社会治理现代化进程中多元化纠纷解决机制的发展路径
——以四川省为例的考察

李海峰 张绍忠

当前， 深入开展多元化纠纷解决机制改革作为提升社会治理能力现代化的直接体现和重要依托，已经升级到国家整体战略层面。 该纠纷解决体系不同于传统意义上的诉讼模式纠纷化解体系， 其发端于 1988 年美国 《替代性争议解决法案》 （简称ADR 法案）， 继而被英国、 瑞典、 日本等国家逐渐推广， 在后续发展过程中又不断被各国赋予自身实践特色， 形成了法院附设ADR、 民间调解机构ADR 等不同特点的ADR 机制。①与域外机制相对应， 我国自20 世纪60 年代开始秉承群众路线， 探索出了旨在矛盾化解于基层的 “枫桥经验”， 改革开放后中央形成了专门机关与群众路线相结合的方式， 建立人民调解网络体系， 直至2000 年该体系已遍布全国城乡， 解纷数量可至全国范围内同期人民法院一审民事案件受案数的5 倍之多。②进入21世纪， 随着我国社会结构、 主要矛盾和治理手段的深刻变化， 我们引入了域外ADR 概念和机制并由此形成了自身特色的新型理论体系——“多元化纠纷解决机制”。 对该机制的明确表述始于2004 年人民法院 《五年改革纲要》 中， 随后国家相关职能部门进行了不间断探索， 尤其是自2014 年中共十八届四中全会明确要求 “尽快构建和完善多元化纠纷解决机制” 以来， 近五年最高人民法院陆续出台一系列相关意见、 政策和规范性文件， 全国范围内相继探索出了山东省 “潍坊经验”、 江苏南通 “大调解”、 四川省 “射洪经验” 等一批先进经验做法。随着 “多元化解纷”、 “一站式服务” 等具体改革举措落地生根， 各地区矛盾纠纷源头治理、 多元化解成效显著提升， 2020 年度更是出现了全国民事诉讼案件以年均10%的速度持续增长15 年后首次下降的良好局面。③这充分说明， 通过长期学习借鉴、理论总结和实践探索， 多元化纠纷解决机制已然成为我国依法治国的重要制度框架， 是 “四个全面”战略布局的全局性、 基础性、 长期性工作， 也是国内、 国际矛盾争端解决的重要机制。④当前我国正处于转型创新跨越发展期， 社会整体结构、 城乡形态以及利益格局均面临着艰难重塑与深刻变革， 社会治理任务繁重而复杂， 持续探索和完善多元化纠纷解决机制路径必然是推进我国城乡基层治理制度创新和能力提升的实践课题。

一、 当前我国多元化纠纷解决机制建设的特点及成效

多元化纠纷解决机制是指 “各个解纷主体、 各种解纷方式、 各项解纷程序及制度间彼此协同联动所构成的纠纷解决机制”。⑤其多元化主要体现在主体多元和渠道多样上， 由诉讼机制和非诉讼机制共同组成。 近年来， 全国各地主动适应形势任务变化， 积极探索纠纷解决路径， 扎实推进 “诉非衔接”、 “公调对接”、 “检调对接”、 “诉源治理”、“一站式解纷” 等一系列重大举措， 特色明显、 收效显著。

（ 一） 推动 “诉源治理”， 拓展多元化纠纷解决维度

“诉源治理” 本质上是对潜在纠纷和既有纠纷的一种调和， 旨在 “通过相关组织或个人对纠纷的预防化解采取持续性的联合行动， 以达到从源头遏制诉讼之目的”。⑥《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》 中明确了完善 “诉源治理” 的任务。 对此， 各地高度重视， 坚持标本兼治， 既多方施策高效高质处理案件， 又从源头上防范诉讼的产生， 总体成效逐步凸显， 2019 年初至2020 年上半年仅四川省法院系统一审新收案件增幅下降6.31%，省内17 地市 （州） 中最大降幅达23.76%， 受案率呈明显下降态势， 受到了中央政法委及最高人民法院的肯定。⑦一是对外凝聚力量， 巩固党委主抓“一盘棋” 大格局。 各省 （市） 在 “两办” 出台“诉源治理” 指导意见的基础上， 法院系统制定下发了对应的实施意见， 明确要求将诉讼服务中心建设作为 “诉源治理” 的配套措施来抓， 从而实现 “诉源治理” 全面化和实体化。 二是对内前置关口， 延伸解纷服务链条。 以服务中心、 站、 点、 员为单位构建 “四位一体” 服务体系， 将解纷服务链条延伸到基层一线， 延伸到纠纷易发多发的最前沿， 灵活运用巡回审判车、 坝坝法庭等庭审方式， 从站到点、以点带面深入群众一线， 实现了多类型、 全天候服务解纷。 三是把握特点规律， 强化诉前解纷力度。在坚持非诉讼解纷方式挺在前面的理念指导下，2020 年上半年全国法院系统新增立案数大幅减少，多数地区与往年同期相比立案数递增比率为负数。

（ 二） 创新 “调解前置”， 充实多元化纠纷解决渠道

“调解前置” 本义是指适用简易程序时， 人民法院在法庭调查前对符合条件的案件进行调解的制度。 然而， 近年来随着多元化解纠纷机制的深化，调解前置已被赋予了多层次的时代涵义， 其作为诉前分流、 优化国家司法资源配置的一个重要举措被广泛应用于矛盾纠纷化解工作中， 就是通过剖析当事人诉讼心理及司法认知水平， 研判当事人心理特点和心理预期， 积极引导矛盾纠纷双方选择调解方式化解， 最大化地达成诉前分流、 定分止争， 形成高效多元的解纷机制。 一是规范调解程序及规则，拓展调解前置适用空间。 近年来各地区不断总结调解工作经验做法， 规范调解方式及程序， 既保证了调解工作健康有序发展， 又拓展了调解的适用维度。 二是聚力多元调解资源， 发挥调解前置服务功能。 整合律师、 人民、 商事、 行业调解等多种资源， 统一在诉讼服务中心设立专门的调解室和窗口， 实行超市化管理、 一站式服务， 有针对性地遴选人民调解员、 人民陪审员、 离退休法律人员作为特约调解员， 加大诉前调解和立案调解工作力度。三是推动发展特色调解， 增强调解前置实效。 各省（市） 法院系统根据最高院统一部署， 积极下发指导意见提出适当扩大司法确认范围， 针对非诉调解达成协议的案件要及时进行司法确认， 提高履约效力。 仅 2020 年上半年， 四川省法院系统以调解协议司法确认方式化解的民事案件达到了上一年度同期的2.15 倍， 较大幅度地提高了化解矛盾纠纷效率。⑧

（ 三） 发展 “ 智慧解纷”， 打造信息化多元解纷平台

随着信息化水平的提高， “智慧解纷” 成为了解纷工作智能、 便捷、 高效的代名词， 是人们对新时代解纷工作的新期待， 也指明了解纷工作发展的新方向。 近年来各地法院系统充分运用信息技术与网络， 建成 “易审、 易诉、 易解、 易达” 四大平台,从而实现了网上引导、 调解、 立案、 确认等一站式服务。 一是加强信息硬件建设， 奠定智慧解纷基础。 各地区大力筹建智能化审判服务系统， 推进盘存档案数字化、 随案同步生成、 远程网络传输等智慧解纷的基础性工作， 基本实现了远程提讯和远程开庭。 二是加大智能化手段应用力度， 提升解纷便民服务成效。 受疫情影响， 各地全面推行 “非接触式” 诉讼服务， 2020 年上半年， 仅四川省法院系统通过网上诉讼服务中心、 “微法院” 等网络平台立案高达9.27 万， 成都中院率先在全国首创 “5G 智慧参审室”， 打造电子诉讼改革新模式， 当事人可在律所参加在线庭审， 降低了诉讼成本。⑨三是深化智能应用领域， 提升解纷透明指数。 在新型冠状病毒肺炎疫情期间， 各地法院系统全面应用智能平台开展庭审， 网上证据交换、 文书送达， 探索出了特殊条件下遂行司法任务的多元途径， 既尊重了司法规律又提高了纠纷解决的透明度及便捷性。

（ 四） 立足 “ 善法治理”， 构筑多元化解纷地方性立法保障

推动多元化解纷工作法治化， 是通过立法构建社会治理共同体的一个重要举措， 也是达成善治使命、 促进社会治理法治化、 现代化的重要方式。 近年来各地区针对地方立法方面一致有所欠缺， 各种解纷方式之间难以有效衔接， 加之民众和律师的认可度较低、 主动性不足的实际情况， 从立法层面对多元化解纷工作进行了整合、 规范和推进， 标准有所统一、 尺度更易把握， 各地区各部门开展解纷工作的合规性得到强化， 解纷发展瓶颈得以突破。 一是立法内容具体明确， 为多元化解纷工作提供了基本遵循。 各省 （市） 制度的相关条例主线明确、 内容具体， 在明确责任主体的前提下建立和完善了工作机制， 并以责任考评推动责任落实， 明确相关领导责任， 明确对重要行政决策进行风评， 从起源防范和化解社会风险和群体纠纷， 健全监督纠错机制， 将预防和解决纳入责任制考核范围； 建立纠纷排查分析工作制度； 对纠纷进行种类与级别的划分， 并分别制定对应的预防与监督机制。 对人民调解组织的行为予以规定， 引导公正、 诚实、 热情和社会认可度高的各界人士参加人民调解活动。 二是立法特点鲜明， 为多元化解纷工作提供了新的发展契机。 在多元化解纷机制改革在全国范围内如火如荼地向纵深推进之际， 以地方立法的形式规范多元解纷工作， 意味着多元化解工作由后端化解向前段预防调处的全面转型和升级， 昭示着我国社会治理体系和治理能力得到了全面跃升。

二、 多元化纠纷解决机制运行中存在的主要问题

近年来全国各地着眼本地区实际， 积极想办法谋长远， 主动适应社会新变化， 秉承国家多元化解纷改革的新要求， 多措并举持续推进解纷工作科学合理地向前发展， 各地区基层治理体系得到了相应完善， 城乡及社区治理水平有了显著提升。 但现实中仍然要面对社会矛盾频发、 纠纷主体多元、 矛盾种类繁杂、 表现形式多样的重重困难， 这无疑给解纷工作提出了新挑战。

（ 一） 诉讼与非诉讼资源整合不充分， 多元化解纷效果有待增强

各地区因重视力度有别非诉资源利用不足问题仍然存在， 有的地区虽然设立了诉讼服务中心但管理较为松散， 没有专门为调解、 仲裁、 公证等机构开设统一的服务窗口或工作室； 有的地区虽然形式上成立了调解工作室， 但不具备专门的调解人员，日常也不具体开展有效的调解工作； 有的基层法院忽视立案前的分流程序， 引导当事人选择非诉程序处理纠纷的积极性不高， 等等。 从纠纷解决达成的质量和效果层面上来看， 非诉机构及非诉解纷功能仍没有彰显出明显的比较优势， 集中表现在以下三个方面： 一是非诉讼纠纷解决途径在经济效益方面没有显著优势。 由国家统一保障的诉讼模式因其解纷费用低、 法官权威性高、 结果充满可预测性等因素从而加强了司法诉讼的对比优势， 而相对应的非诉讼模式就被轻易的放弃。 因此在实践过程中， 纠纷当事人出于对时间利益、 经济利益等的考量， 会直接选择诉讼模式解决纠纷而放弃非诉讼模式， 且最终得出的方案相较于诉讼纠纷解决机制来看没有更好的权威性与确定性， 调查数据显示， 2019 年四川省J 县法院共受理劳动争议案件535 件， 其中有370 起案件当事人通过故意提供不合规证明材料或者主动要求仲裁委不受理的方式， 绕过 “一裁终局” 或者 “一裁两审” 处理机制直接向法院起诉占比68%。 二是非诉解纷重中之重的调解职能作用发挥空间有待提升。 由于现代立法观念和行政简政放权的管理改革， 社会管理模式要求影响的进一步扩大， 相应的基层组织和行政机关在化解纠纷的过程中所发挥的作用有限、 职能弱化局面必然不可避免。 尤其是近年来各地人民调解、 行业调解等非行政性的调解人员队伍流动性大， 没有经过专业的调解能力培训， 导致在调解水平上参差不齐， 调解效果不好， 也使得群众对其信赖度不高。 三是非诉讼纠纷解决机制在强制执行性方面没有优势， 导致调解结果无法由国家公权力进行强制性保障， 使得其公信力降低。 根据法律的相关规定， 只有仲裁组织和法院组织的诉讼前调解所出具的调解文书， 在向法院申请强制执行时才被认可， 其他调解机构虽然也出具了书面的调解文书， 但却不能申请法院强制执行， 因此它不能保障当事人调解之后的权利和义务能够及时的得以实现。 其他调解组织所出具的调解文书在法律性质上体现的是民事法律效力， 而民事法律效力并没有强制性的约束当事人的权利。

（ 二） 职能部门分工衔接不紧密， 多元化解纷主体协同性有待强化

2019年四川省C 市两级仲裁机构办理仲裁案件1.1 万件， 仅占全市法院系统诉讼案件量的3%。 作为国家级中心城市的情况尚且如此， 其他地区状况更难以乐观， 这在一定程度上说明法院系统与各级行政、 仲裁、 公证、 调解等机构或者组织的协同治理意识与协调配合能力还有待提高， 尤其是法院系统和调解部门之间、 调解部门与调解部门之间、 调解部门与其他部门之间在程序衔接、 效力确认、 相互协作等方面仍需强化， 多元主体参与纠纷化解的潜力和发展空间仍需要大力开拓。 突出表现在： 一是分段治理的惯性思维仍不同程度存在， 致使终端效果落地难度加大。 相关国家职能部门和社会组织尚未完全形成共识， 对自身定位存在模糊认识， 导致在与审判机关对接过程中缺乏热情和责任意识，片面认为有法院参与的调解工作应由法院主导， 将配合工作看的可有可无从而影响了自身主动性和积极性的发挥， 相互协力开展解纷工作的认识还不到位。 二是相关职能部门之间信息沟通机制流于形式， 甚至存在相互推诿现象。 各部门在化解矛盾纠纷过程中， 通常也会面对权力与部门利益之争， 有的部门基于纠纷可能引发的风险与冲突会采取 “搭便车” 或者冷处理， 消极对待， 缺乏主动担当的责任感， 仅从各种调解组织受理的案件数据来看， 法院受理的诉前调解案件数远超其他调解组织受案数的现实状况并未得到根本转变， 如此 “一面倒” 的工作格局也从一定程度说明不同职能部门之间仍面临协调衔接困境。 三是司法确认制度在一定程度上阻碍了其他调解行业的顺利发展。 表面上司法确认制度看似加强了人民调解制度的权威性， 但司法确认却将范围限制在人民调解之中， 这样极大的限制了当事人在多元化纠纷解决方式中的选择。 人民调解制度与其他的专业性、 行业性调解方式在实质上都是一致的， 它们都是站在当事人的角度， 在遵循当事人自愿、 当事人有权处分和保障当事人隐私等规则的基础之上。 而司法确认制度会将调解类型的选择限定于人民调解之中， 而不会选择另外相关的行业性和商业性调解， 这在客观上既限制了行业调解、 商事调解的专业性发挥， 又堵塞了多元化纠纷解决的渠道。

（ 三） 信息化与数字化平台建设不均衡， 多元解纷手段智能化有待提高

全国各地区以互联网为基础搭建的在线解纷平台发展很不均衡， 距离智慧解纷所要求的全方位、立体化、 模块化标准仍存在一定差距， 集网上咨询、 评估、 调解、 仲裁、 诉讼为一体的综合性平台运行尚不顺畅， 多元解纷机制中标准统一的智慧化解纷平台尚未完全形成， 集中表现在如下三个方面： 一是各种纠纷解决途径只是在自身平台上单独发力， 信息化解纷联动合力有待强化。 各自注重在自身平台上进行信息化建设或者依托自己的信息平台宣传来发挥作用的同时， 由于多元化纠纷解决信息化平台建设不够、 宣传渠道信息化不足等原因，往往会出现民众对解纷方式、 功能定位、 预期实现、 后果评估等方面存在模糊认识， 对通过非诉方式形成的协议或约定信心不足， 导致生活中无论遇到大纠纷还是小纠纷都要去法院走司法程序， 甚至不愿意接受法院开庭前的诉前调解， 最终放弃了本可以拥有 “家门口” 解纷的便利条件， 导致已经“汇集了人民调解、 行业调解、 公证、 仲裁等各类非诉资源难以派上用场”。 现存平台缺乏有效联动，最终导致法院在诉讼开始之前对案件分流的数量不够， 从而使得案件数量在诉讼环节依然存在无法降低的问题。 二是多元解纷工作的数字化利用程度不高， 缺乏对互联网工具的创新应用。 部分经济欠发达地区忽视数字化信息技术的应用， 虽然形式上大都开设了各种类型的法律服务网络平台， 但内容匮乏、 利用率偏低， 停留在做表面文章的层次， 没有真正发挥出便捷高效的数字化服务功效。 三是部分地区人工智能与多元解纷融合度不佳， 多元解纷智能化平台建设比较滞后。 西部地区相对于东南沿海地区经济发展相对缓慢， 互联网经济与技术相对滞后， 多元解纷所需的智慧平台建设还有待加快进度， 纠纷数据获得渠道仍以人工采集、 线下采集为主， 距离自动采集、 标准化运用的智慧要求相差甚远， 在线调解、 以云计算为主的大数据分析等智慧平台建设与民众期待便捷高效解纷意愿之间存在较大差距， 因为信息采集不智能、 交流不通畅、 平台与平台之间缺乏反复运用的智能联动性， 智慧化的信息传输距离多元解纷时效要求还存在较大差距。

（ 四） 配套保障措施不完备， 多元化解纷发展后劲有待提升

由于我国地区间发展很不平衡、 城乡经济差异较大， 导致人力、 财力以及社会化配套保障方面发展不均衡。 主要体现在： 一是部分地区多元化解纷人力物力投入不足， 硬件建设仍相对滞后。 有的基层法院开展调解的场地、 设施等硬件不达标， 客观上既影响调解效果也制约了案件导出； 有的基层法院信息化建设底子较薄， 利用现代信息技术的在线调解与在线司法确认等智慧化解纷工作虽有所尝试但仍需后续经费支撑； 有的法院选任的特邀调解组织和特邀调解员费用无专项资金保证， 影响了诉讼与调解工作的顺利对接。 二是部分地区的调解组织及人员专业化水平需要持续加强。 实践中， 调解员“有专业而无经验” 或者 “有经验而无专业” 的现象仍在一定程度上存在， 尤其是在经济发展相对落后地区的调解组织中解纷人员素质参差不齐， 受年龄和专业知识的影响调处经验相对欠缺， 解决复杂棘手问题能力有待提升， 调解工作方式还停留在过去 “一支笔一张纸” 的粗放阶段， 既影响了工作效率， 也不利于上级指定部门的监督； 有的地区内部工作人员虽然对相应的工作流程都比较了解， 但对于某些在信息化建设过程中出现的技术性和专业性问题却有些力不从心， 专门人才显得捉襟见肘； 有的地区行业调解发展比较缓慢， 人员队伍不稳定且大多身兼数职， 虽然具有相关专业知识， 但调解技巧欠缺， 除了行业性专业性调解委员会之外， 面对重大疑难或者群体性事件， 一般是由当地政府牵头抽调相关职能部门组成专项调解小组， 属于临时性机构还未形成一套完整的常态化约束机制。 三是部分地区多元解纷社会参与度仍有待提升。 地区间社会自治性调解发展不均衡， 经济相对落后地区未能引入市场化竞争机制， 政府主导色彩偏重， 专业型、 法律型的社会组织作用没能得到很好发挥， 调查数据显示， 日常生活中当事人遇到矛盾纠纷，85%的当事人首选社区工作人员、 城区警察或者农村干部作为解纷主体， 这些解纷主体的共性是他们大多属于公权力机关的工作人员， 具有一定的行政角色； 目前尚未形成统一的社会服务组织登记管理法规， 使得有的地区民间机构、 协会、 商会等社会力量成立专门机构参与解纷工作存在一定的法律障碍， 法律服务性解纷作用有限， 社会力量参与对接机制联而不动， 具体措施落实较少， 效果大打折扣； 有的地区社会化考评督导机制不科学， 片面强调纠纷化解数量， 而对化解效率与难度没有给予应有重视， 科学的社会化评价体系缺失使得正向激励作用大大折扣的同时也容易导致社会参与度疲软。

三、 多元化纠纷解决机制建设的发展路径

在解纷工作中暴露出的上述薄弱环节， 以及涌现出的新矛盾与问题， 究其原因既是受制于多元主体认识不足、 协同意识不强等主观因素的结果， 也与地区间解纷人财物保障不均衡、 分流引导乏力、创新应用能力欠缺、 发展路径模糊等客观因素息息相关。 为此， 需要多元解纷主体形成合力克服诸多制约主客观因素， 在深化多元解纷改革进程中形成新共识， 探索持续发展路径。

（ 一） 强化现代治理新理念， 提升多元解纷政治站位

随着整个社会的发展进步， 社会矛盾纠纷化解工作在我国法治建设和社会治理进程中战略地位愈发凸显， 这就要求我们在多元解纷机制的构建与完善上必须进一步提高思想认识， 提升政治站位。 一是要立足国家发展稳定大局， 坚定正确政治理论指引。 习近平总书记强调： “要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能。” 而社会治理效能的提升就是要依托治理机制的创新、 治理体系的丰富以及治理能力的现代化， 三者是一个系统工程， 相辅相成、 不可或缺， 它是我国社会主义事业建设进程中运用马克思主义 “社会——国家” 原理的又一次重大理论创新， 是破解国家与社会 “零和博弈” 困境以实现双赢的一项重大举措，是 “马克思主义法学中国化的又一次具体应用”。⑩多元解纷机制的构建与完善作为创新社会治理内容的有机组成部分， 天然具备防控与化解的政治功能， 应当在边实践边总结的过程中把握住顶层设计， 以习近平总书记关于社会治理的新理念、 新思想为战略制高点， 以促进社会公民正义、 增进人民福祉为出发点， 把增强 “四个意识”、 坚定 “四个自信”、 做到 “两个维护” 体现到多元化纠纷解决机制建设的全过程， 让民众享受发展成果得到更多实惠。⑪二是要关切民众生活需要， 践行为民服务宗旨。 社会主要矛盾随着新时代的到来也发生了重大变化， 解决社会发展不平衡不充分的问题成为当务之急， 满足人民日益增长的美好生活需要成为社会治理的动力源泉。 为此， 践行为民服务理念、 顺应纠纷多元属性已然成为多元解纷机制改革的基本遵循， 强调以人民为中心， 传承 “枫桥经验” 的治理智慧， 秉持 “发动和依靠群众” 理念， 针对群众多元需求提供多样化服务， 积极推出新时代司法便民利民举措， 处理好 “国家治理、 社会治理与群众治理三者间的关系， 达到多元共治”⑫， 努力为人民群众提供更多可选择的便捷、 高效、 低成本的纠纷解决渠道与解决方式， 力争做到 “基层产生的矛盾由基层解决”， 增强人民群众对国家发展改革与社会治理成果的获得感。 三是要紧贴时代发展脉搏， 秉持现代治理理念。 随着我国进入到社会主义新时代， 社会公共事务也随之日益复杂化， 传统的社会管理观念及传统管理模式已经无法适应社会发展要求， 需要逐步从纵向单一的社会管理模式向横向互动的社会治理模式转变， 更加需要注重协商、互动及多方合作。 习近平总书记针对社会运行规律， 明确提出社会治理要坚持系统化、 科学化、 职能化、 法治化的 “四化要求”， 提倡运用先进的理念、 科学的态度、 专业的方法、 精细的标准提升社会治理效能， 同时倡导德治的规范与引领作用， 努力实现 “法安天下、 德润人心”。⑬这是中国社会现代治理的最科学理念， 是将我国传统文化融入社会主义核心价值观的具体体现， 是地方政府及相关职能部门合力构建各有侧重、 各具特色的多元化纠纷解决机制的改革方向和目标指引， 这就要求我们要立足地方治理实际， 把社会主义核心价值观主动融入解纷全过程， 实践中国特色的多元解纷价值取向和现代治理理念。

（ 二） 全方位理顺平台体系， 凝聚多元解纷发展合力

在中央统一部署下， 随着各地区持续发力大力推进各类多元解纷试点工作， 多元解纷平台建设取得了长足进步， 各地区已经基本形成了 “党委领导、 政府主导、 法院引导、 社会参与” 的多元化纠纷解决工作格局。 在此基础上为更好发挥体系机制的平台作用， 仍需从以下三个方面着力。 一是强化互动交流平台建设， 确保解纷资源共享和优势互补。 尝试建立省、 市、 县三级纵向到底、 横向到边的沟通交流平台， 实行常设联席会议与临时协调机构相结合的方式， 破除绝对化科层式的层级限制，成立专项工作领导小组和专门的党政管理机构应实行属地责任制， 统筹负责协调区域内工作； 设置各地区专项小组联席会议， 实行重大矛盾化解区域联动机制， 对涉及面较广、 影响较大的纠纷合力解决。 如此一来， 在面临跨地域、 跨部门重大复杂纠纷发生时， 就能够及时通过多层、 多元、 网格与网络相融合的方式， 由多主体、 多部门沟通机制实施有效处置。 而且在沟通协调过程中推进信息公开，增进各部门、 各主体彼此间信任， 共享当事人信息及案件处置过程及结果， 从而实现对多发性纠纷常态化动态跟踪， 及时总结工作经验提高处置类案能力。 二是强化统筹规划平台建设， 确保多元解纷措施整体联动。 在完善多元解纷平台与机制的构建过程中， 可考虑与当前民事案件立案登记、 案件繁简分流等司法诉讼体制改革相照应， 实现资源有机整合。 要注重与行政领域推行的综合治理、 行政调解、 行政复议等改革举措相协调， 改革步伐保持相对一致。 对于法院与综治组织的联动， 其作用主要集中在纠纷形成前后对预防与应急处理， 因此可以依托社会治安综合治理平台进行， 建立相应的 “平台吹哨” 制度， 法院通过建立有计划的联席会议制， 形成基层信息互通、 优势互补、 协作配合的联动机制， 具体是： 对于法院与调解组织的联动， 应当逐渐打破仅人民调解协议在司法确认范围内的局限， 逐步加大律师调解、 行业调解、 商事调解在司法确认范围内的比重， 对于法院与仲裁机构的联动， 应当破解联动标准不一的问题， 建立裁审标准统一的规则， 对仲裁机构的生效法律文书应加快进度审查和执行， 保障仲裁公信力。 应当扩大对公证机构公证活动的支持内容， 既应包括实体法律行为、 事实和文书等， 还应包括法院的程序性环节，如送达、 取证、 保全、 执行等。 与此同时， 还应重视行政领域内调解平台和程序的规范与完善， 优化行政解纷资源配置； 重视和引导社团、 协会等社会组织发挥自身优势， 在各自领域利用自身影响力开展相应的解纷服务， 比如支持妇联参与解决婚姻家事纠纷， 引导工会参与行业纠纷化解， 鼓励法学会运用法学理论积极参与咨询、 服务、 调解等实务工作， 切实发挥法律智囊团作用。 三是健全评估与考核激励体系机制， 提升多元解纷主体参与度。 要由常设联席会议做好阶段性风险评估， 尝试建立重点风险提示机制， 汇总多元解纷主体诉前纠纷排查情况， 包括纠纷产生的原因、 影响因素及演化趋势，全面评估诉讼风险、 舆情风险， 将多元解纷工作量及成效作为社会综合治理的重要内容纳入考评机制量化评分， 将平台建设和相互衔接的人员以及信息、 物资等保障内容统一纳入考评范围， 由各个地区联席会议对本地区万人起诉率、 接受委派委托调解比率、 调解成功率、 司法确认有效率等指标进行考核， 考核结果由本地区综合治理部门报同级党委、 政府， 对于解纷工作扎实、 成效显著的单位及个人要给与精神和物质的奖励， 反之， 对于工作懈怠、 解纷不力的单位及个人予以通报批评并追究相关人员责任， 做到权责清晰、 奖惩分明， 以常态化的监督考核来激励多元解纷主体参与解纷工作。

（ 三） 深挖信息化技术优势， 拓展多元解纷发展空间

近年来， 随着我国互联网的迅猛发展， 在线解纷在浙江、 上海等互联网经济繁荣地区也发展迅速， 其最大功效在于线下实现多元化解工作网络体系， 形成纠纷解决资源合力的同时， 建立对应的信息系统， 推动调解、 立案、 司法确认、 审判、 督促程序、 送达等活动在线化， 促进智慧解纷效果。 一是继续完善统一的在线多元纠纷解决网络。 “数字化法治” “智慧化司法” 是新时代背景下科技与法律相结合的产物， 也是高效便捷解纷的总体发展态势， 尤其是当下共享共治背景下的 “慧治” 建设正在如火如荼地展开， 先后涌现出了浙江杭州电子商务网上法庭、 安徽合肥蜀山区法院 “E 调解” 平台等智能化多元解纷平台。 2018 年杭州市发挥自身互联网经济繁荣的资源优势已全面启动 “在线矛盾纠纷多元化解平台”， 在此基础上制定了切实可行的实施方案， 对平台建设现状及面临形势、 解纷工作目标与要求、 实施措施、 考核评价等内容均予以了明确。⑭各地应借鉴发达省市经验做法， 根据本省各地区现状及特点， 把握 “互联网+” 时代契机继续完善一体化网络平台， 切实以纠纷防控与社会治理需要为出发点， 以低成本、 高效率为特色优势，旨在实现信息技术手段与各方解纷主体高效联动。基于大数据、 云计算等技术， 通过系统设计满足法律咨询、 预判评估、 谈判、 调解、 仲裁、 诉讼、 冲突解决、 资源管理等在线服务需求， 逐层分解纠纷， 形成 “社会漏斗式” 解纷效果， 突破传统解纷方式的局限性， 引导当事人根据纠纷特点及自身实际状况合理选择解纷方式， 灵活多样地利用解纷渠道， 从而在社会总体层面上实现合理配置资源的目的与效果。 二是逐步实现在线多元解纷平台的集约化和数据化。 当前需要发挥现有优势， 找准智能解纷着力点， 突出大数据采集与应用潜能开发， 强化人工智能技术与多元解纷的深度融合， 从而推动纠纷类型、 难易度、 处理流程以及所涉部门等关键信息从人工收集转向自动获取、 从粗放式收集转向标准化采集、 从接力式人工流转变为云计算式全覆盖， 实现信息收集、 材料传输、 证据保存、 卷宗整理、 数据分析、 风险研判、 纠纷预警等资源的共建共享。⑮同时， 集约化与数据化的在线处理方式根据现有案例数据库， 细化纠纷化解流程、 理由、 赔偿标准， 规范裁判尺度， 将矛盾纠纷处理类型化、要素化、 模式化， 既有利于均衡司法维护公平公正， 又提高了纠纷化解成效， 促进了纠纷化解平衡发展。 三是完善智慧解纷的配套机制。 智慧解纷不仅仅关乎科学技术， 还需要相应政府职能部门、 司法部门以及社会组织的参与和配合， 是一个复杂而系统的社会工程。 在智慧平台建设的前提下需要将平台建设与运行所需的人、 财、 物等配套保障相互衔接， 将各自内容纳入综合治理考评内容， 既解决经费、 人才保障问题又要健全奖惩机制， 加强考评督导， 增强解纷衔接能力的同时又要防止虚拟网络案例及数据 “掺水”， 最终保证智慧解纷真正落地并产生实际效果。

（ 四） 加大综合保障力度， 夯实多元解纷发展根基

夯实根基是保证多元化纠纷解决机制生命力和持续力的源泉与动力。 由于我国人口基数大、 城乡经济发展不平衡等因素导致各地多元化纠纷化解机制地区间差距明显， 需要在以下几个方面进一步夯实发展根基。 一是提供政策支持和指引， 强化组织保障。 各级政府部门要根据中央统一部署， 结合各自辖区经济发展状况及社会纠纷特点， 加强多元解纷中的市场准入制度、 收费制度以及资格评审制度的政策引导， 督促相关行业主管部门负责人全面履职， 积极推动解纷工作的行业化与市场化相融合，同时， 对各类调解组织要规范管理， 适时发布指导性意见， 统一市场调解规范、 统一调解员选任、 统一调解效果评估标准， 将多元解纷机制改革纳入各地区平安建设和综合治理考核指标中， 形成齐抓共管、 多元共治的强大组织保障。⑯二是拓展人力资源渠道， 健全人才吸纳培养与储备机制。 目前少数发达地区初步建立了特聘调解员名册制度， 各地区可借鉴其有效做法尝试将名册制度类型化， 采取长聘与特聘相结合的方式， 将退休法官、 检察官、 高校法学教师等专业人士吸纳至各类调解组织中， 缓解调解人员数量不足、 经验欠缺以及调解队伍不稳定的问题； 完善调解员资质认证制度， 细化调解员行为规范， 委托第三方机构定期对一线调解人员的解纷能力、 思想素质、 法律素养以及处置的纠纷事例进行综合考评和培训， 实现调解员资质的动态管理， 以提升解纷能力与水平， 形成专业化和职业化的纠纷化解队伍； 加强与相关科研院所交流与合作， 加大人才培训力度， 最高人民法院在此方面率先尝试， 将全国首个多元解纷改革研究基地落户于湘潭大学， 有针对性地探索多元解纷方面的理论研究和人才培训路径， 结合解纷实践开展理论研究进而推动成果转化， 形成资源共享机制⑰； 尝试依托职业教育或者普通高校强化人才储备， 在学历教育中开设相关专业课程， 增加基层一线解纷实验教学任务， 以实践带动理论学习， 助力解纷人才储备，为多元解纷持续发展提供造血功能保障。⑱三是加大资金财力投入， 建立多元经费保障机制。 适当吸纳公益资金和民间资本， 加强市场化运作， 合理运用诉讼与非诉讼收费杠杆的调节功能， 总体上建立以地方政府财政为主、 行业收费为辅、 公益赞助为补充的经费保障体系⑲； 加大政府经费预算， 将行政调解费用纳入各级政府年度财政预算经费， 并根据地方财政收入水平逐年增加。 对于公证、 仲裁、行业调解等应适当引进第三方服务， 进而逐渐降低收费标准， 减轻非诉讼当事人经济压力， 提高选择非诉讼解决纠纷的积极性。 对于公益赞助经费要加强引导和监管力度， 适当扩大公益性资金覆盖面，增强公益性资金效能， 真正发挥公益资金在纠纷化解中的帮扶作用。⑳

注释：

① 蒋丽萍： 《英国有效争议解决中心的调解机制及借鉴》， 《人民法院报》 2017 年 9 月 22 日。

② 中国法律年鉴编委会： 《中国法律年鉴 （2000年）》， 中国法律年鉴出版社 2000 年版， 第 203 页。

③ 周强： 《最高人民法院工作报告》， 十三届全国人大四次会议 2021 年 3 月 8 日。

④ 胡仕浩、 龙飞、 马骁： 《多元化纠纷解决机制的中国趋势》， 《人民司法》 2018 年第 1 期。

⑤ 范愉： 《当代世界多元化纠纷解决机制的发展与启示》， 《中国应用法学》 2017 年第 3 期。

⑥ 郭彦： 《内外并举全面深入推进诉源治理》， 《法制日报》 2017 年 1 月 14 日。

⑦ 《2019 年度四川省人民法院工作报告》， 四川省第十三届人民代表大会第三次会议2020 年5 月9 日。

⑧ 王树江： 《创新工作思路， 四川法院推动一站式多元解纷建设再上新台阶》， 最高人民法院网2020 年9 月4 日。

⑨ 刘冰玉、 陈睿： 《全国首创， 成都中院启用5G智慧参审室》， 《四川法治报》 2020 年 5 月 20 日。

⑩ 褚国建： 《习近平全面依法治国重要论述的理论体系与创新价值》， 《法治研究》 2020 年第3 期。

⑪ 赫崇飞、 刘歌德： 《论全面深化改革的哲学基础》， 《山西高等学校社会科学学报》 2014 年第6 期。

⑫ 李少平： 《传承枫桥经验创新司法改革》， 载 《多元化纠纷解决机制改革精要》， 中国法制出版社2019 年版， 第 18 页。

⑬ 习近平： 《走中国特色社会主义社会治理之路》，载 《论坚持全面深化改革》， 中央文献出版社2018 年版，第346 页。

⑭⑯ 浙江省杭州市中级人民法院课题组： 《都市版“枫桥经验” 的探索与实践》， 《法律适用》 2018 年第17期。

⑮ 陈辽敏： 《创新型多元化解纠纷解决机制的构建与发展——以浙江省杭州市西湖区人民法院为例》， 载《中国应用法学》 2017 年第 3 期。

⑰ 胡仕浩： 《中国特色多元共治解纷机制及其在商事调解中应用》， 《法律适用》 2019 年第19 期。

⑱ 熊浩： 《论中国调解法律规制模式的转型》， 载《法商研究》 2018 年第 3 期。

⑲ 龙飞： 《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》， 载 《法律适用》 2015 年第 7 期。

⑳ 胡平仁、 彭园琛： 《改革开放四十年来多元化纠纷解决机制的成就、 问题及完善对策》， 《湖南行政学院学报》 2019 年第 3 期。