内蒙古农牧业产业扶贫的实践困境与可行路径分析

张艺馨，胡伟华

(内蒙古师范大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010022)

党的“十八大”以来，中国的贫困人口从2012年底的9 899万人减到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1 000万人以上[1]。我国在扶贫方面所取得的成绩离不开扶贫政策的支持和引导，举世瞩目的减贫成就背后，是精准扶贫、精准脱贫基本方略的精准施工。尽管如此，我国在扶贫攻坚的道路上依然任务艰巨，尤其是在西部地区及少数民族聚居区，绝对贫困人口的脱贫并不代表着贫困问题就此结束。要想实现贫困人口在脱贫后不返贫、在新的贫困问题出现时能够及时得到解决，必须构建可持续脱贫的机制体制。

产业扶贫是构建脱贫长效机制的根本途径，促进产业发展是保障贫困人口增收致富、实现稳定脱贫的长久之计。内蒙古作为西部地区少数民族聚居地之一，出台了《内蒙古自治区“十三五”产业扶贫规划》，支持贫困户农牧业产业扶贫，培育和壮大特色农牧扶贫产业，始终将产业扶贫作为扶贫工作的重中之重。在政府不断推进和落实产业扶贫的相关政策的同时，农牧业产业扶贫的工作和实践过程中也出现了一系列问题，内蒙古农牧业扶贫脱贫的工作依然艰巨，需要持续关注脱贫过程中存在的问题进行调整，为2020年全面打赢脱贫攻坚战奠定坚实基础。

1 内蒙古农牧业产业扶贫概况

2019年以来，内蒙古大力推进质量兴农兴牧、绿色兴农兴牧、品牌强农强牧、科技兴农兴牧，农牧业农村牧区改革持续深化，乡村振兴战略全面推进、梯次展开，农牧业产业扶贫扎实有效。2019年实施项目8 096个，扶持贫困人口115.2万人次。其中，农牧业产业扶贫项目共实施7 065个。贫困旗县投入农牧业产业发展资金140亿元，重点支持特色主导产业发展和基础设施建设。政府发展农牧业方面以肉羊、肉牛、生猪、家禽、饲料饲草、玉米、马铃薯、蔬菜等八大内蒙古优势特色产业为主导；采取“菜单式”扶贫、企业带动、资产收益等多种方式带动贫困人口增收，覆盖贫困人口83.15万人次，贫困人口可以在产业价值链条中不断受益[2]。全区农(牧)企利益联结机制比例稳定在82%，紧密型比例达到54%，形成了牛奶、玉米2个千亿级；肉羊、肉牛、羊绒、马铃薯、小麦、杂粮杂豆、向日葵、蔬菜和饲草产业9个百亿级产业集群。此外，全区粮食产量达到3 652.6万吨，实现“十六连丰”，肉类产量达到257万吨，畜牧生产实现“十五连稳”，农村牧区居民人均可支配收入预计突破1.5万元，增长10%以上，为深度贫困人口脱贫和实现可持续脱贫提供了有力支撑[3]。

2 内蒙古农牧业产业扶贫存在的问题

内蒙古农牧产业扶贫项目的实施虽然有所成效，但仍然存在不足，实践过程之中主要出现了以下几方面的问题。

2.1 农牧业生产规模有限，产品缺乏市场竞争力

内蒙古深度贫困地区大多地理位置偏僻，交通不便，农业基础设施不完善，缺乏良好的机械播种工具和配套设施，产出规模有限，生产成本和运输成本高昂，导致贫困地区的农牧产品缺乏市场竞争力，农牧产品的经济效益低下，没有切实发挥特色产业的带动作用。从农业生产的角度来看，内蒙古农业生产主要以玉米、大豆和薯类为主。但是从总体生产规模来看，内蒙古的粮食生产在全国的地位并不突出。2019年，全国粮食总产量66 384万吨，内蒙古粮食总产量3 652.6万吨，仅占全国5.5%；全国粮食种植面积11 606万公顷，单位面积产量381kg/亩，内蒙古粮食播种面积682.8万公顷，单位面积产量仅为356.7kg/亩，尚未达到全国平均水平[4]。可以看出，内蒙古的农业生产规模和全国相比还有很大差距。虽然个别特色产业已初具规模，但其他特色农业的规模与种类依然占比很少，相对于数目庞大的深度贫困人口，仅仅依靠某几个主导性产业并不能完成可持续脱贫的艰巨任务。

2.2 农牧业产业价值链短，农牧产品附加值低

内蒙古农牧产品资源和种类十分丰富，但是由于科技成果转化机制不健全，科研成果转化率低，导致农牧业科技产值占比低，新型农牧产品产业价值链短，缺乏新品种和新产品带动产业链的延长和创新。一方面来看，大多数贫困地区的农牧业生产技术并未进行全面化的改革和创新，缺乏高端的技术支撑和机器设备，主要农牧产品加工企业的科学技术和研发产品的能力不足，加工增值水平低，难以对专业化的生产形成持久而有力的支持，农牧产品产业链不完整；另一方面，农牧民大多以传统模式组织经营，贫困地区的农牧业生产仍以粗放形式为主，农牧区合作组织薄弱，当地的特色农牧资源开发困难，资源优势难以转化成经济优势。从内蒙古农牧业的产品市场情况来看，乳制品主要以高温灭菌奶、奶粉、酸奶、冰激凌等商品为主，产品细分程度低，没有形成垂直细分奶类市场，缺乏深加工产品；肉类加工绝大多数还是以传统的简单加工为主，尚未形成优良的肉类产品加工技术，进一步限制了新产品的开发；粮油产业大多数以原油初级加工产品进入市场，产品附加值不高；从牧草种植目前来看大多处于自产自用阶段，并未形成规模化种植和专业化生产，农牧产品的产业链延长受限，产业化经营困难。

2.3 农牧产品品牌建设滞后，产品结构低端化

内蒙古农牧业特色产品品质优良，但是产品结构大多数是以初级加工产品和较为低端的产品结构为主，玉米“一粮独大”，羊“一畜独大”的单一种养结构明显，尚未形成高端的产品生产体系。此外，还有许多无公害产品、绿色农牧产品、有机产品没有得到权威机构认证。发展较快的包括乳制品和羊绒产品，已经建设了稳定的原料生产基地和先进的加工企业集群，伊利、蒙牛、鄂尔多斯等相关国内知名品牌发展态势良好。而其他农牧产品，比如粮油、肉等其他产业缺乏龙头企业带动规模化生产，品牌效应带动力弱，市场竞争力不强，再加上农牧业产品在市场的营销当中往往没有强烈的品牌保护意识，产区内“搭便车”、蹭品牌等假冒现象就会出现。某些地标类产品的假冒伪劣产品大量在互联网电商平台和线下实体店销售，这无疑侵犯了农牧业产品和农民的正当利益，也使得消费者利益受到损害，严重影响了农牧业产业市场的健康有序发展。

3 内蒙古农牧业产业扶贫的制约因素

贫困地区由于经济发展落后、人力资本积累不足、基础设施不完善和公共服务滞后等因素，严重影响了农牧业产业减贫效应的发挥。

3.1 经济发展落后，资金投入不足

内蒙古贫困地区由于经济发展缓慢，资金投入力度小，导致资本积累不足，制约了农牧业产业规模的扩张、先进设备的引进和产业规模化发展的程度。这一制约因素主要是由于以下原因造成的：①内蒙古地区位于中国较为偏远的西北部地区，环境条件相比于东部地区较为恶劣，再加上高素质人才稀缺，基础设施落后等因素，从而使经济内生增长动力不足。②从改革开放以来，内蒙古把维护民族稳定团结作为开展一切经济活动的前提，而东部沿海地区利用有利的社会环境和中央优惠政策进行经济体制改革和产业结构的调整和转型，进一步拉大了内蒙古与其他东部地区的发展水平，导致内蒙古地区经济相对于其他东部城市发展水平低，经济总量小，资本积累水平落后。③区域性金融业发展滞后，金融体系不健全，贫困地区的农牧企业的贷款需求和金融机构的供给不对称，信贷政策不完善，导致融资渠道狭窄，资金投入不足。

3.2 人力资本欠缺，农牧业产业发展缺乏内生性动力

传统的农牧业生产主要是为了满足个人及家庭的需要，而在市场经济的背景下，农牧业生产需要的不仅仅是纯粹劳动力，更需要市场化的营销思维和决策能力。从事农牧业生产的个体户也要具备高素质的人力资源储备来看清市场的需求，应对市场化的风险，为农牧扶贫产业发展增加内生力量。内蒙古贫困地区人口基数少，经济发展水平落后，教育基础薄弱，人力资本积累水平较低。据第三次全区农牧业普查主要数据公报统计，农牧业生产经营人员教育程度多集中在小学和初中水平(见表1)。本地高素质人才数量就已经相当匮乏，加之大量有知识和技能的劳动力外流，年青劳动力空心化严重，在村从事农牧业生产人口老龄化趋势明显。贫困产业项目大多依靠驻村干部和龙头企业带动发展，导致农牧业贫困人口自身能力不足，经济效益的实现和农业发展方式的转变主要依赖于外部力量。

表1 农牧业生产经营人员受教育程度构成(%)

4 内蒙古农牧业产业扶贫的可行路径与对策建议

在精准扶贫的背景下，推动农牧扶贫产业的发展，有利于提升脱贫攻坚的成效，带动贫困人口增收致富。为了攻克农牧业产业扶贫的实践困境，笔者从以下三个方面提出了相关建议。

4.1 基于各地区禀赋特征发展特色产业，打造优势品牌，增强产业扶贫产品的市场竞争力

内蒙古地区推进农牧业产业发展来带动贫困人口脱贫，首先需要增加自身经济发展的潜力，以推进贫困地区发展优势特色产业为切入点，针对有良好发展前景的农牧产业打造“一县一品、一区一品”工程，在县域范围内因地制宜选择农牧业资源禀赋好、产业基础良好、发展潜力大、具有地方特色的农牧产品，加大资金和金融支持，注重培育和发展优势品牌，提升产品质量。具体来说，要以县域公用品牌创建和产销对接为抓手，充分利用政府、市场和社会资源，搭建互联网电商直播和营销公共服务平台，推进特色扶贫产品规范化、市场化、绿色化、品牌化建设；打造地方品牌农业、电商农业、标准农业，为扶贫产品增添标识认证，增强农牧产品的市场占有率和竞争力。此外，对于优势产业应制定科学合理的长期发展规划，避免出现为了短期扶贫成果而发展某些“虚假”产业，以至于物质、人力资本的浪费和农牧业产业发展恶性循环。

4.2 推动农牧业供给侧结构性改革，促进农牧业高质量发展，加快农牧业产业化进程

农牧业供给侧结构性改革是今后内蒙古农牧业体制发展和完善的一个新方向。供给侧结构性改革不仅仅是对农牧业的产品结构进行调整升级，更要全面发展农牧业生产力，变革生产关系，降低农牧业生产成本，促进农牧业高质量发展，是涵盖农业全产业链条、全产业领域的系统性、整体性的调整变革。①要升级农牧业产业链条，推动农村三大产业融合发展。以农牧业生产为基础，把生产要素、人力资源和技术创新有机结合，鼓励各贫困地区围绕资源优势打造各具特色的农业全产业链，农牧业不再局限于基本的种植养殖阶段，还要前后延伸、左右拓展。②开发农牧业多种功能，使扶贫产业与乡村旅游、养老产业和“互联网+”平台等有机整合、促进一二三产业融合发展。③要加强农牧业现代化建设，提高农牧业的产业化程度。通过“企业 + 基地 + 农户”、农民专业合作社和专业大户带农户等多种方式，推动农牧业的要素集聚从而形成有竞争力的产业集群，帮助贫困人口构建集约化、组织化、规模化、社会化、生态化的现代农牧业经营体系。

4.3 提高人力资本存量与质量，推动农牧业产业扶贫可持续发展

贫困地区由于教育基础薄弱，存在大量人才外流现象，需要通过政策的引导来为产业扶贫增加人力资本储备。①增加基础教育投资，出台相关政策促进贫困地区的教育事业发展。除了发展基础义务教育，更要普及职业技术教育，构建高素质农民教育培训体系，将技能培训与农牧业产业发展有效衔接。②要鼓励高素质人才返乡创业，带动现代农牧业和农村牧区新产业新业态发展。统筹培养精通农业生产技术、热衷于扎根乡村扶贫的人才，推动更多技术和创新成果应用到田间地头；拓宽人才下乡的渠道，支持高等教育人才、返乡农民、企业家等到农村干事创业。③应当针对内蒙古贫困地区的产业专项扶贫的负责人、农牧民、农牧产业经营人员开展技能培训，制定人才培训计划和职业农牧民培训项目，加强扶贫产业经营人员各项技能的学习，不断激发贫困人口的内生动力和自我发展能力。采用“点对点服务，手把手指导”的培训模式，使得人才培训与扶贫项目精准对接，“扶贫”与“扶智”相结合，不断提高优质的人力资本存量，不断提升扶贫产业的可持续发展能力。

5 结束语

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，西北部少数民族贫困地区的扶贫工作成为高质量打赢脱贫攻坚战的关键。内蒙古地区农牧产业扶贫在取得卓有成效的同时也面临了一系列的实践困境和制约因素，要积极解决现实问题，探索创新产业扶贫的发展路径，实现党的十九大提出的“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”的庄严承诺。

[注释]

①资料来源：人民网http://politics.people.com.cn/n1/2020/0307/c1001-31621453.html。

②资料来源：内蒙古自治区扶贫开发办公室2019年工作总结 http://www.nmg.gov.cn/art/2020/2/24/art_1736_302862.html。

③资料来源：内蒙古自治区农牧厅2019年工作总结http://www.nmg.gov.cn/art/2020/3/6/art_1736_305918.html。

④资料来源：中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报，内蒙古自治区2019年国民经济和社会发展统计公报。