我国强制性企业年金制度的理论证成与构建路径

张新民，蔡倩梦

(西南大学 法学院，重庆 400715)

一、引言

随着我国人口老龄化程度不断加剧及少子化、高龄化趋势日益突出，建立和完善多层次养老保障体系迫在眉睫。党的十九届五中全会明确指出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，健全多层次社会保障体系。自1991年推动养老保障制度改革以来，我国已初步建立了包括基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险在内的三支柱城镇职工养老保障体系。但是，目前的三支柱体系发展不均衡，第一支柱基本养老保险一支独大，第二支柱职业养老金发展缓慢，第三支柱个人养老金则仍处于试点初期。在基本养老保险因面临巨大财政压力而独木难支、第三支柱刚刚起步的情况下，如何充分发挥企业年金制度的第二支柱作用，便成为我国应对城镇职工养老保障挑战的不二选择[1]。然而，我国企业年金制度的发展甚为缓慢，存在覆盖范围不足、运营效益欠佳、监管机制缺位、激励措施乏力等诸多问题[2]，其中覆盖范围窄是影响企业年金作为职工养老保障体系发挥第二支柱作用的最大问题，而导致企业年金制度覆盖范围窄的根本原因是该制度实行的自愿性原则。要充分发挥企业年金的职工养老保障体系第二支柱功能和作用，必须将目前实行的自愿原则转变为强制原则。近年来，学者们围绕日本、德国及美国等国的企业年金制度及其启示意义、企业年金的财税政策以及我国企业年金制度的现状等问题进行了深入探讨[3-7]，但除了郑秉文[8-9]、袁妙彧[10]等学者外，关于强制性企业年金制度的研究为数不多，聚焦于我国强制性企业年金制度构建的文献更是屈指可数[11]。基于此，本文在分析我国构建强制性企业年金法律制度必要性与可行性的基础上，分别就我国强制性企业年金制度构建的基本原则和规则进行详细分析，以期对我国企业年金制度发展及养老保障体系完善有所助力。

二、我国实行强制性企业年金制度的必要性与可行性

从自愿性企业年金制度向强制性企业年金制度转型，是我国实现养老保障持续供给、提高养老基金配置效率及破解职业年金与企业年金双轨制产生不公平现象的必然要求，同时也是立足我国企业及职业年金制度前期探索实践的现实选择，不仅必要而且可行。

(一)必要性分析

首先，强制性企业年金制度是完善和优化我国职工养老保障体系的必然要求。根据我国的实际情况和世界银行的建议，我国选择了基本养老保险+企业年金+养老储蓄的三支柱职工养老保障体系模式，由国家主办的基本养老保险为退休职工提供基本养老收入来源，由用人单位举办的企业年金为退休职工养老提供重要的补充收入来源，而由国家提供税收优惠、商业养老机构主办的延税型养老保险为退休职工实现高质量养老提供途径。我国1997年开始在全国建立统一的职工基本养老保险制度，2004年开始推行企业年金制度，2015年开始试行延税型养老保险制度。截至2019年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为43 488万人，基本养老保险基金累计结存54 623亿元，有9.6万户企业建立了企业年金，参加职工2 548万人，企业年金基金累计结存17 985亿元(1)参见2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。；截至2020年4月底，税收递延型商业养老保险试点累计实现保费收入3亿元，参保人数4.76万人[13]。上述数据表明，我国职工养老保障体系中三大支柱的结构很不平衡，参与企业年金的职工人数只占参加基本养老保险人数的6%左右，而参加税收递延型商业养老保险的人数更是可以忽略不计；基本养老保险在整个职工养老保障体系中的比例明显过高，远远高于其他实行多支柱养老保障模式国家的第一支柱在整个养老保障体系中的比重。2018年三季度，美国企业年金资产已达19.7 万亿美元，约70% 的雇员参加了企业年金[14]。我国基本养老保险的“一枝独秀”不仅使得“三条腿”的职工养老保障体系成为了名副其实的“跛脚”，严重影响多支柱职工养老保障的政策意图和制度功能的实现，而且大大地增加了国家的养老财政风险。进一步优化职工养老保障体系结构，必须降低基本养老保险的占比，明显提高企业年金的覆盖面和在整个养老保障体系中的占比，大力推行税收递延型商业养老保险。国内外的实践证明，要使职工养老保障体系第二支柱的功能和作用充分发挥出来，必须实行强制性企业年金制度。

其次，强制性企业年金制度是实现养老基金资源高效配置的重要机制。党的十九大报告明确强调，“使市场在资源配置中起决定性作用”。我国养老保险制度改革应顺应国家经济发展方向，由基本养老保险发挥保基本的兜底作用，再合理利用企业年金制度来进行有效补充。企业年金的建立意味着将过重的政府养老责任向市场转移，市场所具有的效率优势和制度弹性能够使养老资源的配置产生更高效益。具体而言，强制性企业年金涉及国家、企业和职工个人三大利益主体。在国家层面，强制性企业年金制度可以优化国家养老金体系，缓解基本养老保险金的支付压力，提高国家在国际关系中的竞争力，利于国家经济长远发展；在企业层面，企业年金被视为留住人才的“金手铐”，构建强制性企业年金制度将普遍增加职工福利，并可通过这种方式激发员工的创造力，吸引和稳定高层次管理和技术人才，持续提高企业生产效率，培育和促进企业文化发展；在职工个人层面，每位职工都可以依托第二支柱的退休保障，提升自己的老年生活品质。

最后，强制性企业年金制度是破解职业年金与企业年金双轨制导致不公平现象的有效方式。目前我国养老金体系第二支柱包括企业自主建立的企业年金和机关事业单位建立的具有强制性的职业年金制度。在功能定位上，两种年金对国家养老事业发挥着同样作用，都属于国家建立的具有补充性质的养老保险制度，是国家公共机构和私人部门根据职业性质的不同划分为职工设置的。现行补充养老保险的双轨制在不同职业之间产生了新的不公平，机关事业单位工作人员均能够得到养老金第二支柱的保障，而企业职工能否得到该项保障则取决于雇主意愿。可见，建立强制性企业年金对于维护社会公平亦具有重要意义。

(二)可行性论证

一方面，我国的企业年金制度至今已历经二十几载，从年金的缴费到基金的投资运营以及企业年金待遇的给付，国家均作出了相关规定，并始终对企业年金秉持鼓励态度。早在1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，我国养老金体系第二支柱由企业自愿建立的雏形便开始出现。2000年，国家将企业补充养老保险正式更名为企业年金，并于2004年出台了《企业年金试行办法》展开对企业年金制度的实践探索。根据2018年开始实施的《企业年金办法》，我国的企业年金是企业和职工在已参加基本养老保险的前提下，自愿为职工建立的补充性养老保险。对于企业年金基金的管理，我国发布了《企业年金基金管理办法》《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》等予以规范。另外，我国也发布了《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》等税收优惠政策作为企业建立年金的激励手段。我国对企业年金制度的长期探索，为建立强制性企业年金制度奠定了丰富的实践基础。

另一方面，我国职业年金制度的实践探索亦可为强制性企业年金制度改革提供有益经验。2015年国务院发布的《机关事业单位职业年金办法》对于职业年金的资金来源、基金投资、待遇给付条件等问题进行了明确规定，基本上已建立起一套可行的强制性职业年金制度。正如有学者指出，在养老金体系第二支柱的未来发展中，必须将其与职业年金的关系纳入重点考虑范畴，并且在达到一定的条件时，在适当的时机对这两者予以整合[15]。带有强制性的职业年金制度已历经近5年的实践探索，在实施过程中已总结出一些经验和教训，可为建立强制性企业年金制度提供有效参照。

三、我国强制性企业年金法律制度的基本原则

(一)强制参与、方案自定原则

强制参与、方案自定原则是指，我国境内所有企业和职工都必须加入企业年金计划，但企业年金计划的具体方案，包括全额企业年金待遇的享受条件、具体费用分担比例、自己或是委托他人管理年金基金、待遇支付方式等则允许企业和职工通过协商方式自行决定。强制参与原则是自愿性和强制性企业年金的主要区别，应作为我国强制性企业年金制度的首要原则。同时，强制参与原则也是提高企业年金参与率的重要方式。澳大利亚政府在提供的基本养老保险不能满足民众养老需求时，曾试图依靠自愿性制度建立起第二支柱。但多年的实践证明，自愿原则下的企业年金制度推进缓慢，难以达到制度设计的预期目标。实行强制参与后，其企业年金的覆盖率迅速提升，为养老金体系的可持续发展作出了突出贡献。此外，目前实行强制性企业年金制度的瑞士、冰岛和丹麦等国也通过强制参与原则，使得企业年金在私有部门的覆盖率迅速提高并均达到90%以上[9]。针对我国养老金体系三支柱发展不平衡的现状，强制参与原则是快速且高效地提高企业年金参与率的唯一渠道。

强制参与原则提高了企业年金的覆盖率，但在具体制度设计中还需保持制度弹性，即在要求企业和职工无一例外地强制加入的前提下，赋予企业和职工一定选择空间，以保持制度的灵活性。方案自制原则体现对市场调节机制的适当引入，允许企业在规定的强制缴纳比例之外为职工多缴资金。由此增强企业和职工的参与积极性，通过参与主体的选择不断优化强制性年金制度的治理优势，从制度上提出解决对策[16]。通过市场竞争机制在企业年金制度中发挥作用，建立基金规模更高的企业能够吸引更多优秀人才，进而推动劳动者在市场中理性流动。构建强制且具有弹性的企业年金制度将通过市场竞争机制实现养老保障资源配置的效率最大化。

(二)负担共担、比例商定原则

负担共担、比例商定原则是指，企业年金计划的资金筹集须由劳资双方共同负担，但具体比例不由国家统一规定而由企业和职工协商确定。在负担共担原则下，由国家统一规定企业和职工对于企业年金缴费比例的上限和下限；在比例商定原则下，企业和职工双方的具体缴费比例通过市场竞争机制调节。在我国目前实施的几种社会保障制度中，除工伤保险和生育保险是由用人单位为职工缴纳保险费外，其余几项均由用人单位和职工双方共同缴纳(见表1)。在当前的养老保障体系中，基本养老保险的定位是政府主导，其基金组成不但有用人单位和职工缴费，也有政府补贴存在；养老金体系第二支柱中的职业年金和企业年金以用人单位为主导，是由用人单位和职工共同缴费。可见，不管是从社会保障制度整体来看，还是仅以养老保险制度为立足点，我国一直秉持负担共担原则。同时，鉴于我国中小企业数量居多的现状，以及秉持为企业降费减税的改革理念，构建强制性企业年金制度应当承继负担共担理念。

表1 我国社会保障相关制度缴费主体的法律规定一览表

采用比例商定的缴费方式，在国家规定了强制性企业年金缴费的上限和下限之后，具体缴费额则交由市场来调节，使企业和职工都有机会参与到企业年金缴费金额的确定中来。由企业和职工共同商议确定本单位企业年金的缴费比例，可以根据企业内部不同岗位性质来确定职工的不同缴费比例，也允许职工在法定范围内决定自负部分的缴费金额。由此充分发挥市场机制对养老金体系第二支柱的调节作用，保持制度的灵活性，有助于实现市场对养老资源的高效配置。

(三)市场运作、政府监管原则

市场运作、政府监管原则是指在政府制定强制性企业年金相关法律法规等规范后，企业年金及其基金的投资管理实行市场化运作，其具体运营管理事项委托给专门的机构来承担，包括企业年金基金的筹集、投资、给付与账户管理等各项事务，政府相关部门主要发挥外部监督作用，依法对年金方案的实施情况进行监督，不参与企业年金的具体运营工作[17]43。充分发挥市场对养老资源的调配作用有助于促进养老资源整体配置效率最大化，达到提高职工退休待遇和激发企业职工积极性的效果。在我国养老金体系三支柱结构发展不平衡的现状下，实行企业年金的强制化实质上是将政府承担的过重养老责任向市场进行部分转移，不仅可以减轻政府基本养老保险金的支付压力，也可以鼓励市场主体利用企业年金方式，在政府监督下通过良性竞争吸引优秀人才，从而实现减轻政府养老负担和提高企业生产效率的双重目标。

在实行市场运作，充分发挥市场作用机制的同时，我国强制性企业年金制度还应坚持政府监管原则。随着企业年金的建立及其覆盖面的不断扩容，政府因其部门性质，对市场和法律制度的实施具有义不容辞的监管责任。人力资源和社会保障部作为企业年金事项的政府主管部门应承担主要的监管职责；拥有年金管理职责的相关机构也应当承担相应监管职责并接受政府监管。此外，对于企业年金参与情况、职工和企业的缴费情况以及年金计划执行情况等，也都离不开政府的有效监管。

四、我国强制性企业年金法律制度的基本规则

(一)强制性企业年金的缴费规则

在强制性企业年金制度的缴费阶段，在强制参与原则下，首先应明确参保范围、缴费主体及缴费比例。在参保范围上，为与基本养老保险制度相衔接并参照机关事业单位职业年金制度，强制性企业年金制度的参保主体应当与基本养老保险制度的参保范围保持一致，即我国境内所有职工都应当纳入企业年金的参保范围。企业有权根据经营状况，选择独立举办、联合举办或委托举办的形式确定本单位年金的具体组织方式。职工在进入企业工作时，自动纳入企业年金的参保范围，而企业应当为职工加入年金计划创造条件。在缴费主体上，根据负担共担原则，我国强制性企业年金制度应继续沿袭目前规定，由企业和职工个人共同承担缴费义务。在缴费比例上，根据比例商定原则，并为避免造成过大的职工养老待遇差距，应由国家统一规定企业和职工缴费比例的上限和下限，而具体缴费比例则允许双方协商确定。但值得注意的是，在负担共担原则下，基本养老保险已强制要求企业缴纳一定比例资金，而企业年金走向强制化意味着企业需要同时承担养老金体系第一支柱和第二支柱强制缴费义务。如果强制缴费比例超过一定限度，必然会加重企业负担、挫伤其积极性，甚至会对整个市场经济运行产生负面影响。在我国将企业对第一支柱的缴费比例统一降低为16%之后，构建强制性企业年金仍需进一步下调企业在基本养老保险中的缴纳比例，以确保企业留有余力履行对企业年金的强制性缴费义务。

其次，由于职工相对于企业较为弱势，应借鉴国外成功经验，在确定缴费比例时允许工会参与。在澳大利亚、丹麦、瑞士等其他实行强制性年金制度的国家，工会起到了巨大推动作用。例如在丹麦，将近80%的劳动者都是工会成员[9]，工会组织会就企业年金事项代表职工向企业提出要求。我国早已出台《工会法》来规范工会活动，并在第33条明确了工会组织拥有就养老保障等涉及职工切身利益的政策、措施等发表意见的权利。但目前我国工会在企业年金事务中未能充分发挥职能，其作用亟待进一步加强。

此外，还应明确允许企业和职工中止缴费的情形。于企业而言，年金费用的缴纳义务始于“出生”终于“死亡”，但这种全程足额及时缴费的义务未免过于苛刻，一旦企业经营状况发生变化便可能影响年金资金的缴纳，因此有必要规定企业年金中止缴费的例外情形。对职工来说，其通常在步入工作岗位时加入国家强制性企业年金计划，达到法定退休年龄时开始领取企业年金待遇，这意味着大多数职工都要经历漫长的缴费阶段。但由于劳动者在人才市场的自由流动时有发生，甚至会出现职业生涯的“空白阶段”。在出现此类例外情况时，亦应允许职工中止企业年金缴纳。

(二)强制性企业年金的基金运营规则

强制性企业年金的基金运营，应由专门企业年金基金服务机构进行管理。这是提高其运行效率的必然要求。在现行立法中，《企业年金办法》第27条明确规定，企业年金基金由受托人签订委托合同将相关事务交给专门的服务机构进行管理。此外，《企业年金基金管理办法》《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》等还就专业服务机构的人员资质要求、同时任职限制等事项进行了较为全面的规定。强制性企业年金应沿袭此种专业化管理模式，并在此基础上完善企业年金基金运行机制，将相关主体职能进行合理整合，深化基金管理的专业化发展。

由于企业年金基金实行市场化投资，在投资中应遵循分散风险原则。在曾引起广泛关注的美国“安然”养老金计划破产事件中，养老金资产投资缺乏分散性，过多资金用于本企业投资成为导致“安然”养老基金遭受惨重损失的直接原因之一。此事件的发生不仅增强了美国对企业年金资金安全问题的重视[17]423，也为世界各国的企业年金基金投资敲响了警钟。我国《企业年金基金管理办法》第46条及《机关事业单位职业年金办法》第6条第2款分别规定，企业年金和职业年金基金的投资管理均应当遵循谨慎、分散风险的原则，保证年金基金的安全性、收益性和流动性。强制性企业年金基金投资，需继续坚持分散风险原则，保障企业年金基金安全。

为了保障强制性企业年金基金安全，维护企业和职工的合法权益，还应保持基金管理的独立性。具体而言：一是保持企业年金基金的独立性。即无论是委托人、基金投资人，还是其他自然人或法人，都不得将企业年金基金与自有财产相混淆；同时，企业年金的职工个人账户和企业账户各自独立，账户内资金及其收益都保持各自的独立性，不得互相混合。二是管理企业年金基金事务的相关主体彼此之间要保持相互独立。在《企业年金基金管理办法》第6条规定的基础上，进一步明确基金管理各主体之间不得同时兼任的各种情形。三是保持企业年金基金投资管理的独立性，主要体现在基金投资中，如果将基金用于企业本身的投资，则需要对投资比例进行严格限制。

(三)强制性企业年金的待遇支付规则

在强制性企业年金制度的待遇支付阶段，应明确职工领取年金待遇的条件和方式。关于职工领取年金待遇的条件，一般应为职工达到退休年龄，除非发生法定特殊情形，否则不得提前从个人账户中提取资金。值得注意的是，同为养老金体系第二支柱组成部分的职业年金，其领取一般条件是达到法定退休年龄并办理退休手续。企业年金是市场承担养老责任的体现，资金来源中没有国家财政性资金。因此，是否依法办理退休手续不应作为领取企业年金待遇的一般条件。在强制性企业年金制度中，达到退休年龄的职工即使没有办理退休手续也拥有从个人账户中提取养老金的权利。同时，还应赋予达到企业年金待遇领取条件的职工选择权，在其选择继续就业时，可继续参与企业年金计划，也可不再参与而直接领取年金待遇和再就业单位发放的薪资待遇。

在特定情形下，职工即使尚未达到法定退休年龄也应允许其领取企业年金个人账户中的资金。根据现行《企业年金办法》第24条，可以提前支取年金的情形主要包括：一是完全丧失劳动能力；二是要出国定居的人员。强制性企业年金制度应继续保留提前领取年金待遇的规定。除此之外，借鉴国外关于企业年金待遇提前支取的规定，我国可在现有规定基础上赋予困难职工提款权。在职工经济困难达到一定程度时，即使尚未达到退休年龄，未完全丧失劳动能力，也可在充分举证后提前领取企业年金个人账户中的部分资金。但为避免职工过多地选择提前领取年金待遇，应适当加重职工提前领取时的税务负担。

在企业年金的领取方式上，根据《企业年金办法》第24条，职工可选择一次性领取企业年金待遇，也可以根据个人需要分期领取。如果职工选择分期领取，可以选择直接按月领取或者分成若干次数分别领取企业年金待遇。强制性企业年金的领取应延续当前关于职工年金待遇领取方式的规定，允许职工自主选择一次性领取或者分期领取。同时，还应参照《机关事业单位职业年金办法》第9条第1款第1项的规定，职工可以选择按月领取或者选择一次性购买商业养老保险产品的方式领取。此外，在强制性企业年金制度中，还应赋予职工一次更换领取方式的权利。

(四)强制性企业年金的管理监督规则

在强制性企业年金的账户管理上，一方面应建立和完善个人账户转移机制。目前的《企业年金办法》第22条和《机关事业单位职业年金办法》第8条都对养老金体系第二支柱的转移问题有所提及，但由于实践中有的企业已建立企业年金，有的企业尚未建立，从而造成职工年金个人账户可能没有接收单位的混乱局面。在强制性企业年金制度构建过程中，应建立健全个人账户转移机制，为职工企业年金个人账户转移问题提供解决途径，使第二支柱内的企业年金和职业年金相互转移更加便利。另一方面，应规范企业年金个人账户与企业账户的管理规则。企业缴费和职工缴费共同组成企业年金基金的主体部分，两者的缴费金额分别计入企业账户和个人账户，但两个账户内资金的归属权有所差异。应明确个人账户内的资金及收益始终属于职工个人，企业为职工缴纳的资金及收益部分可依约定直接归职工所有，也可以事先约定按比例逐年归职工所有。

在强制性企业年金的监督检查上，首先应强化企业和职工的监管权限。如前所述，强制性企业年金在投资中体现市场化管理原则，依据基金的实际收益计算利息。但完全由企业年金基金投资管理机构决定投资项目并不合理。一方面，基金投资管理机构会承受过大压力和风险，另一方面过宽的权限可能会导致对投资决定权的滥用。因此，应允许企业和职工参与企业年金的监管，对有异议的事项可以要求负责机构予以说明，赋予具有利害关系的企业和职工享有查阅资料、否决高风险项目投资决策等权利。其次，强制性企业年金制度的构建涉及到数亿职工的养老保障权益，对制度的执行情况以及各相关主体的职责履行情况进行有效的行政监督尤为重要。因此，需要明确各政府部门的监督检查职责，尤其是主要负责企业年金管理事项的人力资源和社会保障部应进行全程监管。此外，各方参与主体均有诚实和勤勉履行职责的义务，发生违背企业年金相关法律规定行为的，均应承担相应法律责任。