民国时期农情报告制度论略*

胡忆红 侯惠敏

胡忆红，男，博士，湖南科技大学人文学院副教授，研究方向为中国近代社会经济史；侯惠敏，女，湖南科技大学人文学院硕士研究生，研究方向为中国近代社会经济史。

农情信息是现代国家推行农业行政、厘定农业政策及改进农业之重要基础和依据。在从传统迈向现代国家的进程中，民国时期建立了一套专门的藉以明了全国各地农情信息的农情报告制度。所谓农情报告制度，是指“系统的大规模经常通讯调查制度”，报导全国各县农作物的生产情况以及影响生产要素的社会经济动态，“以供政府为施政计划之根据及农民对农事改良之参考”［1］（P4）。然 而，民 国 农 业 史 研 究 缺 乏 对 农 情 报 告 制度的关注，究其原因有二：一是以为农情报告是农业经济档案资料，而非一种农政制度。众多学者利用农情报告对民国物价变动、农民离村及市场运作等问题进行了研究，而忽视了这一制度本身。二是以为农业信息化是当代才出现的新事物，但实际上农业信息化包含在传统农业向现代农业演进过程之中。本文拟对国民政府农情报告制度做一专题论述，进而管窥民国时期农业信息化之斑。

一、农情报告制度的沿革

中国农情报告制度最早起自何时，据国民政府中央农业实验所推测，“这种工作最先实行的，是在中国的外籍商行和轮船公司”，“但是他们估计的数字，从来没有向外发表，他们所用的方法，也没有一个人能知其究竟”［2］（P5）。这应是列强在中国进行的经济情报搜集活动，是为外国企业和工商业者对华经济扩张提供情报支持。

一战期间，中国民族资本主义发展出现了一个“短暂的春天”，一些与农业相关的民族企业深感农业信息的缺乏严重阻碍了企业的发展和国家农业行政的合理推行，于是在社会上广为倡导农情调查，其中以上海华商纱厂联合会尤为突出。1919年，上海华商纱厂联合会组织调查团，派至各主要产棉区域，实地调查中国的棉产信息。当时调查的问题达数百种之多，调查人员经过数月工作，成效不大。上海华商纱厂联合会深感以他们的人力和财力，不足以承担起这许多棉作问题的调查，“其事至烦，需费尤巨，本会竭其绵力，行之四年，尚尠进步。盖限于财力不能聘用多人，为期又短，遂多遗误，且所聘人员，历年更易，手贯不明，结果必异”［3］（P2）。这种全国范围内的调查，若没有政府参与，缺乏源头活水，举步维艰。

1929年，国民政府立法院统计处试办估计全国农作物的产量和种植面积，聘请农业经济学家张心一主持其事。当时世界各国应国际农会之请清查农业情形，但中国没有正式加入，“将来世界农业统计册上，中国的大名又要看不见了，这岂不是我国家政府的大耻吗！”［4］（P1）受此刺激，张心一决心举办一次全国性的农业普查。由于统计人才缺乏，交通不便，实地调查员在短时间内到不了全国各县，张心一采用通信估计的方法，由统计处制定调查表，寄给各县县长、邮局局长，由他们聘请熟悉该县农业情形的人估计数字。此次农业调查遇到很大困难：一是经费短缺，“除薪金外仅有四百元，在创业上自不免感受困难”；二是人才缺乏，“纵由各报告员得到些材料，苦于不能把他变成统计的数字”［2］（P5）；三是各县并不配合，“县长的调查表及公函是民国十八年四月发出的，邮局长的是八月发出的。到民国十九年六月底，邮局的表来了一千一百余份，县政府的只来了八九百份”［4］（P2）。在张心一的努力下，至1931年底，全国各县的耕地面积以及各种主要作物的种植亩数、产量的估计大部分完成，后来形成《各县农业概况调查》。农情报告员增加至2000余人，第一次用数字来发表1931年全国小麦估计。这成为我国举办农情报告事业之肇始［2］（序）。

中国农情报告制度规模初具，基础略定，是在金陵大学农学院农业经济系接办之后。农业经济系进行农业调查由来已久，自1924年始就致力于农家经济之调查与调查材料之整理。该系主任卜凯博士根据调查材料编著《中国农家经济》一书［5］（P2-3），引起政府与社会之广泛注意。1931年江淮两流域发生惨重的水灾，国民政府以金陵大学农学院农业经济系人才集中，乃委托其调查受灾之情形，一切调查费用由国民政府担负。此为国民政府资助金陵大学调查事业之始［5］（P4-5）。1932年，国民政府将农情报告事业委托金陵大学农业经济系办理，拨给“全年经常费除薪金外增至八千元”［2］（P6）。半年之内，农业经济系在各地聘请农情报告员4000余人，向社会逐月发表《农情报告》。不过，金陵大学农业经济系毕竟是一个学术机构，其办理农情报告，本意是进行学术研究。此后随着农情报告事业规模扩大，他们感觉到这种事业在中国的重要性，应当以政府的力量扩大而稳固之［2］（P6）。

1931年，中央农业实验所成立，隶属实业部，是为我国当时农业技术的最高领导机关。1933年7月，实业部部长陈公博兼任中央农业实验所所长，将农情报告事业以及旧有的材料、职员等，由金陵大学转移至中央农业实验所。中央农业实验所内分植物生产、动物生产、农业经济三科，科复分系，其中农业经济科下设农情报告系，是当时我国唯一调查估计全国农业情形的组织机构。农情报告有了专门化的办理机构后，获得长足的发展。在农情报告员设置上，至1937年全面抗战爆发前，全国聘有报告员6000余人，分布区域22省1200余县，基本形成了全国农情报告员网络；在农情报告的工作程序上，从农情报告员的选聘、调查表的发放、收回与整理、调查程序、统计方法等方面都形成了一套行之有效的制度规定；在农情调查的结果上，基本上能够以数字来表示我国各省收获之丰歉、农村经济之盛衰、各县乡村物价指数、各省田赋、地价、农佃、农村金融、土地、人口、旱灾、家畜等内容，并“将统计结果，每月刊行中英文《农情报告》一期，全年十二期”［6］（P73）。

1937年全面抗战爆发后，中央农业实验所随国民政府机关内迁，曾一度中断农情报告，迁至重庆后立即恢复办理。但受战争的影响，情报员人数骤减至3000余人，限于后方15省区。兹将1938—1940年各省情报员之人数及分布县数，列成表1如下。

表1 1938—1940年各省情报员之人数及分布县数表

农情报告事业不但规模缩少，而且“材料纷陈，散刊各期，不便稽查，且易散失”［2］（序），施政参考价值大打折扣。而且对于各省而言，“因中央发表之数字，系以省为单位，不足供各省施政之参考”［7］（P1）。因此，广西、四川、福建、西康等省开始自行办理农情报告，在一些方面因地制宜，有所改进。比如：农情报告制度与政府行政机关紧密结合，设有专管机关，归各省建设厅或农业改进所办理；农情报告发表以县为单位，内容更为具体详细；农情报告分类更为完善，或分为县统计表、联保（乡）调查、农情月报、特种农情调查4种；或分为紧急农情报告与常规农情报告2种；农情报告制度法制化，如四川省建设厅制订了《四川省农情报告规则》，对农情报告的工作、责任单位，农情报告的种类，农情报告员的聘任、资格、考核，均有明确的规定。由此，近代中国省级农情报告制度得以确立。

二、农情报告员的选聘与规范

农情报告制度的基础是农情报告员，“其推行顺利与否，纯视各农情报告员对于工作，是否不敷衍，不因循，而能恪守职责，按期填报毋间始终以为断，故情报员之与农情报告，实如四肢之与人体，若四肢不勤不动，则人体仅具形骸，因此农情报告员职责之重大可知了”［8］（P18）。农情报告制度设置了两类情报员：一类是毕业于专门农业学校和有相当农业经验的专家；一类是各县的农民，关心农业的商家、教员，以及由政府、学校向社会征聘者。由于农情报告员的职业、教育，与调查材料的正确程度大有关系，因此，其聘任条件就是居住于担任报告区域的农村，熟悉农情，且能填写调查表。为了解全国农情报告员的基本状况，1934年1月，中央农业实验所曾举行农情报告员之职业调查，计得调查表2640份，统计列表2如下。

表2 1934年各省农情报告员之职业调查表

表2是按照报告员居住地与工作性质而分，其中“乡村小学教员”“乡村工作人员”“务农”三项是长住于乡村者；“县城工作人员”是长住于县城者，“学界”“教会工作人员”“其他”三项，则系居住于乡村或县城者。据统计结果可知，农情报告员中以乡村之小学教员最多，占总人数的25%，其次为农民，占总人数的22%，最次则为学界，占总人数的17%。按报告员居住地而分，居住于乡村者占56%；居住于城市者占7%；居于乡村或城市者占37%［9］（P60）。农情报告员多为能写字且熟悉当地农情的人构成。

然而，农情报告员聘请渠道不规范，管理松散。一些农情报告员或漏填县名、姓名及乡镇名称，或填写虚假信息，或者迟报，或不报；一些农情报告员不能继续担任此职，既不向主管机关辞职，也不告知中央农业实验所。1934年，在6000多名农情报告员中，“其中成绩较劣或中止报告者，约一千余人，故实际从事于报告者，仅4943人”［10］（P6），有1/6的调查表是不合格的。中央农业实验所主任沈宪耀曾批评说：“有一小部分，还不能符合我们的需要，或许是因为不懂调查表的意义，或许是因为人地生疏，言语隔阂等不得已的苦衷，这些我想很容易克服的。但是我们最不希望有敷衍虚造随意填写的报告员，供给我们一些谬误的材料……但是出乎我们意料之外的，是按期收到的表格，仅及半数，其中因为邮路的阻滞，自不必加以深究，但其中少数报告员在收到调查表之后，未能迅速的查填，或至拖延积压，日久遗忘，使本所在精神和物质方面，均遭受相当损失。”［11］（P1163-1164）

为此国民政府对农情报告制度做出相应调整，对于既不来函辞职，又不报表的怠职惰职的少数情报员予以撤职，同时又在选聘程序、权利与义务、训练与考核方面建章立制。

第一，完善农情报告员的选聘程序。为保障农情报告员队伍的稳定，四川省选聘农情报告员以联保为单位，与农村合作委员会合作，注重选聘合作社员为情报员，“因合作社组织，较为稳定，且各社职员，均稍具知识，如经训练，自较其他人选为优，加以合作社累享政府之优遇，彼等自乐于为政府稍进义务，不致敷衍塞责……每社指定一人为情报员，以后每成立一新社，即指定一人担任，如此可与合作社同时发展，至密布全省而后已”［7］。福建省农情报告员的选聘需要经过严格的审核程序，先“由介绍机关先填介绍表寄送本处审核”，“审定合格后，农情报告员须填志愿书一份”，才能成为报告员；不报或屡报不实者，可取销其报告员资格［12］（P74）。农情报告制度一改任意选聘，形成了一套较为严格和合理化的情报员选聘程序，具体如图1。

第二，规范农情报告员服务规则。农情报告员为义务职，其享有的权利除农情机关赠阅的农事刊物、解答各种农事问题外，就是每年年终报告成绩优异者获得奖状、奖章等纪念品；其义务为按月填写调查表。但中央农业实验所既非行政机关，又未制定相应的奖惩措施，对农情报告员难有约束力。各省办理农情报告后依靠行政权力，将农情报告员服务法规化，保障农情报告制度的正常运转。如《四川省政府农情报告员服务规则》规定，农情报告员服务须遵守本规则规定，一旦受省政府建设厅聘任后，应受省政府建设厅及各县政府之指导与监督；须按期填报农情月报表及特种农业调查表；每年年终对农情报告员考核一次，农情报告成绩不佳者，由省政府建设厅更换之；如因故难以继续担任职务者，应先声明，另觅他人继任接收，非俟移交清楚不得离职；交卸时应将已往报告存根空白、报告表及预领之邮资，交与继任人接收；不得借名招摇及干预地方行政。如有上列情事，应由县政府依法惩处［13］（P9）。

第三，训练与指导农情报告员。农情报告制度初创时期，调查方式是将表格寄送情报员，由情报员自由填写。但一些情报员缺乏填表常识，既不能分析表格，又不能地准确填写，往往导致农情报告失效。要提高农情报告员的工作能力，就必须对农情报告员进行业务培训。

各级农情主管机关既无财力举行集中培训，又无能力征聘众多农业专家，遂采用间接的培训方式，即以农情刊物为平台，以“填表须知”“报告员注意”等形式，对农情报告员进行指导与培训。比如填写“农作物现状表”时，《农情月报》会将需要填写信息的栏目详细说明，“生长阶段”栏，应选一个适合现在情形的名词，如“开花”或“收获”等填入；如一部分在“下种”，一部分在“发芽”或大部分在“开花”，小部分已“成熟”，可以填作“一部下种，一部发芽”或“大部开花，小部成熟”。“预测收成约为丰年百分之几”栏，如自己不会推测估计可以请问老农夫，如不会填百分数，可以填几成，但是要注一“成”字［14］（P24-25）。

第四，建立农情报告员督导制。督导员的任务是：检查各县农情报告员已往工作之谬误，指出更正方法；实地指导农情报告员调查与填报方法，激发农情报告员调查与研究农情的兴趣；考核农情报告员工作能力与成绩。1938年，四川省制订《农情报告员督导规则》，将全省划分为16个督导区，设临时督导和经常督导两种，拟于该年设临时督导员8人；1939年派临时督导员8人，经常督导员4人；1940年以后，每年派经常督导员8人［13］（P8）。督导制的设立，有利于加强对农情报告员的管理。有人高度赞扬道：“农情报告员，得督导人员长期之训练指导，填表时可免无谓之错误，并能按期填寄，有训练之情报员，将来并可利用举办各种大规模较复杂之调查，无须另行训练。督导人员因常在该区内巡回指导，对该区之一切农业情形，当有深切之认识，对应举应废应革之建设事业，定能切实之建议。此外督导情报工作时，复可附带办理其他之必要农业调查，实于农业建设，有莫之大补助。”［7］（P5）

三、农情报告工作程序的标准化

农情报告成果要精准可靠，必须借助标准化、规范化的工作程序来落实。我国的农情报告事业虽然起步较晚，但自中央农业实验所接办之后很快走向了规范化和标准化的道路，从农情调查到《农情报告》的编辑出版，有一套完备的工作程序。

1.定期调查与紧急调查相结合。金陵大学农学院曾拟将农情报告定期化，但受条件所限未能成功实施。随后中央农业实验所将农情调查日期定期化与常态化，每月寄发调查表一次，每次寄发调查表一种，“每月所用之纸色不同，藉易识别，问词则力求浅显”［10］（P3)。与定期调查相适应的是农情调查工作计划的出台。自1933年始，中央农业实验所根据每月农情变化制定调查计划，如1936年农情调查工作计划如下（见表3）［15］（P80)。农情调查有了工作计划，就有了明确的目标和具体的步骤，可以高效地完成工作任务。

表3 1936年中央农业实业所的农情调查工作计划

抗战时期，全国常出现对农业有重大影响的突发灾情，逐月的定期调查过于迟缓，不能适应要求，于是各省设立紧急农情报告制度。1938年，四川省制定《四川省紧急农情报告填报办法》，规定：“各县农林技士、各改良场所负责人及特种农情报告员，于所在县份发生重大灾害时，应即将印就之《紧急农情报告表》当日填就，快邮寄发。厅中收到报告后，应于审核后即日在各报纸公布之。”［16］（P178)紧急农情报告制度切实提高农情信息报送的时效性。

2.农情调查分区实施。分区调查始于中央农业实验所。我国幅员辽阔，农业情形南北差异较大，农作物之分布、耕种收获时期，亦各有不同，以同样之调查表，自难适用于全国各地。中央农业实验所依据农业作物的分布情况将全国划分为水稻、麦稻、冬麦、西北（春麦）四区，分别编制调查表。水稻区为沿长江以南地带，包括江苏、安徽、湖北等省之江南全部及湖南、江西、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州等全省，以夏作之水稻为主要作物；麦稻区为沿长江以北、淮河以南地带，包括江苏、安徽、湖北等省之江北全部及河南之东南部、陕西之南部、四川全省等，以冬作之小麦，夏作之水稻，同为主要作物；冬麦区为沿淮河以北，长城以南地带，包括河北、山东、河南等全省及甘肃之东部，陕西之中部，山西之中南部等，以冬作之小麦为主要作物；西北区为沿长城及其北部地带，包括察哈尔、绥远、宁夏、青海等全省及甘肃之西北部、陕西、山西之北部等［10］（P3)。分区调查大大节省了人力物力的投入，成倍地加快了调查速度。

3.《农情报告》制作流程标准化。《农情报告》是农情报告制度最核心的要素，在实践中逐渐形成调查表审核、数据统计分析、编辑出版、寄发与保存四个紧密衔接的工作环节，具体如图2所示。

第一，调查表审核。农情报告机关收到情报员填写的调查表后，将之分类，分别编入“按期收到”或“迟到”或“作废”三类之中，然后对农情信息进行完整性和异常性审核，检查调查表中的数据是否填写？有无漏填？对有错误的调查表则作废，并依据错误派人赴各地亲自督导；对于调查表中的有些数据与实际明显不符，则进行分析，找出原因予以修正，如全国各地的度量衡单位未能一致，因此所用数据要重行修正。农情报告机关还将情报员填表错误汇集成册，既用作情报员奖惩的依据，又提醒情报员下次改正错误。

第二，统计分析。当时世界各国都采用调查局部而推算全体的统计方法，我国农情报告统计分析的方法也不例外。中央农业实验所的方法是，“其材料来源初以区为本位，然后由各区之平均或总计推算县平均或县计，次由各县之平均或县计推算省平均或省计，再由各省之平均或省计综合而成总平均或总计，于推算省平均或总平均时，或用简单平均，或用加权平均，系按事实之需要而定”［10］（P5）。统计分析之后就可以做总结表，以待公布发表。

第三，编辑出版。在刊期方面，中央农业实验所的《农情报告》大体每月刊行一次，但各省基于财力、物力有限，有的为不定期刊，有的为旬刊。在出版内容方面，中央与地方农情报告大同小异，中央农业实验所《农情报告》“以数字估计全国各省上主要农产物之收获丰歉，及各农村之金融、土地、农佃、物价、借货、赋税利用等事实及变迁情形”。《四川农情通讯》编辑之内容为：“1.与农情报告有关之论著及调查表格。2.每月各县作物面积及产量之估计与生长情形之报告——根据《农情月报表》。3.每月各县牲畜之增减——根据农情月报。4.农村经济及社会情况统计——根据特种农业调查表。5.粮情统计——四川省稻麦改进所粮食报告材料。6.转载其他机关、团体或个人发表之农业统计资料。7.农情通讯——刊载与农情报告有关之消息。8.其他有关农业统计资料”［17］（P40）。

第四，寄发与保存。这是农情报告最后的工作流程。农情报告主办机关将出版刊物如农业推广通讯，农情通讯简报及其他浅说书报等，寄发给农情报告员，以示奖励，用表酬谢。

四、结语

农情报告制度在欧美国家已有悠久的历史，在近代中国却是名副其实的新兴事业，但发展迅速，“在内容的深度、广度和系统性上，都超过了以往的农业统计，因此为国内外专家所经常引用，或作为立论根据”，“成为30年代中前期我国农业生产和概况统计的主要来源”［18］（P55）。农情报告虽以作物种植面积与产量估计为主，但与农业有关之一切事项，如农村人口、副业、作物种类、作物面积、产量、灾害、牲畜等均在调查范围。因此，它不仅为民国时期农业改良、农业政策的制定与实施提供了重要的依据，在农政管理中发挥了重要作用，而且也为后人的学术研究提供了宝贵的文献资料。

不仅如此，民国时期农情报告制度是农情信息现化代进程的重要环节。农情信息是显示农业发展态势的“晴雨表”，是指挥农业发展的“方向盘”。中国历代朝廷也重视农情，规定地方官府要把作物收成、灾情等信息逐级上报，但未能制度化，不成系统。民国政府建立了专门的农情报告制度：一是从中央到地方普遍设置了专门的农情报告机关，在中央为中央农业实验所，在地方则为建设厅或农业改进所；二是农情报告员的选聘从任意走向规范，在征选、训练、监督、考核、奖惩等方面均建章立制，予以规范；三是农情报告工作程序标准化，在农情信息调查、搜集、整理、出版等工作环节向全面、系统化方向迈进。可以说，农情报告制度是中国农情信息现代化的肇始。

新中国成立后，这一制度得到沿用。1984年底，在河北石家庄召开的全国农情信息会上，出现了“农业信息”的提法，经全国首届农业信息系统学术讨论，“农业信息”取代“农情信息”［19］（P7），这也预示着我国农业信息工作朝着制度化、规范化与现代化方向继续前行。