检察机关审查起诉阶段退回公安补充侦查工作完成情况探析

高 悦，吴 为

（北京市朝阳区人民检察院，北京110000）

退回公安机关补充侦查，是人民检察院对公安机关移送审查起诉的案件，经过全面审查后，认为犯罪事实不清、证据不足，或者有遗漏罪行和其他需要追究刑事责任的人，影响对犯罪嫌疑人犯罪事实的认定和审判的，交由公安机关继续侦查补充证据材料的诉讼活动。［1］退回补充侦查的质量对案件后续处理存在直接影响。为进一步履行检察院对公安机关补充侦查工作的监督职能，提升精准监督能力，本文对B市C区检察院部分审查起诉案件退回补充侦查的情况进行调研，就公安机关补侦完成情况及退回补充侦查中存在的普遍性问题进行梳理分析，探讨有效开展检察监督工作之路径，以期提升退补效果，形成公检两家工作质效的良性循环。

一、对退回公安机关补充侦查工作的实证分析

（一）退回补充侦查基本情况

2019年第三季度，B市C区检察院共受理审查起诉案件1114件，其中退回公安机关补充侦查378件，退回补充侦查率为33.93%。其中，2019年7月，B市C区检察院共受理审查起诉案件359件，经追踪该359件审查起诉案件的诉讼过程，发现没有经过退补的为246件，占总数的68.52%；退回公安机关补充侦查的为113件，占总数的31.48%，其中退回补充侦查一次的为47件，占退补案件的41.59%，占总数的13.09%；退回补充侦查两次的为66件，占退补案件的58.41%，占总数的18.38%。

（二）检察院要求开展补充侦查的情况

1.检察院在退回补侦提纲中列明的补侦事项平均为每件6.74项。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百四十二条规定，“人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查。”2019年7月，B市C区检察院退回公安机关补充侦查的113件审查起诉案件，均已制作补充侦查提纲，提纲中列明需要补侦的事项可大致分为31类762项，平均每件退补案件提出的补侦事项为6.74项。

2.退回补充侦查以完善性工作为主。刑事案件进行到退回补充侦查环节，多数认定案件事实的基本性证据已经收集在案，但仍需要对案件中存在的疑点或证据缺口予以解决、弥补，如对犯罪嫌疑人的辩解进行核实、准确确定犯罪金额等。退回补充侦查事项除围绕犯罪事实外，还涉及犯罪嫌疑人认罪认罚、量刑建议等工作。和侦查阶段的证据相比，退补事项多为起到完善、补充作用的证据，通过退回公安机关补充工作，进一步对在案证据进行核实，对证据的证明力进行补强，对侦查活动的合法性进行说明。

3.要求继续讯问犯罪嫌疑人的补侦事项数量最多。在退回补充侦查的113件审查起诉案件中，检察机关要求公安机关补充讯问犯罪嫌疑人的有106项，几乎每件退补案件都有关于补充讯问犯罪嫌疑人核实案件细节的要求，是数量最多的补侦事项，占总数的13.91%。另外，要求公安机关对证人、被害人补充询问的有86项，占总数的11.29%。如果把查找未到案的嫌疑人、被害人、证人也视为要求补充开展讯问、询问工作的话，那么对于言词证据的补充事项达到了285项，占所有补侦事项的37.40%。这说明在司法实践中，言词证据仍然是刑事案件审查的重点内容。

（三）公安机关补充侦查工作完成情况

根据退回公安机关补充侦查工作的完成程度，本文将补侦工作分为“已经补充侦查完毕”和“未补充侦查完毕”两类，其中“已经补充侦查完毕”包括“经工作已取得证据”和“经工作未取得证据”两种情况；“未补充侦查完毕”根据公安机关的回复，可分为“正在工作中”和“未开展工作”两种情况。

1.退回补充侦查工作完成率不到六成。在762项检察院退回补侦事项中，公安机关“已经补充侦查完毕”的共429项，占56.30%，退回补充侦查工作的完成度尚不足六成。其中，“经工作已取得证据”347项，占总补侦事项的45.54%；“经工作未取得证据”的有82项，占总补侦事项的10.76%。“经工作已取得证据”是指公安机关在补侦期间补充收集、调取到了相关证据，或已按照补侦提纲要求完成了相应工作。“经工作未取得证据”是指公安机关经开展补侦工作后，没有发现或明确无法取得某项证据的情况。“经工作未取得证据”不同于“未开展工作”，“未开展工作”的相关证据仍具有不确定性，而“未取得证据”使待证事实处于一种相对确定的状态，在某些情况下，如犯罪嫌疑人虚构事实的，“未取得证据”本身就是“证据”，因此仍具有补侦价值和实际意义。

2.逾四成退回补侦事项没有补侦完毕。在762项检察院退回补侦事项中，公安机关“未补充侦查完毕”的共333项，占43.70%，即超过四成的退补工作没有在补侦期间完成。其中，公安机关回复“正在工作中”的196项，占总补侦事项的25.72%；“未开展工作”的137项，占总补侦事项的17.98%。“未开展工作”是指公安机关在《补充侦查报告书》中未提及相关补侦工作进展，在补侦卷内也未补充相关证据的情况。

3.有42.86%的侦查活动合法性证据未予补充。退回补充侦查阶段，除了要对案件事实相关证据进一步侦查和完善，对于部分刑事程序中的瑕疵问题也需要侦查人员予以说明或补正。检察院要求公安机关移送讯问嫌疑人的同步录音录像、补充嫌疑人到案情况、补充工作说明、补正证据瑕疵等，都是要求公安机关补充提供证明侦查活动合法性的证据。此类工作不需要外出调取，只需要侦查人员对侦查过程中形成的证据予以提交或进一步说明，工作难度不大，但完成情况并不乐观。检察院要求补充侦查此类事项合计63项，其中补充侦查完毕36项，未补充侦查完毕27项，包括正在工作中7项，未开展工作20项，合计有42.86%的侦查活动合法性证据公安机关未能及时补充到位。

4.涉众型经济犯罪退补工作完成难度大。在2019年7月，B市C区检察院共受理涉嫌非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪案件44件，33件曾退回公安机关补充侦查，其中24件两次退回补充侦查，退补率为75%，占退补案件总数的29.20%。涉众型经济犯罪具有涉案金额巨大、涉及人员众多、定罪量刑复杂等特点，在一个月的退补期限内完成补侦工作难度较大。上述退补的33件涉众型经济犯罪，检察机关共列明补侦事项260项，经工作补充侦查完毕的为83项，未开展工作（52项）和正在工作中（125项）的合计177项，即68.08%的补侦事项在退补期限内未补充侦查完毕，其中司法审计、追赃挽损工作90%以上无法按期完成。

二、退补阶段公安机关工作中存在的问题

（一）侦查人员主动性不强

侦查人员事务繁重，工作压力大，再加上公安机关内部考核标准向诉前倾斜等因素，部分承办人对检察机关退回补充侦查工作不够重视，缺乏工作积极性，导致退回补充侦查案件普遍存在退而怠查、查而不清等情形。［2］以调取银行交易信息为例，此类证据不存在取证困难或证据灭失风险等问题，属于侦查人员前往相关单位履行手续即可获得的证据，不具有侦查难度。但在调取银行交易信息的69个补侦事项中，仅有22项经工作取得证据，3项经工作未取得证据，补侦完成率为36.23%，有17项公安机关未开展工作，另有27项公安机关回复“正在工作中”，未完成率达63.77%。

（二）退补工作“碎片化”

部分案件公安机关虽然“已经补充侦查完毕”，但补侦工作的质量和效果并不尽如人意。如讯问犯罪嫌疑人一项，由于犯罪嫌疑人已被采取强制措施，较为配合工作，公安机关在退补期间完成补充讯问的占87.74%，若加上嫌疑人患严重疾病无法开展讯问确定无法取得证据的情况，该项补充侦查的完成率可达到91.51%。但如果仔细审查讯问笔录内容，能感觉到部分侦查人员开展补侦工作时，只局限于对补充侦查提纲上所列的问题进行提问，有一问一，对犯罪嫌疑人的回答不进行追问，也缺乏与其他证据相互印证的“动态”把握，导致综合分析证据时往往感觉就差“临门一脚”。检察官在列明补侦提纲时难以穷尽问题，若侦查人员只是僵化执行，对待证事项不进行整体考量，退补工作难以系统化开展。

（三）“未开展工作”比率较高

样本数据中，公安机关在补查重报后有137项补侦事项既没有补充相关材料，在补充侦查报告书中也没有提及，占总补侦事项的17.98%，成为了补侦工作的“黑洞”。《公安机关办理刑事案件程序规定》《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》中均规定了侦查人员对补侦事项存在异议的处理办法，侦查人员对检察院的补侦事项有不同意见，应当及时沟通。在一个月的补侦期限内未开展工作，不但会对案件的后续审查办理产生不利影响，对于某些具有时效性的证据，甚至可能因未及时收集固定，导致证据灭失无法补救的后果。

（四）工作说明不能真实反映退补工作情况

公安机关对补充侦查情况的回复，是对该阶段开展补充侦查工作效果的记录和展现，仅凭“正在工作中”或简单的工作说明，难以真实反应补充侦查工作情况。在所有退补案件的762项补侦事项中，有196项公安机关以《工作说明》的形式回复“正在工作中”，占总数的25.72%。如刘某某非法吸收公众存款案中，检察机关在退回补充侦查提纲中写明某证人的《询问笔录》缺页，要求公安机关补充完整。对此类证据瑕疵公安机关应及时补正，如果不能补正应说明原因，但一个月后公安机关对此的回复是“正在工作中”，需要如何开展工作情况不明。另如，对于询问证人的补侦要求，侦查人员经常会在《工作说明》上写明“证人联系不上”。但是联系不上可能存在多种原因，是电话号码已停机或者是空号、错号，还是打电话对方未接听，侦查人员需要进一步写明。有的案件中，侦查人员称联系不上证人，补查重报后公诉人拨打同样的号码发现对方正常接听，并表示近期没有接到过侦查人员来电。

三、提升退回补充侦查工作质效检察监督路径

（一）利用捕诉一体优势，及时引导补充侦查

检察机关承办人应利用好捕诉一体的机制优势，将补充侦查的目光提前，在捕后侦查羁押期限内就充分引导公安机关继续侦查取证，尽量让侦查工作集中在侦查阶段完成，减少审查起诉阶段退回补充侦查的工作压力。检察机关承办人应形成随时提出补充侦查意见的工作思维，不必等待办案期限临近才提出问题，避免因过于依赖退补环节而影响侦查活动的开展。对监控录像等具有一定保存期限的证据，在发现的第一时间就应通知公安机关补充调取，否则关键证据很有可能因数据被覆盖或删除导致无法恢复，影响事实认定。

最高检制发的《检察机关案件质量主要评价指标》，建立了以“案件比”为核心的案件质量评价体系，旨在引导检察机关重视办案质效，提升人民群众对检察工作的满意度。减少不必要的退回补充侦查也是其中一项重要工作。最高检、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第九条规定了六种一般不退回补充侦查的情形，明确了对于没有补证可能性或难以查清的不影响定罪量刑的细节问题，一般不退回补充侦查，避免程序空转；第十条规定了人民检察院对缺少前科材料等情况，可以通过发出《调取证据材料通知书》的方式通知公安机关直接补充证据，而不必采取退补程序，保证诉讼效率。

（二）强化监督意识，及时纠正退而怠查

在退回补充侦查阶段，公安机关存在着部分工作没有及时开展或补侦不利的情形，对此，检察官应强化监督意识，有针对性的开展检察监督工作。最高检、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第十七条规定了对公安机关未及时有效开展补充侦查工作的，人民检察院可以采取的监督方式。对于公安机关一般的消极补充侦查行为，检察官应及时进行口头督促，促使侦查人员及时完成补侦工作；对于消极侦查行为已经影响到证据收集和案件处理的，检察机关可以发出检察建议；对于补侦回来的证据材料，检察官应注意审查取证过程，确保程序正当；如果公安机关存在非法取证情形，在调查核实后，应依法发出纠正违法通知书予以监督纠正。另外，检察院应注意公安机关补充侦查完毕移送审查起诉的时间，审查公安机关是否在一个月内补侦完毕，如果存在补充侦查超期现象，也应及时提出监督意见。

（三）传导证据标准，提升退补工作质效

在对检察院发出的《补充侦查提纲》和公安机关回复的《补充侦查报告书》、补侦证据进行梳理的过程中，可以明显感受到，退补工作具有较强的承办人个人风格的印记。如何使侦查人员在补侦阶段更愿意与检察官配合，继续积极为案件证据查漏补缺，如何更好的传导以审判为中心的证据意识，做好补侦说理工作，使公检两家的证据标准趋同，是每个检察官都需要面对的课题。最高检、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》中，先后七次出现“沟通”一词，体现出“沟通”在补充侦查工作中的重要性。刑事案件审查是一个主客观不断交汇融合的过程，思考过程中的复杂性难以完全在纸面呈现，因此，退回补充侦查工作仅靠一纸公文一纸提纲是不够的，需要更多的阐述、解释、交流、督促，需要检察官做好“纸”下的工作。公检承办人沟通越充分，联系渠道越顺畅，相互越信任，就越能取得良好的补侦效果。

从院级层面，检察院和公安机关可以通过会签文件、共同聘请专家学者授课、召开研讨会等形式，促使办案人员对案件事实认定、证据采信标准等问题逐渐统一认识，降低具体案件的沟通成本；从部门层面，可以通过提前介入、检警联席会等方式，就同类案件查找共性问题，摸索案件办理规律；从承办人层面，可以采取更加灵活的沟通方式，充分探讨补侦思路和法庭审判所需证据材料的标准，解决实际操作中遇到的具体问题。