检察机关在扫黑除恶专项斗争中职能发挥的路径

上海市闵行区人民检察院课题组

（上海市闵行区人民检察院，上海201100）

2018年1月23日，扫黑除恶专项斗争正式拉开序幕，它不仅是一项艰巨的政治任务，更是一项系统工程，而检察机关作为成员单位其法律监督职能不可替代。扫黑除恶专项斗争开展以来，各级检察机关贯彻落实党中央和高检院的工作部署，依法履行检察职责，全力开展扫黑除恶专项斗争，取得了阶段性成效。但与此同时，检察机关在法律适用、线索发现、工作衔接等方面也遇到了一些新情况新问题。本文秉承问题导向，结合M区人民检察院所在区域特点，通过发现问题、研究问题、破解重点难点问题，继续深入推进扫黑除恶专项斗争。

一、M区人民检察院扫黑除恶举措及涉黑恶犯罪分析

（一）严格依法打击，确保“案件清结”

M区地处城郊结合部、人口导入区，近年来随着经济转型和社会改革带来的利益格局深刻调整，各种问题、矛盾交织，社会管理难度较大，存在P2P、“套路贷”“敲墙党”等涉恶违法犯罪较为突出的行业和领域。2018年1月开展扫黑除恶专项斗争至今，在M区内所办理的涉黑涉恶案件主要呈现以下特点：

1.均为涉恶案件，且“套路贷”“校园贷”等恶势力犯罪最为突出。涉及“套路贷”等非法高利放贷的恶势力犯罪占比高达86%，且非法放贷中采用软暴力手段的案件达90%以上。

2.团伙型、多人犯罪特点较为突出。现办理的涉恶案件均为共同犯罪案件，其中5人以上共同犯罪案件人数占比高达48%。

3.同一类案件中涉及多罪名情形增多。同一多人共同犯罪案件中，除涉及诈骗罪，还涉及敲诈勒索、强迫交易、合同诈骗等其他罪名。

4.行业化、区域化犯罪领域增多。办理的恶势力案件中，涉及金融行业的套路贷案件、涉及小区家装和物业管理的“敲墙党”案件及涉及酒吧等娱乐场所规范性经营的“吊模宰客”①注：“吊模宰客”即指不法分子结伙以低价按摩为名搭识外籍游客，诱骗其至酒吧、卡拉OK厅等消费场所后大肆开价宰客，通过威胁等手段索要高额消费价款的行为。案件均为其中典型代表。

虽然区域内未发现涉及黑社会性质组织犯罪，但涉恶案件犯罪手法呈现金融化、软暴力化、隐蔽化等特征，恶势力性质的认定、“软暴力”手段的翻新，为精准打击涉黑涉恶犯罪带来一定的难度和挑战。［1］对此，检察机关应当以事实为依据，以法律为准绳，按照既不降格也不拔高、既不放过也不凑数的要求依法办理；准确运用法律政策，既要用足用好，确保打击有力、惩治有效，又要用对用准，确保定性有据、宽严有度。截止至2020年7月5日，M区检察院对经审查认定的涉黑涉恶案件全部提起公诉并均获法院有罪判决，实现检察环节的涉黑恶案件清零。

（二）深挖彻查，推进“线索清仓”“伞网清除”

1.积极履行刑事诉讼法赋予检察机关的自行侦查权，发现司法人员涉嫌利用职权徇私枉法、滥用职权充当黑恶势力犯罪“保护伞”犯罪线索的，依法启动立案侦查工作。

2.组织开展已办案件“回头看”活动，对近年来的举报、信访、职务犯罪、涉黑涉恶犯罪等各类线索排查梳理、串并分析和深挖线索，特别是“关系网”“保护伞”线索，提高核查率和成案率。

3.与纪检监察机关加强协作，完善信息沟通、线索研判、快速移送、核查反馈等机制，梳理摸排发现移交问题线索。属于监察机关管辖的，及时移送监察机关；双方都可以管辖的，迅速协商明确管辖，合力提升打击效率和效果，确保“扫黑”与“打伞”同步。

4.在审查逮捕和审查起诉的讯问中严格执行“两个必问”，就是否有检举揭发涉黑涉恶犯罪线索、案件背后有无“保护伞”在讯问笔录模板专门增设问题。如通过办案中的深挖细查，在办理一起开设赌场案件中发现承办民警徇私枉法充当“保护伞”线索，移送监察机关后得以立案侦破。

（三）做好“打财断血”，推进“黑财清底”

1.针对扫黑除恶案件财产刑执行情况开展专项排查。对全区登记在册的涉黑涉恶案件中涉及财产刑的人员进行全面排查，检察机关刑事执行部门进行初步筛查后，将辖区内判决财产刑的人员名单汇总至法院执行局，再由法院执行局法官对名单中案件的定性分类及裁判信息进行再次核实，确保专项活动案件清单及执行数据准确性，并实时更新数据。

2.与法院建立一案一档，提升财产刑执结率。与法院执行局、刑庭等部门加强联系，了解目前刑事执行的程序和难点，将符合条件的“三类案件”逐案建立“一案一台账”，并通过建立联络员制度，畅通信息流转渠道，及时更新案件执行进展，做到“一件不漏”“一人不落”。

3.加强追赃挽损进程，铲除黑恶势力土壤。坚持证据搜集与资金查扣、追赃挽损同步推进。通过办案推动查封扣押和追赃挽损2亿余元人民币，一定程度遏制了黑恶势力滋生土壤。

（四）加强综合整治，推动“行业清源”

检察机关在办理涉黑恶案件时，需要克服涉黑涉恶案件就案办案的思想，立足于通过案件发现社会组织和基层组织建设中存在的问题，为党委政府建言献策，推进综合治理。在办理一起“敲墙党”案中，发现案件中新开盘小区物业管理人员为不法分子在小区内强揽业务提供便利，暴露出物业管理和相关职能部门对新开盘小区监管中存在盲区、缺位等问题，通过走访调研物业公司及区域内物业监管单位后，分别向物业公司及物业监管部门制发检察建议，得到区委区政府高度重视；针对检察建议指出的问题，区政府出台本区新建小区物业行业新规，填补了新建住宅小区中政府服务和监管的盲点，从根源上铲除了黑恶势力滋生的土壤。

（五）立足上海黑恶犯罪特点，打击惩治“套路贷”犯罪

根据2019年两高两部出台的《关于办理“套路贷”刑事案件若干问题的意见》，“套路贷”是指假借民间借贷之名，通过虚增债务、签订虚假借款协议、制造资金走帐流水，肆意认定违约、转单平帐、虚假诉讼等手段非法占有他人财产的犯罪行为。行为人开始高利放贷时，是以非法占有被害人财产而不是以收受放贷后的高额利息为目的，故与民间传统高利放贷有本质区别。由于上海经济发展水平较高，导致“套路贷”成为上海黑恶势力犯罪主要类型。仅在M区内，涉及“套路贷”等非法高利放贷的恶势力犯罪占比高达86%，且非法放贷中采用软暴力手段的案件达90%以上。因此，打击惩治“套路贷”犯罪行为，是上海作为扫黑除恶专项斗争引向纵深推进的重要抓手。根据中央扫黑除恶第16督导组督导意见，2019年上海市政府、上海市检察院及M区政府均下发了关于开展为期一年六个月的打击惩治“套路贷”专项行动的决策部署。M区检察院积极贯彻落实，出台《打击惩治“套路贷”专项行动工作方案》，在各业务部门指派业务骨干，形成专业化办理“套路贷”案件检察官办案组织，配强专业化办案团队；针对“套路贷”犯罪案件手法新型化、团队化的特点，以党委中心组学习会、专题研讨会等形式，结合本区特点充分研究本区“套路贷”案件具体表现形式，对以“购车贷”“美容贷”“校园贷”等为名的新型、变异的“套路贷”犯罪案件和背后的“关系网”“保护伞”予以重点打击。自2019年打击惩治“套路贷”专项行动开展以来，共依法对100余件套路贷案件提起公诉，数量为专项行动开展前的4倍，且无一例无罪或改判案件，打击成效显著。

二、检察机关现有职能发挥存在的不足

（一）法律监督职能履行有待完善

上海区域涉黑涉恶犯罪呈现金融化、软暴力化、隐蔽化等特征，要求检察官不仅要有专业化能力，还要有丰富的社会经验。当前情况下，一方面许多检察官对目前涉黑涉恶新手法、新类型等犯罪的认定标准学深悟透不够，导致打击力度偏软。另一方面目前检察官整体年龄偏轻，一线检察官平均年龄40岁左右，社会阅历不够，针对隐蔽化且犯罪嫌疑人做无罪辩解的涉黑涉恶案件，常理、常识、经验不够，导致办法不多、打击不力。

（二）“打财断血”职能发挥欠缺

全国扫黑办副主任陈国庆指出，“铲除黑恶犯罪的经济基础是扫黑除恶专项斗争的重点……财力决定黑恶势力犯罪组织的规模和实力”。聚敛财富、牟取不法经济利益是黑恶势力形成和发展的根本目的，而通过不法手段牟取的经济利益又将被利用于违法犯罪活动中，为黑恶势力的做大成势提供重要的经济养分。因此，对黑恶案件涉案财产的深挖细查的“打财断血”是彻底铲除黑恶势力滋生土壤的重要环节和重点工作。［2］但由于检察机关的职能定位所限，导致在检察环节对于“打财断血”尚处于配合公安机关进行账户冻结、资产扣押阶段，对于“打财断血”关注力度不够，追赃挽损能动性和主动性尚待加强，对涉案财物应当采取措施而未采取的情况也未向公安机关发出建议，有待探索实践。

（三）线索发现途径受限

虽然在上级关于扫黑除恶的文件及检察机关制定的扫黑除恶专项斗争工作办法中均明确要求检察官在办理每一起涉黑涉恶案件时“一案三查”，但是承办人破网打伞思想意识仍有待强化，对线索发现能力、排摸能力和追责能力与实际需求还有一定差距，导致涉黑涉恶犯罪及保护伞线索来源相对单一，即依靠信访举报等被动接收的线索多，办案中发现并移送的线索总数较少，对涉及重点领域、重点行业案件的涉黑涉恶线索排查还不够彻底。

（四）综合治理领域有待扩展

作为基层检察机关，在担任法律监督机关这个角色的同时，也担负着基层社会治理的重要任务。通过在依法办案中主动参与社会治理，对案件中发现的倾向性、趋势性问题，以检察建议的方式向有关单位和部门反馈、督促解决问题，形成“办理一案、治理一片”的效果，是新时代检察监督融入社会治理的新常态。［3］但作为基层检察院在前期对于相关案件的综合治理、延伸办案关注度不够、分析不足，目前仅推进了物业行业的综合治理，对检察机关如何发挥犯罪源头预防作用、加强拓宽社会治理的广度等方面认识不足，打击精准性、针对性有待提升。

三、扫黑除恶专项斗争中完善检察职能的路径

（一）加强深挖力度，推进“打伞破网”“打财断血”

一是以打击惩治“套路贷”专项行动为契机，要求案件专办检察官对案件严格实行“一案四查”，即不仅要审查案件黑恶势力犯罪、“关系网”“保护伞”，还应审查涉案人员的财产走向、利益链条和追赃挽损情况，并在报告中予以专项说明；二是细化在审查逮捕、审查起诉各环节严格落实“两个必问”和“打财断血”工作要求，要求检察官在案件报告中对案件是否涉及黑恶势力犯罪，是否涉及黑恶势力保护伞及涉案资产查封、冻结、扣押情况逐项分析论述，并将此项工作纳入各检察院案件评查专项工作范畴，作为检察官绩效考核重要指标；三是加强线索查办进度动态跟踪。设立专职线索移送及跟踪干部，并在现有的《线索移送统计表》的基础上，重新增设《线索移送跟踪统计表》，进一步强化对线索移送后的情况跟踪，做到底数清、心中明；四是开展“三个大起底”“三个再一遍”等一系列整改措施，对相关问题线索再做进一步排查、倒查，发现尚未报送移转的涉黑涉恶涉保护伞腐败问题的线索第一时间进行移送上报，及时将办案中发现的涉黑涉恶涉保护伞线索和控申窗口收到的反映涉黑涉恶涉保护伞内容的来信来访材料移送监察委等单位。

（二）坚持法治思维，加强能力提升

1.落实专业化办案机制，打造核心办案团队。以检察一体化为原则，组建跨院、跨条线、跨层级的重大疑难复杂犯罪案件核心办案团队，有侧重地采用专业专案专人办理，确保高科技犯罪案件得到公正高效办理。

2.完善检察官联席会议制度。通过检察官联席会议集体研究，为检察官作出决定提供决策咨询和参考，对今后办理同类案件提供类案指导。同时充分发挥专业化领域智库专家的辅助业务决策功能，紧贴检察办案实践，加强对高科技犯罪案件中疑难复杂问题的分析论证，深化对新类型案件中新情况新问题的研究，注重成果转化应用。

3.健全信息通报机制。检察机关应加强与市地方金融监管局、市银保监局、市证监局等监管部门的联通机制，强化对重大有影响案件线索及办理情况的互通和配合，探索试点证券期货等专业化较强领域的重大案件办案基地建设，搭建集专业办案、理论研究、人才培养、合作交流、警示教育、犯罪预防和法制宣传于一体的多功能平台。

（三）推进扫黑除恶专项斗争常态长效机制

1.着力机制建设，畅通线索移送。对内做好涉黑涉恶线索移送和反馈登记工作，做到“每件必登记”“件件有着落”。对外，对接《本区纪检监察机关与政法机关涉黑涉恶问题线索双向移送反馈办法》等配套制度，对办理涉黑涉恶犯罪案件中涉嫌包庇、纵容黑社会性质组织犯罪及收受贿赂、渎职侵权等违纪违法或者职务犯罪线索的，及时移送纪检监察机关查处办理，深挖严查“保护伞”行为。

2.注重前后两端，强化办案合力。一方面完善提前介入、重大案件会商、挂牌督办、联席会议等机制，针对涉黑涉恶案件数据对接程序、黑恶势力案件认定标准、黑恶势力案件移送标识、重大敏感案件会商、双方认定不一致时的协商处理方式等内容形成常态化、长效性工作机制，增强后续案件打击合力；另一方面妥善运用庭前会议、四类人员出庭等机制，与法院密切配合，强化涉黑涉恶案件庭审效果。

3.服务营商环境，强化综合治理。结合扫黑除恶重点行业整治行动，主动走访涉案企业及相关监管部门调研行业现状，结合近年来办理案件和检察建议工作汇总发现的问题，从企业经营管理、商品安全、合同签订履行、财税资本、环境保护五方面对企业作出风险提示和防范建议，助力服务和保障营商环境，积极推进行业综合治理，从源头防范黑恶势力犯罪活动。

4.完善制度建设，健全监督机制。积极开展检务督察活动，强化党风党纪监督和教育，综合运用党纪、政纪和法律多种形式，刀刃向内，强化作风纪律巡查，对检察干警遵守铁规禁令、服务群众、工作绩效等情况进行明察暗访，及时发现问题并改进工作。坚决制止检察干警经营、操纵或插足娱乐等行业场所，防止被腐蚀拉拢。严格对检察干警的任用、教育、管理和监督制度，确保检察干警在政治素质上过硬，在后续扫黑除恶专项斗争中体现政治担当。