听证制度在检察办案中的运用

张福坤，朱 玲

（重庆市永川区人民检察院，重庆402160）

随着新时代我国社会主义矛盾发生变化，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了新的需求，对检察工作也提出了更高要求。听证是检察职能参与国家治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的一个创新，是践行检察机关初心使命的实现路径，是以人民为中心的理念在司法实践中的体现。

一、检察听证制度的缘起

（一）听证制度的确立过程

听证的概念最早渊源于英美普通法中的自然正义原则，并在1215年的《自由大宪章》中初步得到体现。1354年，英国议会迫使英王爱德华三世接受的文件中正式提出“正当法律程序”概念，而在听证概念的历史擅变中，判例产生了巨大的影响。1615年出现了具有里程碑意义的巴格案。巴格因为谩骂、羞辱市长而被剥夺了市议员职位。王座法庭认为，市长没有褫夺议员职位的权力，即使他有这项权力，这个处罚决定仍然是无效的，因为他没有为当事人提供一个申辩的机会。1723年的本利特案件，法官重申了同样的原则，并以程序上的理由撤销了剑桥大学撤销本特利博士学位的决定。这两个案件形成的原则，在十九世纪被引入法律报告，并被视为“自然正义”的基本规则之一，“最低限度地‘听取对方意见’这一格言是自然公正的根本要求。”［1］

实际上，在英国司法领域，听证原则的早期适用限制较多，其主要涉及两类案件：一类是被褫夺职位或者其他荣誉，如上述两案；二是法官审理的刑事案件及征收赋税、颁发扣押财物的令状案件。随着现代意义的行政职能不断发展，在相关制定法没有规定行政管理机构听证程序的情况下，法院开始把普通法所要求的自然正义原则引人相关案件。但此时的英国普通法尚难以精确区分司法性行为和行政性行为，甚至创设出“准司法行为”（quasi—judicialact）来牵强概括与传统司法行为有所区别的行政行为，强有力的法官造法同样未能突破这一法律困境，行政领域形成普遍意义的听证程序尚需时日。

直到60年代，以里德、丹宁、迪普洛克为代表的法官群体开始通过判决寻求新的进路。在里奇诉鲍德温案件中，当局以“失职或者不能胜任”为由开除了一名警长。警长则认为警察委员会没有事先通知他本人并听取他的申辩，请求进行司法审查，高等法院和上诉法院根据先例驳回了他的请求。不过，上议院认定，警察当局的行为违背了自然正义原则，开除决定因而无效。若干年以后，丹宁法官在一个案件中总结说：“曾经有一个时期，自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序，这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”①R.v.Gaming Board for Great Britain，ex parteBenaim and Khaida（1970）2 QB417，at430.实际上，里奇诉鲍德温案件已将传统的司法性行为的严格解释打破，只要是侵害当事人权利的行为（包括行政性行为）都被认为是司法性的，从而必须遵循自然正义原则。60年代以后，英国法院继续通过判例，扩展自然正义原则的边界，甚至创造出新的法律术语。法官逐步开始使用“程序公正（procedural fairness）”“公正行事的义务（duty to act fairly）”等词汇，来直接表达行政机构的义务，这是对自然正义原则强调的程序正义价值的现代演进。

（二）听证制度在域外的发展

英国的自然正义原则对美国产生了深远影响，就听证制度而言，美国宪法第五和第十四修正案从联邦政府与州政府层面对“正当程序”的规定与强调为其提供了较为完备的宪法保障。其中，第五修正案指出：“……非经正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”根据美国联邦最高法院的解释，正当的法律程序，“要求一切权力的行使将剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。”［2］听证制度成为宪法规定下的“正当程序”的应有之意，公民具有听证的宪法权利，行政机关在行使权力涉及公民利益时，也必须履行听证的必要程序。除了宪法规定，1946年的《联邦行政程序法》的第五百五十四、第五百五十六、第五百五十七节更为详细地规定了听证制度，规定了行政机关的听证义务，强调行政事务的处理程序应当保证当事人的听证权利，这是美国听证制度在行政法上的依据。随着时间的演进，在美国，听证制度适用的范围逐渐扩大，从权利和利益直接受到影响的人群发展到权利和利益间接受到影响的人群。美国联邦巡回法院在1962年的一个判决中宣称：“现在，只要不影响行政事务有条不紊的进行，任何有利害关系的人都有权参加听证”。

日本的听证制度也独具特色，即其适用范围极为广泛，大到国会委员会审查案，小到行政机关制定命令，均可适用听证程序。在日本，根据《行政程序法》的规定，听证的适用范围从法定听证、任意听证和不适用听证的情况这三方面来限定。［3］该法第十三条第二款规定了适用听证的不利益处分的情形：拟为撤销许可等不利益处分时；将为剥夺相对人资格或不利益之处分时；相对人为法人时，命其解任职员之不利益处分，命其解任从事相对人业务者不利益处分或命其将其会员名之不利益处分。在该条款的适用范围内，行政机关必须进行听证，此即法定听证。此外，行政机关为其他不利益处分时举行的听证，称作任意听证，不适用听证的情况则采用列举的方式来明确。总之，日本的听证制度适用广泛。

（三）我国检察机关对听证制度的探索历程

我国引入听证程序较晚，先是在行政听证、立法听证等方面进行探索，有相对成熟的理论体系。国内对于司法听证程序的探索却始于上世纪末，并在行政与立法领域之后，最高检于1999年5月10日通过了《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》，该规则中有“公开听取当事人陈述”的规定，已经涉及听证的核心内涵——听取当事人意见。2007年3月，最高检出台的《人民检察院信访工作规定》第三十九条规定“重大、复杂、疑难信访事项的答复应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责，必要时可以举行公开听证”。2011年12月，最高检审议通过《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，明确了以公开听证为核心，公开示证、公开论证、公开答复为补充的公开审查方式。刑诉法和民诉法虽然没有正式引入听证程序，但其中关于公开听取当事人、辩护人、诉讼代理人等有关人员和单位意见的相关规定可以视作实践中开展听证工作的间接立法依据。2013年最高人民检察院通过的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》明确规定民事检察听证程序。与此同时，各地检察机关纷纷开展检察工作听证的探索与尝试。比如，重庆市人民检察院于2014年4月16日印发了《关于侦查监督案件公开审查的指导意见》，部分基层检察院开展了对审查逮捕、羁押必要性审查、不起诉案件等引入听证程序的实践探索。2019年11月21日印发的《重庆市检察机关办理认罪认罚案件监督规定（试行）》，对办理侦查监督案件的公开审查、办理认罪认罚案件的社会监督进行了全面的规定。

二、四大检察格局下检察听证的定位

一方面，听证作为一项制度层面的创新设计，是高检院从我国司法的人民属性出发作出的重要部署，是新时期检察机关专门工作和群众路线相结合的具体体现，是群众参与和监督检察工作的制度设计和检察机关案件审查和司法说理方式的制度创新；同时也是在以人民为中心的思想下，为人民司法、对人民负责的具体体现。既能为百姓解开心结，为社会化解矛盾，助力国家治理体系和治理能力现代化，又能以司法公开的态度促进司法公正的实现，赢取社会公众的信任。

另一方面，新时代四大检察格局下，公开听证既是解决检察工作难题的重要突破口，也是运用检察智慧助推国家治理体系和治理能力现代化的手段。实际工作中遇到的很多问题，单独依靠法律就案办案已经不能回应百姓的需求，不能达到办案的法律效果、社会效果、政治效果相统一的要求。检察机关要主动转变观念，积极将自身置于国家治理体系的一个重要环节，切身思考为人民服务的内涵，积极回应百姓关切，借用社会力量参与释法说理，充分听取百姓诉求，达到案结事了、息诉罢访的效果，自然也就为社会治理贡献了检察力量。同时通过借助社会力量的参与，让百姓了解检察机关、认同检察机关、信任检察机关。总之，公开听证既可为当事人提供当面陈述的机会，避免当事人因申诉无门而演变为报复性缠访等问题；又可将检察工作置于社会监督之下，让检察权力的运行公开、透明，打消当事人的疑虑，增强检察机关与当事人的互信。

三、听证在四大检察领域办案中的运用

（一）确立听证的原则

1.能听尽听原则。作为“解心结、化矛盾、促治理、赢公信”的重要手段，对于符合听证要求的案件应当尽可能采取听证形式进行。

2.亲历性原则。听证是审查办案的方式之一，应当严格落实司法责任之下对检察官办案亲历性的要求，由案件承办检察官亲自主持听证会。

3.公开性原则。听证的重要职能之一就是司法公开及普法教育，应当将公开听证作为原则，不公开听证作为例外，只有符合涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私及当事人是未成年人等法定事由时，才将听证不公开进行。

4.客观公正原则。听证既要依法独立行使检察权，以事实为依据、以法律为准绳，客观公正的做出法律判断，又要充分保障人民群众的知情权、参与权、监督权。

（二）规范、完善听证的程序

1.充足准备、积极应对。包括：一是制定听证预案。做好多媒体示证准备；进一步提升听证会的掌控能力，通过听证会前的案情烂熟于胸，争议焦点准确总结，当事人诉求精准掌握，沟通工作及时到位，从而能在听证会上围绕焦点主动引导双方阐述观点、把握节奏。二是提供便利条件。为了听证评议的实效性，应提前为听证员熟悉案情提供必要保障。（1）设立单独的听证员会议室，供听证员听证会前在该场所审阅案件材料，并就相关问题询问承办检察官。（2）在中国检察听证网上设专栏，通过技术手段实现听证员在线审阅案件材料。（3）合理抽选听证员。根据案件具体情况，因地制宜选取合适的听证员参与释法说理。如化解矛盾、疏通心结等要选取群众工作能力强的社区工作者参与听证，涉爆等专业案件应该选取该领域的专家作为听证员。（4）落实回避制度。一方面，在听证会举行前以告知书的形式向听证员列明《人民检察院审查案件听证工作规定》中的回避情形，对与案件有利害关系的听证员自行回避。另一方面，在听证会前将主持听证会的检察官及参会听证员的姓名、身份等信息以告知书的形式送达当事人，当事人可以提出具体的理由申请上述人员回避，充分保障当事人的听证程序权利。

2.提升示证能力，强化参与深度。一是深化示证能力，丰富示证方法。因法律专业知识的通俗化阐释能力不足，导致当事人参与听证的深度不够，申诉人对检察机关关于证据采信、事实认定等过程仍然无法参与，一方面容易造成基于事实认定的法律适用出现分歧和争议，另一方面，当事人仍然对听证的过程和结果有疑虑，引发对检察机关的信任危机。通过通俗形象化阐释法律，让当事人和听证员听得明白。二是提升会议掌控能力。准确把握会议节奏，既要保证各方充分表达观点，又要避免过激言论和过激情绪影响听证会效果。三是发表实质听证意见。将听证意见的实质性落到实处，避免听证员发表意见走过场、流于形式，或者应付塞责。四是前置听证＋一体化协作。通过前置听证程序，在办案人员对案件事实、证据基本掌握基础上，当面听取当事人对证据、事实的意见，明确案件争议焦点，并围绕争议焦点深入细致调查，该举措能在根本上节约案件调查的时间、精力，全面清晰地了解案内案外因素。同时，配套探索建立听证分级一体化协作机制。鉴于当事人对本级检察机关经过听证程序后做出的决定仍可能不满，继续向上级机关申诉，将接受申诉的检察院与上级检察院共同组织公开听证作为常态化工作模式，由下级检察院对申诉人的申诉情况进行全面评估分级，等级较低的由下级检察院直接召开听证，予以解答；等级中等的由下级检察院与上一级检察院共同组织听证，共同答复；等级较高的可层报省检或最高检联合组织听证，共同答复，从而打消当事人的疑虑，解除当事人的不信任。

3.跟踪问效，建章立制。为了充分保证听证意见的法律效力，应当将听证意见作为处理案件的重要参考，对于非当场做出处理决定的案件，应当在决定做出后及时送达当事人及听证员，以便于当事人和听证员行使救济权利。同时跟踪关注案件后续处理情况。对当事人心结是否解开，矛盾是否真正化解，有无违反听证会上和解意愿，再次申诉上访等情形持续跟踪。另外，要广泛实践、积累经验。通过设定年度听证数量目标，大量积累实践样本，而后总结提炼经验，通过打造典型案例或录制教学视频等固定成果，形成机制。听证后通过官网、官微等渠道进行宣传，既是普法宣传，也是听证宣传，更是检察宣传。

（三）明确听证的几个实体问题

1.明确听证的理念。听证工作是最高检贯彻落实中央决策从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，从解决好新时代人民群众对民主、法治、公平、正义更多需求的层面作出的重要部署。应该认真落实“全面推开、应听尽听、规范听证”的工作要求，转变认识，提高站位。

2.明确听证的案件范围。根据《人民检察院审查案件听证工作规定》第四条的规定，听证目前已经涵盖了刑事检察中的审查逮捕等绝大部分案件类型。但是随着司法责任制改革的深入，权力的重新配置，一些新情况也应纳入听证的案件范围，比如赋予了检察官在量刑、案件处理结果上更大的自由裁量空间的认罪认罚案件、传统的以书面审查为主的刑事执行检察部门审查司法局提出的拟向法院提请收监执行建议或提请撤销缓刑、假释建议意见的案件等。同时应打破传统思维模式，开拓民行、公益听证案源。以问题为导向，针对民事检察工作中的困难、疑惑、分歧召开听证会，凝聚多方智慧，探寻破解出路，既开拓了听证案源，又解决了工作难题。另外，应仔细筛选适合听证的公益诉讼案件，填充公益诉讼案件听证空白。公益诉讼案件与百姓生活密切相关，上至生态环境、食药安全，下至文明养犬、售烟售酒，只要用心就会发现线索。

3.明确听证的内容范围。听证，既要听事实认定的依据，也要听法律适用的标准，更要听处理结果的正当性。

（四）强化听证的保障

1.加强沟通协调，做实做细会务工作。一是要加强与案件承办部门和承办检察官的沟通，明确听证会的目的以及对听证员的需求，便于抽选出符合案件特性的听证员。二是要加强与听证员的沟通，及时准确地将听证会材料送达，让听证员在会前就能明确争议的焦点、听证的重点，便于其提前做相应的资料准备，在听证会上精准发表听证意见。三是案件承办部门和检察官要加强与当事人的沟通，明确当事人的诉求及理由，从而能理性引导当事人发表观点，陈述意见。

2.配套智力、经济保障，确保听证效果落到实处。一是设立听证代理制度，运用于当事人对事实认定或法律适用存在重大疑虑，但因经济原因等又未自行聘请律师的情况。检察院可让专业的律师或法律工作者为当事人提供法律咨询等服务，解决当事人参与听证的深度问题，检察机关应予以相应的资金保障。二是注重听证与司法救助的衔接。针对部分案件，听证和法律判断上已有定论，但是当事人确实存在无法赔偿或者经济困难等现实情况的，可以对符合条件的启动司法救助程序，既能确保法律的精准度，也能实现法律的温度，最终达到案结事了、息诉罢访的效果。

3.发挥绩效引领，确保听证动力充足。可进一步通过绩效考核加以引领，针对精心准备听证会、充分化解矛盾，达到良好法律效果、社会效果、政治效果的案件，可加分评价以示鼓励；反之，针对应当听证而未听证，导致案件处理不当，当事人上访缠访等情况，需要在绩效考评中扣除相应分值。