“后扶贫时代”返贫问题及对策

余昕 汪早容

摘  要： 我国正处于全面建成小康社会的脱贫攻坚决胜期，贫困治理面临的实践困境和挑战主要表现为贫困人口的内生动力不足、区域发展失衡现象仍然存在、因病因灾致贫返贫多发以及防止返贫机制相对滞后等。根据返贫治理链条中的角色定位，从政策、环境和个人三个维度提出促进扶贫与扶志、扶智的深度融合，推动扶贫区域协作向长远纵深发展，化解并阻断因病因灾致贫返贫，构建可持续脱贫的长效机制等对策。

关键词 “后扶贫时代”  返贫  贫困治理

当前，脱贫攻坚目标接近完成，全国进入脱贫“摘帽”倒计时，扶贫成绩有目共睹，成功脱贫指日可待。目前，学界对“后扶贫时代”这一概念的划分尚不明确，此处且将“后扶贫时代”界定为自脱贫攻坚目标提出到本世纪中叶，即侧重于当前及之后较长时期内使贫困对象实现可持续稳定脱贫，消除相对贫困的时间段。“后扶贫时代”必须对返贫问题保持足够的重视，乘胜追击做好未脱贫群众的扶贫工作的同时，巩固脱贫成果，做好返贫治理。

一、“后扶贫时代”存在的返贫问题

（一）贫困人口脱贫内生动力不足

“后扶贫时代”面临的重要难题就是政府主导扶贫视域下贫困群体思想懈怠、积极性与主动性不高，对于扶贫资源输入的“依赖性”严重，包括部分已经脱贫的贫困户依然不愿放弃对扶贫政策所附加的各种资源。其一，意识层面尚未觉醒，自主脱贫的意愿不强。“等、靠、要”的思想是贯穿于整个扶贫过程中的最大难题和最大变量，是部分贫困人口思想层面的外化表现，主要是缺少艰苦奋斗的精神和自力更生的态度。其二，人是主体，在脱贫攻坚过程中，贫困人口毫无疑问成为行为主体、行动主体、目标主体，但很多地方都出现主体错位的情况，具体表现为扶贫干部“勤耕不辍”“披星戴月”，而贫困人口“树下乘凉”“高高挂起”。其三，“扶则立，不扶则废”。贫困人口长期习惯基于外界帮扶实现短期脱贫，一旦外界帮扶撤退，则出现反弹。精准扶贫一经开展，就意味着传统的扶贫“输血”需要革新，将“造血”功能放在更加重要的位置上，但受制于贫困人口的内生动力不足，“造血”功能无法从根本上形成，返贫便成为“意料之中”的结果，与可持续脱贫相悖。

（二）区域发展失衡现象仍然存在

改革开放以来，我国在经济等很多领域取得长足进步，居民收入水平显著提升，但随之而来的是区域之间的差距拉大、发展失衡等问题的出现。这种倾斜式的发展不免会加重社会结构的矛盾，进而影响脱贫效果或干扰脱贫的可持续性，这个问题短期无法根治，更值得我们时刻关注。一是地区之间发展水平难以迅速弥合。单从各项指标来看，地区间的人均财政收入、人均拥有财富的水平等指标的跳跃性过大。未来受珠三角、长江经济带的建设以及“一带一路”政策惠及的地区，将充分享受创新创业的各项红利，这时未能辐射的区域如何突破。二是老龄化形势严峻。我国老龄化速度日趋加快，农村剩余劳动力供给结构发生变化，劳动年龄人口逐年减少，在某种程度上会动摇经济发展的稳根。为应对正在到来的“未富先老”和“银色浪潮”问题，做好前瞻考虑尤为迫切。三是生态环境遭受新的挑战。我国地域广阔，气候、环境、地质、水质等先天条件不尽相同，发展情况自然也参差不齐。随着城镇化的推进，未来如何在稳经济增长的同时减轻生态压力甚至反哺生态建设是一项重中之重的任务，如何针对不同区域的不同生态情况制定发展规划是一个亟待处理的事项。

（三）因病因灾致贫返贫多发

着眼于推进脱贫的可持续，健康扶贫是不容忽视的硬任务。据数据统计，我国因病致贫、返贫人口数量庞大，总共占贫困总人口四成以上，并且比例还将随着具备劳动能力的贫困人口逐步脱贫而升高。未来很长一段时间内，防止因病致贫、返贫将成为可持续脱贫过程中的基础课题。日前，新冠肺炎疫情的暴发、洪涝地质灾害的影响，给人民群众尤其是困难群众带来了生活的挑战，类似此类的“黑天鹅”事件是无法估计和预判的，疫情、灾情还将导致新苦难群体的出现。一方面，疫情、灾情对低收入家庭造成的影响甚于低保家庭，他们虽不符合低保条件，但处于贫困边缘，这些困难群众是未来一段时间需要特别关注的重点;另一方面，非低保边缘但因疫情受到严重冲击的困难群体，其中包括因病因灾成为临时困难的群体以及有较大失业风险的群体。近年来，我国已建成比较完备的水利防洪工程体系，但洪涝灾害作为一种自然现象，企图以工程手段控制和消除是不可能实现的，只能在一定程度上减轻或回避。对于洪澇灾害的风险预测和管理的研究，不能麻痹大意，探索一条有效的纾困之路，还需要结合过往经验对未来相关工作的研究进行有效管理。

（四）防止返贫机制相对滞后

经过4余年艰苦卓绝的脱贫攻坚战，扶贫工作在跨越重重山峰后即将迎来黎明的曙光。同时，更要清醒地认识到，尚不稳固的脱贫成果、相对薄弱的产业基础和仍不稳定的脱贫人口等因素依然作用于部分深度贫困地区。扶贫工作越往后开展，越是要积蓄力量、啃难啃的“硬骨头”，重点关注特困地区、特困群体，因需施策，广泛关注脱贫成果尚不稳定的地区，做好返贫风险预警。如今，一些扶贫干部和帮扶人员疏于做好稳固脱贫、可持续脱贫等工作，流于形式、浮于表面。部分地区的领导干部致力于“数字脱贫”“政绩脱贫”，在扶贫工作中避免触及穷根，单纯追求政绩化的扶贫效果，最终导致扶贫数据失真，扶贫达不到应有效果，加快了脱贫户的返贫速度。相关部门必须探索出一条适用于“后扶贫时代”的常态化动态监测机制，并将对政府监管部门和领导干部的考核机制和评估机制纳入当地脱贫数据考察体系之中，落实责任意识，加强对每一扶贫参与主体的审核。随着老龄化速度加快，农村养老需求加大，集中养护问题凸显，困难群体中失能、半失能人员集中养护需求也在逐渐加大，实际养护能力与养护需求不匹配，也表明返贫机制存在一定的漏洞。

二、“后扶贫时代”返贫问题原因解读

（一）政策环境因素

对于部分贫困群众，由于其自身发展动力和发展能力较低，政策的“断供”意味着他们将失去政府的“给养”，贫困户返贫的可能性大大增加。特别是一些地方政府为了按时完成脱贫攻坚的目标在脱贫数字上下功夫，尽管从台面上看贫困户已经“高质量”脱贫了，但是由于政策在制定与实行时忽视了意识的强大力量，也没有聚焦产业创新发展这个脱贫攻坚的基础性工作，导致的结果就是返贫几率骤增。部分贫困户过分依赖政府的政策红利和帮扶措施，思想上并没有觉醒，行动上缺乏自主能动性。同时，作为一项政治任务，政府在扶贫过程中扮演重要角色，既包括资源再分配和政策完善，也要促进政策的执行、监管与落实。

（二）生存环境因素

贫困地区面临的生态环境相对而言更为恶劣，自然灾害等突发事件发生频率较高，而现实中生态环境恶劣又与自然灾害频发交织在一起。生态环境是贫困群体赖以生存的物质基础，我国贫困人口主要集中在高山、丘陵等地区，这些地区资源匮乏、交通不便、生产指数低。与之相伴的是各种灾害的频发，不可抗拒因素所引发的贫困人口在生命财产安全方面的损失。受制于恶劣的自然条件，贫困地区不得不被围困在封闭或半封闭的环境之中，加之基础设施配套较差，导致贫困人口生产生活更加困难，不能依靠自身力量有效抵御自然灾害等风险，致贫、返贫等顽疾无法根除。生存环境还包括社会环境这一重要构成元素，在返贫治理过程中也发挥着相当大的效力。目前，我国已经形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。＼[1＼]然而，在扶贫的进程中仍然存在部分单位和个人认识不足、帮扶定位不准确、投入渠道较为单一、共建机制尚不完善、效果不彰等。

（三）主体自身因素

脱贫攻坚的过程中，消灭绝对贫困打成一场“战役”，但是无论场景修饰如何变化，“人”都是贫困的主体，既包括贫困人口、贫困家庭，也包括特殊群体，扶贫工作的顺利开展离不开每一个贫困户。许多贫困户囿于文化水平和受教育程度，依然存在不同程度的“等靠要”思想，长此以往，贫困群体习惯于政府扶贫政策制度供给的“滋养”，内生发展动力欠缺，表现为贫困户对产业结构调整不积极、贫困户自我认识缺失等诸多方面。＼[2＼]简言之，贫困群体内生动力不足、思想懈怠、行动迟缓等极易引发返贫。增强内生动力是返贫治理的关键所在。从目前来看，农村贫困地区的自我造血能力尚且不足，将外在帮扶转化为农村自我能力的形势不容乐观。

三、“后扶贫时代”解决返贫问题的对策

（一）促进扶贫与扶志、扶智的深度融合

近年来的闯关夺隘、攻坚克难，脱贫的战果被写入新的历史画卷中。然而，扶贫工作中的舍本逐末现象依然存在，甚至频频发生，只“扶贫”不“扶志”、重“物质”轻“精神”。经济基础决定上层建筑，实现“物质脱贫”无可厚非，丰富的物资确实帮助贫困地区解了燃眉之急，但思想建设的强大作用也不容忽视。脱贫攻坚的后期，面向不可预测的未来，为从根本上破解困境，就要将扶志、扶智的原则贯穿于贫困治理全过程，帮助贫困人口实现“精神脱贫”。其一，扶志和扶智作为精神扶贫的一体双翼，无论是提升个体的思想高度、思维深度，还是阻断贫困的代际传递，在实践路径的统一上都需要牢牢扭住教育这一环节，进而贯彻落实扶贫开发的各项任务。依靠义务教育、技能教育和职业教育等各种手段，强化贫困地区的精神文明建设，改变贫困人口的思维方式，为真正实现人的自由全面发展积蓄力量。其二，为实现扶贫与扶志、扶智的有机融合，应探索出适用于一条适用于贫困地区的独特路径，构建一套科学、规范、合理的教育体系。深入贫困地区展开充分调查，逐一了解贫困人口、贫困户的思想状况，发挥好情感联结在实际工作开展中的作用，动之以情、晓之以理。针对不同情况、不同程度的内生动力不足，综合利用各种教育手段和教育模式加以引导，从思维上改变贫困人口对于贫困的主观认识，由此激发贫苦人口的积极性、主动性、创造性，牢固树立自力更生、勤劳致富的心态。而扶智是侧重于技能层面的提升，引进技能人才是第一步也是关键一步，帮助贫困人口增强实践技能，更好地适应社会环境和工作节奏。其三，将贫困对象的观念更新放在首位，冲破落后观念的束缚，在解放生产力的同时解放思想。物质帮扶只脱一时之贫，智力帮扶才可脱一世之贫。＼[3＼]过去的扶贫支援大多是聚焦于经济发展，而未来的贫困治理更注重全方位的发展。因此，夯实贫困地区的义务教育基础，提升教师队伍的素质能力，创新孩子学习成长、青壮年多渠道就业的通道，引进多种教育方式、多样化教育选择，使每个地区的受教育者都机会均等地接受教育，真正实现德智体美劳全面发展。

（二）推动扶贫区域协作向长远纵深发展

家作为政治权威向受援方和支援方发出开展扶贫协作的政治指令，使得援助双方建立一种稳定的扶贫协作关系。＼[4＼]其一，加强中央与地方之间有机联动。中央层面应部署扶贫区域协作的长远规划，创新顶层设计;地方层面应全力压实主体责任，充分调动本区域的发展活力，为区域协作注入动能。协调东、西、中部的发展步调，推动东部沿海发达地区经济发展模式、新旧动能转换，并支持其他区域基础条件适宜地区加快发展。中央政府需要对地方政府进行定量定性考核和密切巡查，从各个向度把控“后扶贫时代”贫困治理的情况，若出现干部履职不力、政府不作为乱作为的现象，中央可直接对相关责任人进行问责。其二，深化国家重大区域战略融合发展。“一带一路”、海南自贸港、长江经济带、粤港澳大湾区等重大战略辐射区域发展的同时，注重开发多点、多角、多维辐射潜力，继续夯实四大板块的务实合作，促进地区之间互通互融、相互补充。针对经济发展水平较落后的地区，前期任务是要跑得快，但是在一定路程之后，更要调整好关系，注重发展整体效益，避免陷入尖锐的社会发展矛盾。在脱贫攻坚的后半程甚至更长一段时间，聚焦于乡村振兴与城镇化发展的过渡衔接，在新的历史机遇期继续深化地区间战略合作。其三，实现生态保护与经济发展相生共赢。随着我国經济发展进入新常态，大力发挥各地的独特区位优势，开发生态优先、绿色为主的新模式和新业态，推动全国各区域高质量发展。同时，找准转化接入点，将保护生产力、改善生态环境化为实际行动，将生态经济理念落实、落细、落地，取得实效。加大生态投资力度，从政策的制定和完善上下大气力，尤其是对于生态基础较差的贫困地区，为环境友好型企业和项目开辟一条“绿色通道”，努力让绿色发展底气更足。

（三）化解并阻断因病因灾致贫返贫

没有全民健康，全面小康就无从谈起。为基本实现农村人口小病不出乡、大病不出县、有病敢去治、大病治得起，除了农村贫困人口参保全覆盖，还要继续筑牢医疗保障防线，维护保障制度的公平性、可及性，使每家每户都机会均等地享有健康权益。其一，建立健全脱贫长效机制，引导其与健康扶贫有机融合。为解决因病致贫返贫问题，首先要对患病对象的具体情况进行区分，比如是否为青壮劳力、病情的严重程度、家庭的特殊情况等，按需施策。因此，对于未来返贫问题的治理要致力于从上到下、从下到上的互联互动，从顶层设计精准推进扶贫工作，对于深度贫困人口中很难承担因病导致各项费用开支的低保户、五保户进行扶持，充分发挥政策制度的“中性”减贫效应。其二，提高贫困人口的健康意识。针对慢性等非传染性疾病患病率较高的问题，利用各种宣传平台和媒体，普及慢性非传染性疾病防治知识。组织健康教育专家团队，深入贫困村开展健康教育讲座，倡导健康文明的生活方式。在贫困村配备文化娱乐和健身设施，开展全民健康行动，引导贫困人口转变生活方式，提高身体素质和健康意识。其三，深入调研，全面摸排，把握动态情况，对接实际需求。脱贫的过程长久且复杂，但是返贫却可能是“雪崩式”的，因此实时关注很有必要。健康问题是贫困治理的重点，即使是未患病的贫困边缘人群或脱贫人口，可有可能因为一场突如其来的疾病陷入返贫境地。扶贫干部应履行责任，登门走访、按户调查，全面摸清贫困户的基本健康情况，主动为贫困户纾困。对于因洪涝灾害造成致贫返贫的、“回流”的贫困劳动力等及时纳入监测帮扶。摸清洪涝地质灾害对贫困地区和贫困民众的影响，对可能出现返贫的，发现一户监测一户帮扶一户。同时，充分发挥防止返贫监测和帮扶机制作用，全面梳理风险点，实施动态管理，对符合条件的因病、因灾、因疫等返贫致贫人口及时录入监测系统，采取针对性措施帮扶。贫困群体作为贫困治理的目标主体，保障贫困人口的身体健康是做好兜底保障的重要使命。只有织牢、织密防护网，才能稳稳地托起每个中国人的健康梦。

（四）构建可持续脱贫的长效机制

返贫现象的发生既有不可抗拒的自然因素，也有教育机会、扶贫政策、个人素质等社会因素，但贫困个体扶贫效果“脆弱性”这一内生变量与返贫发生呈明显的线性相关，因此要构建可持续性脱贫的长效机制。＼[5＼]政府相关部门不能立即抽离责任，扶贫任务的重点在于实现可持续，使乡村振兴得以延续，在帮扶中促进社会和谐稳定。各级党委、政府应在实践中总结经验，创新返贫管理机制，进一步健全返贫动态监测机制和“分级施策”的帮扶机制，针对不同等级的脱贫户采取不同的帮扶政策，根据不同级别的贫困制定相应预案。切实完善产业扶贫机制，培育具有本地特色的扶贫支柱产业，为大力推进产业扶贫助力，加强产业带动帮扶，将产业扶贫与脱贫攻坚以及乡村振兴相挂钩，利用新理念、新思路、新技术引导具备劳动力和发展意愿的贫困家庭，尽可能地为其创造并提供条件。根据脱贫人口的致贫原因兼顾因病、老、学、灾、意外等不可控因素，完善脱贫人口保障兜底机制，包括养老、助残、医疗卫生、教育等方面，织起兜底保障的密网。保持政策稳定可持续，巩固脱贫成果，密切关注和积极应对各种制品因素，探索长期可持续减贫战略十分必要。可持续脱贫不仅需要关注农民的“生活富裕”，更要转型乡村治理，顺利承接城镇化进程。从脱贫走向可持续脱贫，这一转型升级意味着乡村治理体制机制需要全面创新，以有效制度呵护脱贫成果，以精准措施激发发展动力。对于销号退出的贫困人口和贫困地区，做到保持政策的稳定性，做到扶上马送一程，制定防止返贫的监测台账，坚决压实主体责任，巩固攻坚成果。

贫困问题伴随人类历史久矣，“后扶贫时代”的返贫问题是在党和国家兑现脱贫承诺的收官之年以及未来更长一段时间内都无法回避的问题。绝对贫困一经解决，便迎来了相对贫困的治理，贫困问题依然值得继续观察。扶贫作为整体抬高社会下限的重大举措，意义无比重大，不仅是对社会治理和保障机制的考验，更推动着硬件、软件基础的全面改善，扶贫的过程同时也是体制机制和重大理论创新的过程。“后扶贫时代”的返贫治理还有很长的路要走，为真正实现社会主义、实现共同富裕必须将贫困治理工作开展到底，不到最后，绝不轻言收官。

参考文献：

＼[1＼][ZK（#]杨丽娜，常雪梅习近平谈扶贫＼[N＼]人民日报（海外版），2016-09-01（07）

＼[2＼]＼[5＼]程明，钱力，吴波“后扶贫时代”返贫治理问题研究＼[J＼]重庆理工大学学报（社会科学），2020，34（03）：81-87

＼[3＼]周立以“志智制立体扶贫”解决深度贫困＼[DB/OL＼]人民论坛网，（2018-09-18）＼[2020-06-20＼]

http：//wwwrmltcomcn/2018/0918/528481shtml

＼[4＼]何陽，孙萍民族地区第三方评估流程再造：理论依据、现实动因与政策设计——对民族地区精准扶贫第三方评估实践的反思＼[J＼]内蒙古社会科学（汉文版），2018（5）：177-183[ZK）]

〔余昕、汪早容（通讯作者），武汉轻工大学马克思主义学院〕