我国体育领域立法试验的检视与完善

钟光衡

(南京师范大学 法学院，江苏 南京210023)

1 问题的提出

改革开放以来，伴随着经济水平提升，我国体育事业驶入了快速发展的道路。体育健儿在各类国际赛事上频频摘金夺银，为国争光，彰显出我国竞技体育水平的大幅提升。然而不可否认的是，一些“冷门”竞技体育项目面临着后继人才缺乏、群众基础不足的困难。还有些竞技体育项目如篮球、足球等，虽然进行了职业化、市场化改革，却也时常有违背市场运作规律的情况发生，我国竞技体育的改革依然任重道远。同时，伴随着经济发展和生活水平的提高，在传统的竞技体育领域之外，社会体育、学校体育等也成为人们关注的焦点。人民群众期盼能够更多地参与体育活动，在体育活动中获得更多的幸福感。如何更好地供给体育产品，如何使民众便捷地享受体育服务，有时比竞技体育的成绩更为普通人所关注。与建设世界体育强国的要求相比，我国体育发展不平衡不充分的问题依然突出，地域间、城乡间、行业间、人群间体育发展不平衡，全民健身、竞技体育、体育产业发展不协调，不同项目间发展不均衡，全民健身公共服务体系不健全，体育促进全民健康的作用发挥不充分，体育社会组织发展不规范，体育产品和服务供给不充足，全社会兴办体育的体制机制还不健全[1]。可以说，无论是竞技体育、体育公共服务，还是体育产业的发展，都有许多亟待解决的问题。

在发展遇到问题需要进行改革时，改革试验始终是我国重要的推进手段。在渐进式的试验主义改革路径上，我国以往的各类试行法、暂行法已经取得极大成效。现今，在依法治国、建设法治国家的背景下，重大改革应当于法有据已成为共识，立法试验有着更加宽阔的舞台。在体育领域，体育改革与体育法治作为双轮两翼，对体育实践发展发挥着重要作用[2]。2019年8月，国务院办公厅印发《体育强国建设纲要》，明确指出要推进体育领域法治和行业作风建设，完善体育市场监管体制，提高体育市场监督管理法治化水平。体育事业的发展、改革举措必须以符合法治要求为前提。因此，在体育领域深化改革的过程中，如何充分运用立法试验工具，探索体育领域改革的新路径是值得研究的重要问题之一。在此背景下，对我国体育领域已有的立法试验进行检视，便有了十分积极的意义。

2 体育领域立法试验的回顾与总结

改革试验可以表现形式和试验内容为标准划分为立法试验和政策试验两大类型[3]。前者是以各种位阶的法律为载体进行改革试验，是法律变革；后者则由执政党、国家机关的政策进行推进，相关改革试验措施由规范性文件进行规定，是政策变革。立法试验与政策试验在主体、程序、后果等方面均有较大的差异性，因而在对它们进行分析时，可分别开展，本文即聚焦于体育领域的立法试验。

新中国自成立伊始就进行了一定数量的立法试验。当时，国家急需制定维护政治、经济、社会秩序的各类法律，但与之相矛盾的是新生政权对于立法尚无太多经验，立法人才也十分匮乏，因此出现了暂行、试行形式的立法，通过一定期限的实践探索，对治理措施进行试验，再转化为正式立法。这一时期与体育相关的立法试验就有1954年中央体委颁布试行的《准备劳动与卫国体育运动制度的暂行条例》。改革开放以后，我国法治建设重回正轨，步入快车道，从中央到地方，各个部门都开展了一系列立法试验。以职权立法试验为例，这一时期国务院各部门和各地方政府颁布的暂行规章增长至千位数[4]。在此背景下，体育领域的立法试验也进入了高峰期。

2.1 体育领域立法试验的总体样态

现行有效的体育法律和行政法规有《中华人民共和国体育法》《学校体育工作条例》《奥林匹克标志保护条例》《反兴奋剂条例》《全民健身条例》《外国人来华登山管理办法》《公共文化体育设施条例》等。此外还有多部体育部门规章，地方立法中也有一些涉及体育的内容。总的来看，我国体育立法工作已经初见成效，一定程度上实现了“有法可依”。在立法试验方面，虽然体育领域的实践不如经济领域那样丰富，目前尚没有以《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)中的4 类立法试验形式推动体育领域改革试验的案例，但国家体育行政主管部门以制定“试行”“暂行”的部门规章为形式的职权立法试验已有不少实践经验，并且取得了良好效果。

笔者在“北大法宝”数据库和国家体育总局的政策法规文件检索系统(最后访问日期为2020年2月20日)中检索发现，改革开放以来，国家体育行政主管部门总共颁布部门规章146 部(含已失效)，其中以“试行”“暂行”等立法试验标志性名称命名的部门规章共计80 部，占比达54.8%，可见试验性规章的占比超过一半，立法试验已经成为体育主管部门推动改革的重要途径之一。此外，从时间上看，国家体育行政主管部门的立法试验全部分布在1978—2006年间(图1)。这一时期的体育立法试验的数量特点总体呈先波动上升、后下降趋势。

图1 我国体育领域立法试验数量年度分布Figure1 Annual distribution of the number of legislative experiments in sports field of China

20世纪80年代，我国体育立法试验的数量随着体育改革和法治建设的逐渐展开而增多，并且在80年代末迎来第一次高峰期。1995年我国颁布了《中华人民共和国体育法》，体育改革的步伐进一步加快，体育立法试验随之在90年代末迎来了第二次高峰期。当时，在传统举国体制的竞技体育事业以外，还出现了以商业化、职业化为特征的新型体育形式。这些新的体育形式带来了全新未知的体育法律关系，对于体育立法部门来说，未知则意味着立法风险的升高，制度化的改革措施不宜盲目地全盘施行。这使得国家体育行政主管部门趋向通过立法试验来验证制度性措施合理性，因而体育立法试验在90年代末期迎来了第二次高峰。

2001年之后至今的近20年间，体育领域立法试验数量逐渐减少。但是同一时期全国“试行法”和“暂行法”形式的职权立法试验数量总体呈持续增长趋势，即便是近五六年，每年最少也要颁布两类法律文件50 部以上[5]。这种鲜明对比让人深思。笔者认为，体育领域立法试验数量逐渐减少的缘由:一是立法试验的重要作用尚未被有关部门重视，体育领域的立法试验经验未能得到充分总结，未能形成有效的立法试验制度体系；二是体育改革已有成效，且体育法律制度体系已初步形成，体育领域立法试验数量激增的情况难以再现；三是随着《立法法》等基本法律的施行，国家法律体系日益完善，各层级的立法活动得到进一步规范，有关部门倾向于采取程序性较弱的政策试验手段进行改革创新。

2.2 体育领域立法试验的历史特征

从我国体育法治的历史来看，立法试验已经是体育法治体系不可或缺的一部分，同时也是体育改革得以不断取得突破的重要法宝。在新时代，以立法试验的方式推进体育体制机制改革有着深厚的历史基础。全面总结前人已有实践，发现问题，找到答案，进一步完善相关制度，是立法试验能够在体育改革中再次发挥作用的基本前提。

2.2.1 体育立法试验是体育法治体系的重要组成部分 中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出中国特色社会主义法治体系的构成要素包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。其中，法律规范体系是法治体系建构的前提性基础，要想实现法治就必须有较为完备的法律规范体系，有了“良法”才能谈到“善治”[6]。立法是构建法律规范体系的基础性步骤，而立法试验能够为正式的立法探索实践经验，是“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”[7]的具体做法之一，是最终实现“良法”的重要途径。

体育法治体系建设也必须顺应形成法治体系的基本规律，通过立法、执法、司法、监督等各个环节互相配合、有机衔接方能最终形成体育法治体系。而处于基础地位的就是通过立法形成完备的体育法律规范体系。如前文总结，国家体育行政主管部门的规章立法中有为数不少的立法试验。立法试验所产生的各类具有试验性的部门规章，已经成为了我国体育法律规范体系的重要组成部分。长期以来，通过立法试验，国家体育行政主管部门得以将一系列事关体育改革事业的重大举措通过立法固定下来，从而为体育改革指引前进方向，同时使得体育工作有法可依，进而实现体育法治化。因此，无论体育立法试验目前处于何种境况，都已经成为体育法治体系不可或缺的一部分。

2.2.2 体育立法试验是体育改革的重要手段 在改革开放的伟大历程中，立法试验作为改革的手段之一发挥了重要作用。体育事业在由传统举国体制向多元化、多主体、多种资源要素汇集的新型体制的转变过程中，不可避免地会遇到各种障碍，需要对现有制度进行突破。但是，体育法律作为现有体育制度的载体，又具有稳定性和滞后性，这样体育改革与体育法律之间就经常存在着紧张关系。体育立法试验通过局部的法律变革，对改革措施进行小规模试验，在很大程度上消解了这种紧张关系。更重要的是，改革所采取的各项措施对当时的人们来说，都是未知事物，其可能的后果虽然可以稍作预测，但通过真实的试验来进行测试会得出更加准确的结果。立法试验将“试错”引入立法，它能够测试出拟推广的改革措施是否能够达成改革目标，其测试结果可能是积极的，也可能是消极的。当获得积极的试行效果时，可以将经验推广运用，并在提炼总结后上升为一般性规则；反之，当出现消极效果时，则应停止制度试行，或在总结教训后对原有制度进行调整纠错[8]。

在体育改革的实践中，立法试验有力地发挥着引领作用，推动了我国现代体育治理制度的建立健全。例如我国反兴奋剂法律制度从无到有再到逐渐健全，就充分利用了立法试验，国家体育行政主管部门通过立法试验为反兴奋剂制度的建立健全指引了方向，并为由国务院制定的《反兴奋剂条例》打下了坚实基础。20世纪80年代中后期，兴奋剂对体育比赛公平性的影响逐渐受到主管部门的重视，如何防范兴奋剂泛滥，保证体育事业健康发展，成为整个体育行业面临的新课题。1985年、1987年原国家体委连续发文要求严格执行国际奥委会关于禁用兴奋剂的规定[9]，但由于没有法定的具体制度措施，执行起来难度颇大。1989年5月，原国家体委颁布《全国性体育竞赛检查禁用药物暂行规定》，首先在全国性赛事中明确禁止使用禁用药物，同时确立了比赛期间的禁药抽查制度，规定了抽查程序和结果处理。通过这部暂行性的规章，有关部门开始对禁药检查的程序、结果处理等制度进行试验和探索，进而得以为反兴奋剂制度在体育运动中的全面试行夯实经验基础。1993年5月，原国家体委于《运动员使用运动营养补品管理暂行办法》中规定了运动员不得使用含有禁用药物的营养补品，将反兴奋剂由单次赛事期间的临时性工作扩展为日常工作。1995年2月，原国家体委出台了《禁止在体育运动中使用兴奋剂的暂行规定》，在整个体育运动领域初步建立了反兴奋剂制度。该《规定》共8 章42条，对反兴奋剂的主体责任、范围、检查制度、申诉制度、处罚制度等作了全面规定。该《规定》在之前立法试验的基础上，将试验范围扩大至反兴奋剂制度的全部环节，反兴奋剂工作全环节因此有了法律依据，我国体育运动反兴奋剂事业得以在法治化道路上向前迈进一大步。1995年10月1日《中华人民共和国体育法》正式实施，其中第34条第2 款明确规定:“在体育运动中严禁使用禁用的药物和方法。禁用药物检测机构应当对禁用的药物和方法进行严格检查。”另外，第7 章还规定了使用兴奋剂的法律责任。在反兴奋剂总体制度进行立法试验并基本确立后，国家体育行政主管部门又开始对反兴奋剂各项子制度进行立法试验，如1998年9月颁布了《兴奋剂检查工作人员管理暂行办法》，对兴奋剂检查工作人员管理制度开始进行立法试验，具体包括资格、等级、职责、考核等多方面内容；同年12月又颁布了《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定(暂行)》，对违规使用兴奋剂的处罚标准、程序和申诉仲裁等作了规定。到2004年国务院正式颁布《反兴奋剂条例》时，我国的反兴奋剂制度已经进行了十多年的立法试验。在试验过程中，各项反制措施的合理性得到了验证，进行试验的各项制度已经具备了系统性和可操作性，立法试验为《反兴奋剂条例》的出台打下了坚实的基础。《反兴奋剂条例》的颁布标志着我国反兴奋剂制度的正式确立，也意味着反兴奋剂制度的立法试验取得成功。没有立法试验，反兴奋剂制度就无法顺利出台。

2.3 体育领域立法试验存在的问题

虽然体育领域立法试验已经取得了不小的成就，但也有一些情况始终困扰着体育领域立法试验的进一步发展。

2.3.1 有关部门对体育法治和立法试验的重视程度不够 过去，体育领域许多制度建设缺少法治思维。比如在传统行政管理思维影响下，体育纠纷解决制度一直以来以内部文件的规定为准，纠纷解决渠道单一，以内部渠道为主，并且还具有终局性，很难有外部解决渠道。这样的纠纷解决制度与要求正当程序的法治思维理念南辕北辙，难以保障当事人正当权益。诸如体育纠纷解决制度这样的体育领域基本制度，本应当尽早实现法治化。但是，现实中《中华人民共和国体育法》要求建立体育仲裁等符合法治理念的纠纷解决制度已经20多年，至今仍未有相关配套立法出台。如果一步到位地正式立法有困难，为什么不先就体育纠纷解决制度进行立法试验呢? 笔者认为，无论客观因素有多大影响，各立法机关对体育法治建设和立法试验在主观上是否足够重视，是否充分挖掘了现行制度的可行空间，非常值得思考。另外，从前文的数量分析来看，体育领域的立法试验处于式微的状态，与同时期全国其他领域和地方立法试验的蓬勃发展形成鲜明对比。在经济社会条件和制度环境相同的情形下，二者之间的反差足以说明有关部门对体育立法和体育立法试验的重视程度尚存不足，体育立法试验长期未能达到应有的发展水平。

2.3.2 体育立法试验的主体范围过窄 一方面，目前已进行体育立法试验的仅有国家体育行政主管部门，即原国家体委和现国家体育总局，二者进行的都是职权立法试验，均通过制定本部门的规章进行立法试验。另一方面，《立法法》中的4 类立法试验均未涉及体育领域。

《立法法》中的两类授权立法及两类先行立法都是具有试验性质，是可以承担试验任务的，具体形式可以是行政法规、经济特区法规、地方性法规或者地方政府规章。但遗憾的是，目前并未有任何主体通过这4种形式进行涉及体育领域的立法试验。没有多种主体的立法试验，对于体育改革和立法经验的收集是不利的，正式体育法律法规的制定乃至体育法律规范体系建设都因此缺失了重要的实践支持。

2.3.3 体育立法试验的事项范围不宽 从目前已有的立法试验实践来看，体育立法试验主要是就竞技体育、体育经济管理两大类事项进行试验(图2)，虽然这是由过去体育改革的重点任务决定的，但在新形势下，体育立法试验的事项范围应当进一步扩展。我国体育领域有一些制度需要与时俱进地完善补充，还有一些急需的制度甚至迟迟未能出台，如体育纠纷解决制度、体育社会组织制度等。这些事项事关重大，完全可以尽早进行立法试验，制定试验性的法律法规对制度措施进行探索。

图2 体育立法试验各类事项占比Figure2 Proportion of various types in sports legislative experiments

2.3.4 体育立法试验的程序不规范 国家体育总局在1999年制定的《体育法规制定程序规定》和2005年制定的《国家体育总局规章制定程序规定》中均没有就已有大量实践的职权立法试验进行规范。过往的体育立法试验实践中所遵循的立法程序与普通的规章制定程序也没有区别，仅在名称中以”暂行“试行”字样表明试验身份。整个立法试验程序缺少试验期限、试验结果处理等制度。这些制度的缺失对立法试验是有害的，如缺少试验期限制度往往造成立法试验久拖不决，使得改革措施的测试效果大打折扣，从试验到正式立法颁布的整个过程必然事倍功半。

3 体育领域立法试验的完善

3.1 充分认识体育法治建设和立法试验的重要作用

充分认识体育法治建设和立法试验的重要作用，首先要求有关部门突破以往体育管理思维惯性的束缚。这种思维惯性主要是对体育法治建设不够重视。中国体育领域法治文化的根基相对不深，曾经有学者提出，中国体育人对法律不是无认知而是无认同，究其根由，既内因于信人不信法思维的默化，又外因于唯成绩论的考核体系、法体二分的教育方式，以及封闭垄断的救济体制[10]。法治思维意识和法治文化根基不牢，法治建设必然受到极大影响。因此，首先要树立以法治思维指导体育事业发展的理念，明确体育领域全面法治化的清晰目标。体育法治化的目标当然要以健全的体育法律体系为基础。随着“健康中国”国家战略的实施，体育在我国发展格局中的地位越来越重要，而国家法律制度体系基本建成后，立法机关亦有能力在体育领域投入更多立法资源。体育法律体系进一步完善的时机已经成熟，立法机关应当尽快将体育立法重视起来，为体育法治的进步夯实规范基础。

在此背景下，有关部门还需要充分理解立法试验在体育改革和法治建设中的重要作用，积极大胆运用立法试验推动体育领域深化改革。改革开放以来，立法试验是改革行之有效的手段，理应在体育领域继续发挥重要作用。改革步入深水区后各种阻力仍然不减，同时受到智能科技和外部环境的影响，无法预知的情况越来越多，立法风险也随之加大。因此，我们更加需要通过立法试验探索出有效的改革创新途径。而国家体育行政主管部门作为享有规章立法权的行政机关，也需要利用立法试验进行政府职能转变和行政管理模式的创新。当前，福利行政早已登上历史舞台，人民对行政机关的要求不再仅限于正当行使其权力，更要求行政机关能够积极地为人民谋取福利。体育事关人民身心健康，是人民对美好生活的基础性需求和重要保障，体育行政主管部门更加应当主动作为，创造性地为人民增添福祉。因此，体育行政机关需要具备更强的主动性和创造性。在此情形下，立法为了更好地支持行政，应当具有更加充足的转圜余地。而立法试验恰是可以满足这种需要的实践性平台，其对体育领域改革的促进作用将是显著的，有关部门应对此有更加清晰的认识。

3.2 完善国家体育行政主管部门职权立法试验的制度设计

国家体育行政主管部门是我国体育立法的主要策源地，也是现有体育立法试验的主要实践者，对其职权立法试验制度进行完善，能够对全国体育立法试验起到引领和示范作用。在上位法不明确的情况下，国家体育行政主管部门职权立法试验制度的顶层设计可以在《国家体育总局规章和规范性文件制定程序规定》中进行，以规章形式对职权立法试验制度予以明确。职权试验立法的主体和权限应当与职权立法的主体和权限相同，除此之外，体育领域职权立法制度还应当包括以下几点。

3.2.1 建立准入程序 现有体育规章制定程序中，在立法前也有一系列步骤，如立法规划、规章立项、规章起草等等。体育职权立法试验除了上述步骤外，还应增加单独的准入程序，对试验的必要性、可行性和主要内容进行论证和审查。体育立法试验的准入论证应当由试验所涉各方代表集体讨论，涉及运动员权益、公共体育服务等方面的事务应着重听取运动员、普通群众等相对弱势群体的意见。集体论证的结果应当作为试验的立法部门进行准入审查的主要支撑之一。

3.2.2 建立期限制度 期限制度能够反映立法试验的“试验”属性，应当是职权立法试验制度体系的重要组成部分，体育领域也不例外。在试验期限内，试验性的立法有与普通立法相同的效力，期限届满时，非经法定转化程序，所有试验规则丧失法的效力。合理的试验期限能够保证职权立法试验的科学性，期限过长则现实情况变化过大，试验的措施效果必然打折，试验结果也难以比对。同时，设立期限制度也能够促进职权立法试验主体积极行使权力，主动推动立法试验进程和改革进程。体育行业中不少事务都有相对固定的周期，如奥运会和全运会等赛事的固定周期、学校体育涉及到的学生学业周期等。在具体设定体育立法试验的期限时，应充分考虑所涉体育事务相对固定的周期，保证试验期限与体育自身周期的适应性。

3.2.3 建立评估转化制度 评估程序是职权立法试验的关键步骤。通过评估，试验的价值和功能才能展示出来，试验完毕后的正式立法才能有坚实的基础和明确的立法方向。首先，评估程序通常应当在试验期限届满时启动，过早启动评估，试验的缺陷可能暴露不够，导致效果不明显；过迟启动评估，则可能由于情势变化，使得试验效果丧失现实基础，枉费工夫。其次，评估的实施应当借助评估标准体系进行。国家体育行政主管部门可以博采众长，制定适合体育自身发展规律的一套评估标准体系进行评估。最后，评估完成后，针对不同的评估结果，进行不同的处置转化。例如:评估结果认为体育立法试验无法达到目的或试验过程中出现可能导致重大损失的，则废止相关试验性立法；评估结果认为试验目的达成、相关措施得当的可以转化为正式立法，摘掉“暂行”“试行”的“帽子”；也可根据需要进行位阶“升格”，如由试验阶段的规章上升为行政法规。

3.3 构建多主体参与体育领域立法试验的体系

当前体育领域立法试验仅有国家体育行政主管部门一个主体开展职权立法试验。发展体育事业是我国《宪法》规定的国家战略。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出了“健康中国”发展战略，再一次强调了体育事业的国家战略地位，同时也要求包括体育在内的事关人民身心健康的领域进一步深化改革。因此，体育改革绝不仅仅是体育行政主管部门一家之事，各地各部门都应当力所能及地进行体育改革的探索。例如体育纠纷仲裁、调解等解决制度长期未能正式出台，是否可以运用立法试验先进行实践呢? 笔者认为，仲裁制度是《立法法》第8条规定的法律保留范围内的事项之一，但是《立法法》第9条同时还规定“第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。悬而未决的体育仲裁制度，可以采用国务院授权立法的方式，先进行立法试验，待相关制度成熟之后再上升为正式法律法规。另外，我国经济特区有着独特的改革试验功能，曾就公司制度、律师制度等重大事项展开授权立法试验，在体育仲裁方面经济特区也可以发挥其改革试验的功能，在全国率先进行立法，在局部地区就体育仲裁制度进行先行先试。

不可否认的是，长期以来体育并非我国改革的热点领域，除体育行政主管部门外，其他部门和各地方对体育领域的改革客观上确实存在主动性不足的问题。这种情况下，国家体育行政主管部门应当积极协调推动，在现行“条块”体制下努力寻找丰富体育立法试验实践的空间。体育政策与体育法治的融合发展，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党的体育政策法治化是我国体育法治建设的重要特征[11]。当前各地方开展了多项体育试点项目，有些项目进展缓慢，其重要原因之一就在于缺少配套法律支持。在“依法改革”的新时代，应当大力倡导地方将体育试点政策法治化，鼓励地方立法机关根据本区域经济社会发展情况进行立法试验，制定出台相关法规，以此来增强地方体育政策试验的合规性和有效性，保障和推进当地公共服务向纵深发展[12]。愿意采取立法试验方式进行改革的地方，国家体育行政主管部门可以在其职权范围内优先安排体育改革政策试点，进而以地方竞争促进地方体育立法试验乃至体育改革全局的推进。如果《立法法》中规定的授权立法、先行立法等立法试验形式能够应用到体育领域的改革中来，结合已有实践的国家体育行政主管部门的职权立法试验，即可构建起立体化的体育立法试验体系，这样可以进一步依靠法律有效地推进体育领域的改革。

3.4 扩展体育领域立法试验的事项范围

在已有实践中，体育领域立法试验主要围绕竞技体育展开，这是传统的体育工作重心所决定的。新中国成立以后的很长一段时间，由于国家经济实力的原因，总体上能够投入体育事业的资源十分有限，体育又承担着提升我国国际影响力的任务。因此我国体育工作长期将注意力放在竞技体育事业的发展上，并且形成了独具特色的竞技体育“举国体制”。在这种体制下，国家可以集中人力、物力、财力，最大限度地调动国家和全社会的积极性，有效配置竞技体育资源，形成全国上下合力，努力提升竞技体育水平和国际竞争综合实力，争取优异运动成绩为国争光[13]。诚然，这种体制使得我国的竞技体育水平突飞猛进，但不能忽视的是，举国体制下体育主管部门的大部分精力都放在了竞技体育上，体育立法及立法试验也以竞技体育为主要工作对象。新时代“健康中国”上升为国家战略为体育战略重心转移提供了新的平台，体育被提升为打造民众健康生活方式的重要途径，将成为人民的健康投资和休闲娱乐的重要方式，提高人民体质和生活质量将成为体育战略的重要导向[14]。随着经济发展，传统体制不能适应我国体育全面发展的需求，也与人民群众对美好生活的殷切期望不相符。我国对体育传统体制的改良已经进行了一部分，但还远远不够。近年来传统举国体制下的部分运动项目面临的人才困境、职业体育运动赛事发生的一系列问题、学校体育与职业体育衔接不畅等成为我们不得不面对的现实，体育领域的深化改革迫在眉睫。在社会主义市场经济日臻完善的今天，如何将“举国体制”和“职业体育”结合起来，形成“造血与输血、包容与共赢的关系”[15]，如何使竞技体育、学校体育、群众体育等协调发展，是体育主管部门必须解决的一道道难题，可以说体育领域有许多问题都等待着进一步解决。过去的体育立法强调政府的主导作用[16]，所涉及的领域比较狭窄，立法试验也是如此。而目前需要改革的旧体制、需要出台的新制度有很多，过去较窄的立法试验事项范围与急需改革的繁多事项之间的矛盾已经十分明显。这种矛盾的化解，只有通过扩展立法试验事项范围才能实现。

体育事业的发展需要继续深化改革，而在内涵十分丰富的“健康中国”国家战略下，运动员权利、职业体育发展、体育纠纷解决制度、体育文化产业发展、体育运动推广、体育社会组织改革、公共体育服务供给等各方面的制度都需要不断调整完善，体育领域立法试验的可应用空间十分广阔。对于体育立法试验各个立法部门不能再固守传统体育行政管理的“一亩三分地”，应当积极扩展立法试验事项范围，推动体育领域全面法治化和体育改革事业继续深入。

4 结语

在新时期体育改革发展中，要更好地发挥党的十八届四中全会提出的“法治的引领和规范作用”，就需要将体育立法从适应改革提升到引领改革的高度，尊重体育发展规律，把握时代发展脉搏，加快体育立法步伐，提高体育立法质量，增强体育立法的前瞻性，为体育改革注入新的活力，为体育改革引领方向[17]。有关部门对立法试验的运用也需要与时俱进，为体育领域深化改革和大胆创新提供必要的支持。在全国立法试验的总体数量连年上升的情况下，体育领域的立法试验数量反而下降，逐渐式微，应当说这是反常的，但也反映出体育领域的立法试验还有很大发展潜力。在党中央“重大改革于法有据”的改革新理念指引下，体育领域的立法试验在未来仍然有良好的发展前景。