作，置于完善中国特色社会主义协商民主体系的首要层面。但是如何使制度设计落地有声，实实在在地促进民主党派更好地参与政党协商，尚需推动制度的具体化和精细化。在这个过程中应当重点关注和探讨民主党派参与政党协商实践中存在的几个深层次问题。

第一，民主党派利益代表泛化。民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，体现着各民主党派所代表的界别利益。然而，在政党协商中，各民主党派越来越多地关注与广大人民群众共同的公共利益，而没有聚焦在反映和代表各自所联系群众的要求和具体利益，即界别利益，导致了其所代表的利益面向呈现出泛化倾向。界别利益表达不足和无差别拓展代表利益共同作用下的负面效应也愈加明显，最终导致在政党协商中民主党派难以充分代表和反映各自联系群众的根本诉求和利益，无法真正地在政党协商中发挥实质主体作用。

第二，民主党派决策参与能力弱化。《关于加强政党协商的实施意见》明确列举了政党协商的主要内容是“中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件;宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议;国家领导人建议人选;国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况;关系改革发展稳定等重要问题;统一战线和多党合作的重大问题;其他需要协商的重要问题”[1]。由于政党协商涉及国家的重大问题、战略问题，民主党派在参加政党协商时要求“加强思想、组织、制度特别是领导班子建设，提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力”[2]。民主党派能否整合组织资源，提升这“五种能力”，在一定程度上直接决定了民主党派参与政党协商的工作水平。就现实情况而言，省级以下的民主党派缺乏积极有效的组织建设，民主党派内部成员“个体”虽表现出“精英化”色彩，但内部成员之间对政党协商议题缺少充分有效的沟通，加上资源配置和利益整合的不充分，民主党派内部形成整体合力的能力较弱。“個体化”现象致使民主党派在政党协商中话语权弱化，处于相对被动、难以应对协商的局面。与外部交流而言，民主党派与党委政府以及各民主党派之间横向联系不够，缺乏与党委政府进行对话、沟通、联系的有效制度途径，缺少与其他各民主党派紧密配合、横向对接的机制，从而在政党协商过程中容易出现“隔靴搔痒”和重复性建议的情况。而且，民主党派在决策前的知情明政、利益综合等方面做得不够，面对协商过程中的通报材料，往往泛泛而谈，不能充分地进行利益表达，难以提出有价值的意见和建议。如果决策前没有充分地开展实证调研，那么民主党派在参与决策过程中容易出现“情况摸不透、问题找不准、建议不中用”的现象。加之各地存在以政协协商取代政党协商的简单作法，这进一步弱化了民主党派在我国协商民主体系中的地位和作用，降低了政党协商的效能，造成了政治资源浪费，最终局面是民主党派参与政党协商能力的弱化。

第三，民主党派主体性不强。当前中国正处于深化改革和实现中国梦的关键期，越来越“需要汇集众智、增强合力，凝聚人心、众志成城”。2014年，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话指出，民主党派要推进履职能力建设，“要提高联系群众的能力，创新群众工作方法，畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，发挥好桥梁纽带作用;要提高合作共事能力”[3]。但民主党派在政党协商实践中主体性弱化集中体现在“不愿协商、不会协商、协商单向化”的三个维度。“不愿协商”，表现为一种“上热中温下凉”的非常态现象。民主党派地方组织部分成员存在着认识的偏差，协商意愿低，参政意识不足，缺乏担当精神和使命感，没有充分认识到参与政党协商的职责和作用，甚至片面地认为自身就是“配角”，参与协商只是“走形式”。“不会协商”则体现在参与政党协商的技能上。虽然民主党派作为精英型政党，其大部分成员具有高学历、高职称，但不少民主党派成员参政协商能力较弱，围绕中心、服务大局的意识仍有待提升，利益表达能力和综合能力有待提高，未能很好地担负参与政党协商的重任、发挥出建言献策的作用。而“协商单向化”则体现在政党协商活动的各个环节基本上是由中共各级党委发起并主导，各级民主党派处于一种较为被动的状态，造成民主党派在参与政党协商中未能体现出平等协商主体双向互动的特质。

第四，各地党委制定的有关政党协商的具体制度难以落地扎根。《关于加强政党协商的实施意见》要求各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委结合实际，对开展政党协商作出具体安排。尽管有些省市中共党委制定了中共党委与民主党派开展政治协商活动的规程，这些规程也整体上涵盖了政党协商活动的各个主要方面，但从规程的实际执行情况看，还没有取得理想的效果。这主要是因为这些政党协商规程内容安排较为粗放，难以程序化操作，实施效果不高。另一方面，虽然规程对政党协商的基本环节都提出了一定的要求，但缺乏强力的督促落实机制，显然规程在实际运行过程中不具备应有的权威性和约束力，导致政党协商流于形式。此外，具体的协商运作流程亦未做到精细化，如党委政府如何提出协商的问题，提出什么样的问题，在具体调研中党委政府与各民主党派的关系如何协调，这些内容需要明晰化，以提高民主党派参与政党协商的实效。

二、民主党派参与政党协商的制约性因素

首先，政党协商中政党责任意识体现不到位。政党政治也是责任政治，执政党和参政党都应当成为具有政党责任意识的政治组织。习近平总书记指出：“开展政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力……对民主党派而言，要努力提高政党协商能力，担负起政党协商参与者、实践者、推动者的政治责任。”[4]由于民主党派参加政党协商只负有政治责任，不负有法律义务，因而民主党派及其成员无需对没有履行好政党协商的后果承担责任。加上各民主党派在利益综合上存在差异，故而民主党派没有把政党责任作为参与政党协商的核心责任形式，甚至把政党协商片面地理解为对执政党决策的拥护与附和，导致政党责任意识缺失或淡化。此外，有的地方中共主要领导干部协商意识匮乏，把民主党派等同于一般的政治组织、群团组织，存在敷衍应付协商、象征性协商和“突击协商”的情况，甚至以通报代替协商，进一步加剧了民主党派参与政党协商的困境。

其次，无差别的利益代表造成代表性趋同。由于社会经济的迅猛发展，社会经济结构的阶层代表性不断分化，逐步形成各民主党派之间代表性的趋同。民主党派间的代表趋同又会引起民主党派本身代表性的同构化，甚至逐渐失去其原有的合法性和政党价值。当缺乏代表性特点的民主党派不断向社会开放之时，其实往往带来政党吸引力的下降和功能的弱化，给多党合作政党协商造成潜在的冲击。尤其伴随着自媒体的发展，一方面，人们有着高效的自我发声平台，其自我代表意识显著提高，这直接挑战和削弱了民主党派整合民意的功能;另一方面，网络虚拟社会中的“民意诉求”是无界别或模糊界别的，如果民主党派无差别地迎合虚拟社会中的“民意”，最后导致了一个悖论式的尴尬境地，直接引起代表性的趋同，而失去其代表的针对性。

最后，政党协商的制度供给结构性失衡。为了使政党协商能够更好地实现其政治价值和目的，就必须进一步完善政党协商的制度环境，确保政党协商有制度体系上的全面规范，使建立在合作共事理念基础上的执政党与参政党能够在明确的协商形式、合理的协商程序和完整的协商环节下实施协商。就目前中国政党协商的制度现状来看，中央已经从顶层设计构建了政党协商制度体系框架，但地方党委和政府针对政党协商各环节具体的、精细化的制度供给匮乏，存在宏观性制度供给过度泛化和有效性制度供给不足的制度供给结构性问题。省级及以下层面政党协商的制度性规范仍多是原则性表述，在政党协商实践中难以凭借宏观的规定来把握和实现精细化的协商，加上民主党派内部也缺乏相对应的政党协商制度设计，导致民主党派参与政党协商存在一定的随意性。

三、完善民主党派参与政党协商的路径

首先，完善民主党派参与政党协商要依据三个方面的原则：政治性原则、协作性原则和组织性原则。政党协商是高层次的国家政治活动，政治属性是民主党派的根本属性，因而民主党派参与政党协商的首要原则是政治性原则。政治性原则要求民主黨派以宪法和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障参与政党协商，与中国共产党增进政治共识，努力实现共同的国家、民族使命和政治目的。协作性原则表明政党之间不是相互倾轧的竞争对立关系，而是和谐协作的新型多党合作关系。组织性原则要求参政党整合党内组织和党外资源力量，遵循政党协商的制度规范和协商程序，调研协商议题，积极发挥科学决策、批评建议和力量凝聚的独特作用。

其次，提升民主党派主体性，全面开发政党协商的多重功能。作为政党协商的重要主体，民主党派的主体性生成和提升与政党协商的功能相伴相生。因而民主党派在政治立场上，要进一步理解和把握中国特色社会主义理论体系中关于多党合作的思想，以及政党协商的基本原则及宝贵经验，把握政党协商在社会主义协商民主体系中首要位置的定位，树立政党之间真诚团结和合作的理念。在利益代表与表达上，民主党派应当主动提高政党意识，承担起政党责任，清楚认识基于协商凝聚共识是中国政党政治的重要使命，自觉强化代表意识，作为一定社会群体的合法利益代言人参与政党协商，积极主动为各自所代表的社会群体的利益代言、发声，以赢得党内和社会公众的自觉认同。在参与政党协商的主动性上，可以主动设置政党协商的议程，拓展民主党派参与政党协商的空间。

再次，集智聚力，加强民主党派组织力量整合。集智聚力，集中体现在民主党派的界别优势。民主党派需要进一步优化组织架构，以增强组织整合力。在2015年5月召开的中央统战工作会议上，习近平强调中国共产党各级组织要支持民主党派加强组织建设。这不仅为民主党派自身的发展建设指明了路径，而且为民主党派更好地参与政治协商指明了方向。加强组织内部力量的优化整合，能够使民主党派更好地担当起政党协商的责任，更充分地发挥民主党派在政党协商中的主体性和主动性。具体来说，民主党派要把组织力量整合深嵌在高质量的参政议政之中。加强组织内部领导队伍的机构整合是核心，要尽快建成一支新时代积极建言献策的智库专家和党务管理专门人才队伍。观念整合是主线，应以保持民主党派特色为前提，增强成员对中国特色社会主义的“四个自信”和政治定力。行动整合是主要任务，加强民主党派基层组织联系群众的作用，注重基层辐射，将所联系群众的意见和建议及时反映到有关部门，同时将政府决策传播到民众之中，下联上合，有效通过参与政党协商形成推动社会发展的合力。

第四，加强法治化建设是民主党派更好地参与政党协商的主要方向。当前，政党协商已经成为规范化程度最高的一种社会主义协商民主形式，但民主党派参与政党协商的运行机制中仍然存在着法治化不足的问题，例如政党协商的程序规范、制度建设、法律保障等方面的法治化问题。一是加强民主党派参与政党协商的程序规范，特别是合理规范政协协商与政党协商两者如何在程序上的衔接问题，以提高政党协商的效能;二是加强法律保障，改进民主党派参与政党协商的法治环境;三是及时健全完善各级政党协商的制度体系，推进政党协商快速步入正轨。

最后，精细化政党协商的保障机制。精细化政党协商的保障机制主要从以下几个环节作出相应的安排。一是配合知情明政机制，建立健全信息传导共享机制。建立健全专题性讲座和情况实时通报制度，党委、政府及相关部门指定专人负责定期向民主党派介绍重要情况，确保知情深度;开展协同调研，确保知情精度;提供有关统计数据、研究资料等，确保知情广度。并通过加快建设互联网和移动新媒体参政议政平台，在党委、政府、党委统战部、民主党派之间收集、传导、共享更多的有关协商议题的资料。二是配合考察调研机制，优化调研环节。优化选题环节，始终聚焦大局，有針对性地选择能够充分代表本党派特色的专题;优化选人用人环节，建立由本党派人才为主的具有民主党派特色的新型智库，为重点课题调研提供强大智力支撑;优化合作调研活动，党派间可“上下联动、横向联合”，整合各党派人力资源，成立政党协商联合调研组。三是配合工作联系机制，完善服务保障机制。加强对口联系制度，党委协调政府部门加强同民主党派联系，定期走访座谈。积极推荐符合条件的民主党派成员通过轮岗交流、挂职锻炼等途径担任领导职务。四是配合协商反馈机制，优化成果追踪转化机制。对于切实可行的意见和建议，要持续积极跟踪意见的落实情况，并将结果反馈给党派负责人。将政党协商计划落实情况纳入党委年度督查工作计划，加强监督检查，推进意见建议办理、反馈规范化、程序化、制度化。

参考文献：

[1] 中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》[N].人民日报，2015-12-11（1）.

[2] 习近平.巩固发展最广泛的爱国统一战线为实现中国梦提供广泛力量支持[N].人民日报，2015-05-21（1）.

[3] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（2）.

[4] 习近平在同党外人士座谈会上的讲话[N].人民日报，2015-12-15（1）.

责任编辑：鲍跃华