民意导向型警务模式创新研究
——基于“以人民为中心”视角

□张艳军

(山西警察学院，山西 太原 030401)

创建新型警务模式，实现警务现代化是公安改革的重要内容之一。世界各国对警务模式的探索丰富多样，取得了诸如“警务广场”“信息主导警务”“互联网+警务模式”等丰硕成果。然而，不论是实践探索还是理论研究，各国对警务模式的探索始终表现出地域化、碎片化、局限性等特点，缺乏系统的理论研究。基于“以人民为中心”的研究视角，在梳理现有理论及实践成果的基础上，对警务模式创建进行系统思考和全面总结，为推动警务现代化改革提供新的研究方向。

一、历史逻辑：建设民意导向型警务模式的历史趋向

(一)理论维度：从管制型到服务型

1.新公共管理理论

20世纪80年代以来，西方国家进行了一场轰轰烈烈的新公共管理改革运动。其中，以罗伯特·登哈特(Robert Erhard)为代表对新公共管理理论进行了理性思考和批评，创立了新公共服务理论。新公共服务理论是将服务、民主和公民参与置于政府管理中心的一系列思想和理论，主张政府在其管理过程中应该把为公民提供服务和向公民放权作为一项重要职能，政府工作的重点既不应该是“掌舵”，也不应该是“划桨”，而应该努力培育具有整合力和回应力的公共组织。[1]公共服务理论的精髓在于“为公民提供服务”，强调公务人员服务公民、追求公共利益、重视公民权和重视人的价值。这一理论是民意导向型警务模式创建的社会背景和理论根基，为民意导向型警务模式创建提供了思路和方向。

2.服务型政府建设理论

服务型政府建设理论，是伴随着上世纪末到本世纪初的政府改革而形成的一套理论体系。从西方到中国，从学界到政界，变管理型政府为服务型政府已经成为社会、政府和执政党的一种共识。中国共产党第十八次代表大会报告指出，要深化行政体制改革，按照建立中国特色社会主义行政体制目标，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。[2]建设服务型政府已经从理念、理论、主张、建议而成为我国各级政府具体的方针政策和具体目标。这一理论的发展是新公共服务理论在政府治理领域的深入和实践，而民意导向型政府建设是服务型政府建设理论在公安机关的延伸和拓展。

3.以人民为中心的发展思想

习近平总书记于2015年首次提出了“以人民为中心的发展思想”的治国理论。中国共产党人不断继承和发展马克思主义，“以人民为中心”的发展思想进一步深化了马克思主义人民思想的理论与实践内涵。这一思想在习近平新时代中国特色社会主义思想中居于基础性的突出位置，贯穿于习近平新时代中国特色社会主义思想的各个方面，有着丰富和深刻的思想内涵。一切国家机关工作人员，无论身居多高职位，都必须始终把人民放在心中最高的位置。[3]对于公安机关来说，践行“以人民为中心”思想最有效的解决路径就是，建立民意导向型警务模式，把人民置于警务活动的中心地位，充分发挥人民在警务活动中的重要作用，从而实现公安机关和人民的良性互动，实现公安机关社会效益的最大化。

(二)实践维度：从中央主导到百家争鸣

1.创建民意导向型警务模式是警务改革新的发展方向

近代以来，各国都在积极探索适合自己的警务模式，西方先后进行了四次警务改革，并以平民化、专业化、现代化和社会化的警务理念塑造着警务模式的运行，并形成了以“政治警务”“合法警务”“社区警务”和“服务与权变的警务”为特征的警务模式。我国的警务改革也一直如火如荼地进行着，改革开放以来，在中央主导下，我国各地公安机关经历了从职能转变、重点调整、机构精简、金盾工程、“三基工程”、社区警务为主要内容的改革探索。近年来，各个地方开始结合本地实际情况，积极探索适合自己的警务模式，把强化“为民服务”“阳光警务”“互联网+警务”等作为了警务改革的重点。从世界范围来看，虽然各国各地警务模式改革的名称和形式各有差别，但都有一个共同点，那就是都将人民置于警务活动和警务运行的中心地位，而这种模式就是民意导向型警务模式的核心。

2.创建民意导向型警务模式是我国进入新时代历史条件的必然选择

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”进入新时代，公安机关所面临的形势、社会环境和挑战都发生了显著变化。进入新时代，人民的民主意识、综合素质显著提高，人民的利益诉求和利益矛盾也有了新变化。人民对公安民警行为规范要求越来越严，服务标准要求也越来越高。而公安机关提供服务的理念、方式、质量与人民对服务需求的结构性矛盾是我国各级公安机关需要面对的突出问题。迎接和应对警务模式需求和供给的不均衡矛盾，是公安机关面临的严峻挑战，建设民意导向型警务模式就成了我国公安机关适应新形势的必然选择。这就要求我国公安机关简化程序、提高效率、规范管理过程，提供优质服务，解决警务模式需求与供给的不均衡性矛盾，这是新时代背景下提高警务效能的客观需要，也是社会转型发展的必然选择。

3.建立民意导向型警务模式是完成公安机关历史使命的本质要求

在新的历史条件下，习近平总书记对人民公安提出了新的要求，要建设一支“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的公安队伍。忠诚是公安机关的本质属性，为民是公安机关在新的历史条件下的使命担当。全国各级公安机关要以习近平总书记在授旗仪式上的重要指示和训词精神为导向，把党中央对公安机关的关怀和激励转化为强大动力和目标，进一步践行服务人民的工作宗旨，积极回应人民群众的新期待和新需要。公安民警要为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作，坚决完成党和人民赋予的使命任务。在传统管制型警务模式下，把“管民”放在首位，显然无法实现上述要求，只有建立民意导向型警务模式，才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨，完成公安机关新时代的历史使命和艰巨任务。

二、价值内涵：建设民意导向型警务模式的丰富内涵

(一)民意导向型警务模式 “人民中心”的价值取向

新公共服务理论认为，政府的职能作用应该实现从“划桨”到“掌舵”，从“掌舵”到“服务”的转变，而“掌舵”(选择船只的目的地和航向，并确定路径)，可能会赋予政府更多的权力去掌控船只。这样会促使政府侵害到公民的民主权利，而管理学者金与斯蒂弗斯(King and Slivers)强调:“不要忘记政府是属于人民的，当我们忙于掌舵时，千万不能淡忘谁拥有这条船。”因此，对于公安机关来说，在开展警务活动时应该着重强调服务和授权职能。警务模式的创建，要牢固树立为民意识，确保把人民放在中心位置。在长期丰富的革命斗争实践中，毛泽东对人民概念做了集中阐释：人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级。[4]各级公安机关在制定计划和决策时，应充分发挥人民的主人翁地位，鼓励并支持人民充分参与警务决策活动，公安机关要主动回应人民的诉求和建议，让人民参与警务活动的“掌舵、划船和服务”的全过程。

(二)民意导向型警务模式 “服务性”的目标导向

政府的治理理念，从重“管理”到重“效率”，从重“效率”轻“民主”到“效率、民主、服务”综合协调，经历了漫长的历史阶段。从民意导向型警务模式的本质来看，以人民为中心的发展理念是在“效率”与“民主”这两大价值观的协调制衡中而衍生出来的以“服务”为特征的警务理念、警务制度和管理手段的综合模式。民意导向型警务模式的价值目标必须体现出的服务型公安机关更深层次的内涵和更具体的职能方式的转变。在这种模式下，既要促进公安机关提供服务的效率和质量，还要保障人民作为国家主人的尊严和价值。在服务型公安机关目标激励导向下，既要注重提供服务方式和内容的选择，还要提高服务效率和质量的保障。

(三)民意导向型警务模式 “综合性”的价值选择

民意导向型警务模式对人民的关注，在警务活动中具体表现为对人民参与权的高度重视。民意导向型警务模式的综合性价值取向应该体现在：第一，警务模式参与主体的综合性。人民警察来源于人民，也必将服务于人民。因此，既要保障公安机关和公安民警在警务活动中的主体地位，也要着重捍卫人民在警务模式中的中心地位。第二，警务模式的运行和警务活动的开展必须注重打击、预防和服务的综合性协调。第三，管理体制的综合性。要建立健全警务模式的配套管理体制、制度间的协同与配合机制，提高公安机关综合战斗力。警务模式的创建是一项牵一发而动全身的系统工程，只有从警务运行的综合性层面入手，才能最大限度地发挥警务模式的整体战斗力。

三、 路径选择：建设民意导向性警务模式的路径探索

(一)主体：在警务模式的框架设计与基层警务实践的良性互动中谋求新发展

1.牢固树立宗旨意识，注重发展理念转变

建立民意导向型警务模式是一个复杂的系统工程，首先要解决好理念的转变问题，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识。创建民意导向型警务模式，最重要的是摆脱传统治理型、管理型政府时期形成的“官本位”理念，树立起为人民服务的“人民中心”的发展理念。只有转变思想理念，公安部门的工作才能从传统的“治理型”“管制型”警务模式转向“民意导向型”“服务型”警务模式，才能从人民和服务的角度认识公安机关的职能作用，才能把公安工作重心定位于为民服务上，真正提高人民的“安全感”“幸福感”和“满意度”。这就要求各级公安机关特别是领导干部要主动作为，通过开展形式多样的专题教育活动，从理念转变出发，通过加强政治理念学习，健全民主决策程序，完善人民监督制度，健全民主考核机制，牢固树立为民服务宗旨。

2.加快职能转变，提供优质服务

创建民意导向型警务模式需要明确三个问题：为谁服务、提供什么服务，怎么提供服务。首先，要解决为谁服务的问题。我们既要为公安机关的外部客体“人民”提供高效服务，也要为公安机关内部主体“人民警察”提供优质服务，落实好“从优待警”方针。其次是提供什么服务的问题。公安机关应该提供群众需要我们做的事，服务内容不能由公安机关主观做决定，而应从人民群众的实际需要出发，及时全面地感知、预测人民群众的需求。再次是服务方式的人民受众度一定要高，这就需要通过构建和谐警民关系，从人民中汲取最大的智慧和力量，选择人民最认可的警务工作方式，实现警民共治的模式，提高服务的质量和效率。同时，公安机关要严格落实党中央和国务院的各项决策部署，加快职能转变和“放管服”改革。结合各级公安机关实际，探索深化“放管服”改革，增强服务职能的协同性和针对性，打破传统弊端和地方保护障碍，取得更多人民群众满意的警务改革成果。

3.健全考核制度，完善评估机制

建设民意导向型警务模式，就要建立民意导向型政绩考核观，要按照“以人民为中心”的发展要求，确立多元化的考核评价体系，畅通人民参与考评渠道，让人民充分参与公安机关绩效考核工作，提高人民考核分值的比重。此外，加快公安民警政绩观转变，以改革创新为动力，让公安机关切实以人民需求为导向，制定高效服务标准，转变工作方式，完善考核主体，激活内在动力。同时，还要健全监督机制，严格责任追究，从而进一步提高工作方式转变，促进服务水平的提高；鞭策警务工作者从人民的角度去思考问题，转变服务方式，进而提高民意导向型警务模式的社会效益和人民满意度。

(二)客体：党性与人民性的高度统一中谋求新突破

1.强化人民的民主意识和参与意识，提高人民在警务活动中的参与度

我国是社会主义国家，人民是国家的主人，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的宗旨是全心全意为人民服务。在民意导向型警务模式创建中，要提高人民的民主意识和参与意识，一方面通过积极主动参与公安决策、参与警务活动治理、参与公安工作绩效评估，促进警务信息的公开和透明，推进社会主义民主建设。同时，还需要从个体、组织和国家层面进行全面提升，培育公民民主意识，提高参与意识、自治意识和治理能力。这样才能更加主动地参与公安决策制定，参与社会治安预防和自治，发挥民意导向型警务模式的综合战斗力。

2.加大警务工作公开力度，提高人民对警务工作的支持度

警务工作是一项综合性很强的工作，公安工作有很大一部分是群众工作，没有群众的大力配合，公安工作就没法开展或者效率低下。只有得到群众的认可和支持，警务工作开展才会有社会效益。警务公开是公安机关为保障人民知情权、参与权、表达权和监督权，提高服务质量和效率的一项重要举措，也是强化对公安机关权力监督的一项制度规定。在新时代背景下，公安机关不仅要做好各项公安决策的部署落实工作，还必须高质量完成全警务宣传任务，做好新时代的警务公开工作。公安机关要严格落实群众路线，积极走村入户，走访群众，广泛掌握社情民意，深入开展社会治安预防工作，积极吸纳群众的合理诉求，维护群众合法权益；要认真做好政策和法律的宣传、思想教育工作，加强警民沟通，创建和谐警民关系，提高民众的配合度，提高人民对公安机关的信任和认可，从而提高警务模式的工作效率。

3.构建和谐警民关系，提高人民对警务工作的认可度

系统性思维是马克思主义的重要方法，系统中的各个要素之间都不是孤立的，只有各要素的高效配合和协助，系统的功能才能发挥得更好。在民意导向型警务模式构建中，也要遵循系统思维，健全警务协同机制，把党的领导、政府支持、人民支持等要素有机融合。党的领导是核心，政府支持是根本，人民支持是保障。警务工作离不开人民的支持，公安机关要充分发挥人民在警务活动中的参与度，充分调动社会各方面的积极性，获取人民的信任和支持。在这种模式下，人民会更积极地参与治理过程，更了解和信任公安机关和警务工作。人民对公安的大力支持不仅会促进社会整体进步，而且促进个人的全面发展和个人价值的实现。

(三)环境：在新时代与旧体制的动态适应中谋求新出路

1.积极推进警务体制扁平化建设

无论是世界各国强调警务模式的服务性质，还是我国提出建设服务型公安机关，除了理念、思路和各种因素外，还必须具备一项重要的基础，这就是公安机关组织结构在信息化时代下的扁平化构架。随着电子信息技术突飞猛进的进步，大数据时代也已全面展开，公安机关只有逐步向网络化和扁平化转变，充分利用互联网信息时代的优势，构建与之相适应的组织机构，才能够适应新时代带来的变化和挑战。在大数据环境下，情报主导警务这一革命性的警务工作改革与发展使命将得以顺利实施。[5]只有建立扁平化的警务组织机构，建立高度迅捷的信息管理平台，才能提高公安机关的信息共享速度和警务指挥效能。

2.建立健全公安机关协作联动机制

加快建立健全适应新时代工作要求的一套警务联动机制。民意导向型警务模式不同于单一主体的警务模式，它要求从公安机关的组织形态、思想理念、警务运行、工作方法等都要体现民意导向的警务需求。从理论上讲，公安各部门应该科学授权、合理分工协作。但一直以来，公安机关的各工作单位各自为战、互不关联的状况一直存在。只有消除各机构单元之间的阻隔，形成充分协作和高效衔接的警务运作模式，才能适应新时代的要求和挑战。这就要求各地公安机关，尽快完善警务合作及协同机制，建立公安机关与政府其他部门的联勤联动机制。公安机关协作联动机制，不仅包括公安机关内部各部门之间的联动、公安机关与政府其他部门的联动，也包括了公安机关与“人民”的联动。公安机关要把“以人民为中心的发展思想”作为联动机制改革的重要抓手，从人民需求入手，充分调动全社会人民的集体力量，因人施策，坚持和发展新时代枫桥经验，创新和丰富专群结合的内涵。

3.建立健全畅通民意渠道的长效机制

建立民意为导向的警务工作机制，需要建立健全畅通民意渠道的长效机制。结合大数据时代的优势，发挥互联网+的平台作用，通过开展丰富多彩的警务活动，把走访调研、警营座谈、警民谈心、落实整改等各个环节连接起来，真正激发警务模式中主客体之间的活力和动力。通过民意导向的警务工作，把民意导向同公安决策统一起来，把民意导向同警务绩效联系起来，最大限度地拓展人民的参与渠道和参与平台。建立健全警务工作目标责任制，把民意搜集、整理和分析研判等任务分解到具体的机构和工作岗位，建立健全责任考核机制，使警务工作真正体现出人民的诉求和智慧。

四、结语

创建民意导向型警务模式是马克思主义发展观的内在要求，民意导向型警务模式作为马克思主义发展观在新时代的新型表达，继承了政府管理和建设理论的优良传统。同时，又被赋予了新的时代内涵，在警务理念、警务主体、警务举措等不同层面，体现了新型警务模式的系统性、人民性、服务性、综合性等特征。公安机关要坚持“以人民为中心”的发展理念，创新警务模式，通过建立民意导向的新型警务新模式，推进警务民主化，建设警务共同体，推动公安工作科学发展。