美国如何建构国际资信评估制度话语权

王向阳，赵 磊

(1.外交学院 外交学与外事管理系，北京 100037；2.中共中央党校(国家行政学院) 国际战略研究院，北京 100091)

资信评估是一种信用评价模式。资信评级公司通过考量经济、政治乃至社会发展等各方面因素，结合定量分析和定性分析，以确定具有代表性的信用等级。[1][2]信用等级是判断一国政治经济形势的重要指向性指标，信用等级的调整往往预示着该国投资风险的变化。资信评估在全球信用资源配置、金融定价权以及宏观经济的话语权等方面发挥着重要作用，[3]资信评估决定了资金流向。[4]对于希望在国际金融市场上获得资金的国家而言，获得良好的信用评级至关重要。

由于资信评级过程具有主观性，极易被有关国家操纵，因此美国在国际资信评估市场中处于绝对话语权地位。[5]美国既是资信评估规则的制定者，又是裁判，同时也是“球员”。长期以来，以美国为首的西方国家把持国际金融界，掌握了世界上大多数资金流的来源，在全球资信评估行拥有最高的市场信任度、认可度和接受度，抢占了全球最大的资信评估市场份额，[6][7][8]形成美国资信评估事实上处于垄断。[9]美国资信评估机构如何在发展的同时获得制度性话语权，有必要对其“资信霸权”展开剖析。

一、美国资信评估发展历程

美国资信评估起源于铁路融资的需要，同时作为一种金融创新，在实践中得到不断检验与发展。1909年，约翰·穆迪(John Moody)在美国创设了第一家专业评级机构，标志着美国资信评估业的兴起。一个多世纪以来，美国资信评估在不同阶段的发展历程中，逐步有序地塑造了资信霸权，牢牢掌握了资信评估领域的制度性话语权。

(一)起步发展阶段(1909～1970年)

资信评估发展源于铁路融资的需要。19世纪至20世纪初，美国急需资金修建铁路。由于私人公司在美国铁路发展中占据主导地位，因而铁路融资创造了比其他地方更大的公司债券市场。随着铁路债券在美国国内和国际市场上快速发展，债券交易规模和地域范围也随之不断扩大，交易商对不了解的供应商和客户的信息需求也随之增加。在此基础上，基于对信用报告机构、专门的金融媒体和投资银行家等传统信息供应商整合的信用评级机构——穆迪(Moody’s)诞生了。信用评级机构的诞生解决了金融市场参与者之间信息的不对称问题，资信评估逐渐成为投资界的支柱。[6]此外，随着美国不断增长的平均收入和财富水平极大地扩大了潜在的和实际的投资者数量，导致美国债券市场的高度繁荣。同时，美国有意识地将评级机构纳入监管机构监管，赋予评级机构更多的权力，增强了资信评估公司的权威。但由于这一时期特殊的历史背景，美国评级机构主要在西方投资界发挥着重要作用，其影响仍是区域性的。

(二)全球化发展阶段(1971～2000年)

信用评级机构在这一阶段快速发展，开始具有全球影响。首先，从业人员快速增加。在20世纪70年代初，标准普尔(S&P)共有30多名专业人员，到1995年，他发展成为拥有800名分析师、总计1200名员工的大型评级机构；穆迪也以类似的速度增长，截至1995年，他拥有560名分析师，总员工1700名。[10]其次，评级发行人的数量快速增加。1975年，美国评级机构对600支新发行的债券进行了评级，但截至2000年，仅穆迪就对美国的20000家公共和私人发行人以及大约1200家非美国发行人(包括公司和主权国家)进行评级。最后，评级范围开始全球化。在20世纪80年代中期，美国信用评级机构的服务范围主要限于美国公司和15个主权国家的债务。例如，到1981年，标普仅仅对13个国家(AAA)进行了评级，到1993年，已经发展到为43个国家进行债务的评级，其中包括许多新兴国家。截至1995年，穆迪和标普评定的52个国家中有一半属于新兴市场类别。此时，穆迪和标普在评级政府和公司债务的全球业务中开始占主导地位。

(三) 霸权式主导阶段(2001年至今)

进入21世纪，互联网和信息产业革命进一步促进金融自由化、金融全球化的发展。由此，资本市场由一个传统上相对封闭的国内性市场演变为高度公平开放的、高度流动性的真正意义上的全球性市场。[11]由于全球化的金融市场，主权信用评级已日益成为确定一个国家获得国际资本来源条件的关键指标。有利的评级将有助于政府在国际资本市场上筹集资金，这使得信用评级成为“整个国际货币金融体系的命门和枢纽”。[1]事实上，美国评级机构无论是在“主权信用评级”“企业信用评级”，还是“投融资风险评级”方面都占压倒性优势。[9]在取得主导地位的同时，美国更加保护国际信用评级市场，限制竞争者加入。如，在全球160～180家评级机构中，美国仅认可10家评级机构在美国具有机构和资质，但又仅允许美国评级机构在美国开展业务。[8]因此，在此阶段美国确立了在资信评估领域的全球霸主地位。

二、美国资信评估制度的特点

客观来说，美国资信评估有着独特的优势，同时也有明显的缺陷。

(一)百年发展积累的信任信誉

信用评级机构的成功和功能取决于信任和信誉。[12][13]声誉积累首先来自评级指标的科学性。美国资信评估机构的评级指标同时涵盖了政治、经济乃至社会等各方面因素，是一种体系化的综合指标系统。科学的指标设定带来了评级结果的权威性，这种权威性在世界范围内都得到较为广泛的认可。[2]其次，声誉的积累来自评级结果的正确率。信用评级公司的评级结果是公开的，因此他具有可观察性、连续性、重复性，投资者就会很容易对信用评级结果建立起自己对评级认知的累积印象。这种状况迫使信用评级机构必须建立起“一贯正确”的声誉， 否则经常失真、失灵的信用评级会损害其作为标准的权威性。[6]也就是说，信用评级之所以能延续至今，发挥的作用越来越大， 首先是因为信用评级的结果是客观、公正和准确的。[14]再次，声誉的积累也来自评级机构的相互背书。评级过程的复杂性，使得任何评级结果并不能绝对正确，因此，行为体通常会综合考虑两家或以上机构的评级结构。穆迪、标普和惠誉(Fitch)通常被视为共同拥有的“合作伙伴垄断”，事实上，综合考虑的结果始终是美国评级机构的意见。[15]

(二)国际金融运行的路径依赖

国际金融运行高度依赖于评级服务。国际金融市场存在参与者之间信息的不对称问题，同时国际金融市场也容易出现“系统性风险”。信息不对称导致国际金融市场效率下降，而“系统性风险”威胁整个国际金融市场。要解决上述问题，最有效的方法是由专业人员组成的专业机构提供咨询。[6]从实践来看，全球金融体系在投资决策和风险管理时对外部信用评级高度依赖。[16]因而，公平而准确的信用评级在金融体系中起着重要的作用。当前，国际金融体系被美国控制与影响，货币、储备、支付与结算货币，投资渠道、工具与手段等所有一切都有相当的稳定性，并形成较牢固的路径依赖。[8]也就是说，当前的国际金融体系运行依赖于美国确立的各种金融规则，其中信用评级是重要的部分。虽然有部分学者认为信用评级机构所做的评级只是对一个国家违约可能性的独立意见，投资者不应该过分依赖。[17]但实践表明，国际金融市场对美国评级服务的依然高度依赖，并赋予在国际金融体系中的巨大能量。

(三)国家认可特许的价值红利

国家认可特许是指官方的承认与制度化，三大评级机构之所以获得霸权地位得益于美国政府的立法背书和监管依赖。[18]美国对资信评估机构监管始于20世纪30年代，1933年的《证券法》、1934年的《证券交易法》和1940年的《投资公司法》以及各种银行法规颁布了依赖信用评级的规则和法规。[15]此后，1975年美国证券交易委员会(SEC)和其他监管机构颁布了实质上依赖信用评级的规则，从而使少数获批准的信用评级机构获得了“国家认可的统计评级”称号，从而赋予美国评级机构“监管许可”权。[6]1991年， 美国证券交易会(SEC)修改《投资公司法》, 限制货币市场基金持有评级较低的债务工具。事实上，美国证券交易会(ESC)把三大机构的评级结果法律化，[19]通过禁止或阻碍那些评级结果低于“投资级”的债券投融资，事实上赋予了美国评级机构“美国第二证监会”的权力。[6][20]特别是2004年，《巴塞尔新资本协议》引入信用评级，将信用评级作为全球资本市场监管的基础。随着经济全球化及《巴塞尔新资本协议》的广泛实施， 金融资本的全球流动与监管脱域，美国三大评级机构将评级空间从美国本土扩张到全球范围，主权信用评级成为国际资本市场监管工具。[21]

同时，美国资信评估存在的明显缺陷，一是政治主导资信评估。三大评级机构的权力是美国政府授予的，信用评级已经成为美国的“政治化”工具。利用信用评级，美国经常干预甚至打压其他国家的经济发展。如美国长期压低中国主权信用评级和中资银行的财务实力评级，试图阻碍中国经济发展。[22][2]二是监管缺位。由于评级机构的信用评级“涉及对未来的判断”，而这种判断未来才能得到判断，因而，对其实施监管难度极大。[2]也就是说，三大评级机构已经或正在脱离监管。正如有学者认为，不管政府是否减少对信用评级的监管使用，都会存在评级机构。[23]三是方法缺陷。美国三大评级公司认识到采用单独的定性或者定量方法无法有效评估信用等级，故主要采用定性与定量相结合的方法。然而定性方法始终无法避免主观因素的参与，定量方式的“模型”无法避免纯“机械式”的应用，从而导致评级技术的两难困境。

三、美国资信评估如何技术性植入话语“霸权”

美国三大机构通过在评级指标设置中渗透美国价值观、评级标准中预设美国价值取向、分析方法中模糊政治价值倾向，同时尽可能地维持评级结果的所谓“中立性”，从而技术性地植入话语“霸权”。

(一)指标设置中渗透美国价值观

指标体系作为评价和评级的基础对评级结果具有决定性作用。纳入美国三大机构的评级指标包含了政治、经济和社会等多种要素。[24][20][25]这些指标要素可以分为两类：一是事实性或者“客观性”指标；二是判断性或“主观性”指标。无论是“客观性”指标还是“主观性”指标，从指标生成到指标设定均是“主观”形成的，不可避免地渗透了美国价值观。首先，指标选择具有主观性。三大机构的评级团队大多由美国学者组成，其美国价值观和学理认识直接决定了评级指标的选择，使评级指标深深烙上美国价值观。其次，指标权重设置具有主观性。指标是信息的载体，但每个指标所反映信息的重要性不同，因此，为指标赋予不同权重直接影响了信用评级。评级指标权重设置的过程又缺乏透明性，从而为美国主导指标权重设置提供机会，使评级结果反映美国价值观。最后，指标评估具有偏见性。评估指标的偏见性决定评估的不同。正如阿方索(Afonso)所言，虽然各国的评级因素相同，但影响发达国家和发展中国家信用评级的因素是不同的。[26]评级指标设置中渗透美国价值观，为美国隐蔽构建资信评估国际制度性话语霸权奠定了基础。

(二)评级标准预设美国价值取向

预设价值取向是植入话语霸权的关键。美国资信评估标准从来不是“价值中立”的，事实上，美国信用评级标准所反映的价值主张是经过严格筛选的。[27]三大评级公司的评级标准中蕴含了“盎格鲁-萨克森模式”价值取向，反映在评级过程中，这种价值取向就是“市场万能”的价值观。[2]无论是穆迪的“经济基本面”、标准普尔的“收入与经济结构”，还是惠誉的“宏观经济状况”都是将“市场万能”的价值观作为评级的重要价值依据。[20]美国认为自由化是自由市场经济的重要特征，在经济实践中美国常把“自由化”当作对付所谓“非自由化”经济体的武器，而“自由化”的标准却掌握在美国手中。在信用评级领域，三大机构把“自由化”作为重要的评判标准，事实上赋予评级机构自由评级的权力，从而导致评级的“双重标准”。有学者指出，美国资信评估有着强烈的、稳健的和有统计意义的价值观偏见，它不仅为其各自的母国，还为与它们在经济、地缘政治和文化上一致的国家赋予更高的评级，而同时对发展中国家的评级方式亦有所不同。[28][29]如在评级中三大机构以美国的金融与财政政策标准作为全世界的主权信用风险检验标准，强调新兴债权国的金融自由化和透明度，忽视西方国家的债务问题，从而导致评级失败。

(三)分析方法中模糊政治价值倾向

模糊政治价值倾向是获得话语霸权的步骤。在评级过程中，三大评级机构采用定性和定量相结合的分析和评估方法，因为他们认为单纯的定性或定量方法均无法将所有的风险要素都包括在内。三大机构均宣称，在评级方法中定量分析是评级的主要依据，而定性分析处于辅助地位。[30]定量分析是基于模型化的方法，从而在分析方法上造成看似“技术中立”的现象，模糊了在分析方法中的政治价值倾向。实际上，纯模型化的定量分析不能够掌握政治、经济、金融和社会因素之间相互关系的复杂性，看似是“技术中立”评级活动，实际上依赖于定性分析。定性分析参与过多，不可避免涉及诸多主观因素；而定性分析过少，又不足以解释诸多因素之间的复杂性。近年来，美国三大评级机构的预测失败，要么是过于依赖定性分析，要么是忽视定性分析。[2]过于依赖定性分析，实际上就是根据美国专家的判断或经验得出的结论；[21]忽视定性分析，主要是用西方标准的“模型”套用非西方国家。[2]然而，即使采用看似同样的标准，如采用相同的政治、经济和金融变量等，而实际上对发展中国家定性评价更多。[21]显然，无论是依赖定性分析，还是忽视定性分析，其背后都是美国价值观在评级过程中的反映。

(四)评级结果维持所谓“中立性”

评级结果的“中立性”有助于最终塑造制度性话语霸权。三大机构通过保持机构独立、业务独立和方法中立，从而塑造了“中立性”的评级结果。“中立性”主要表现在两个方面：一是评级结果以“符号”表达。“符号”是一种中性的表达，本身不具备任何偏见性，从而使评级结果的呈现方式“中立化”。但“符号”是资本的表达，符号资本是社会赋予在那些已经取得足够认同的主体身上的信誉和权威， 是主体在被尊重和认同层面上获得的劳动成果。[31]三大机构的评级结果通过获得符号资本，掩盖了本身的偏向性。二是评级结果以“公共产品”方式呈现。信用评级是公共服务，而评级结果是“公共产品”。[9]当前，国际评级市场被美国垄断，美国的评级结果被视为全球性金融性“公共产品”。这种非竞争性、非排他性的产品在一定程度上掩盖了其偏向性，从而使美国牢牢掌握着资信评估领域的制度性话语霸权。然而，美国的评级结果并非是“中立”的。有学者通过研究1979～1999年期间40个国家的数据，得出的结论是，美国评级机构将新兴经济体的评级结果严重降低了。[32]

四、资信霸权背后的制度性话语权争夺

资信评估的实质是披着“科学”外衣的美国价值观和意识形态的话语衡量标尺。资信评估以所谓的“价值中立”为标榜，运用科学根据来证实其价值观的普适性。这是美国资信评估的霸权，面对资信评估的话语垄断，世界各国纷纷开始谋求推动评级体系改革、加强立法监管和创设新的评级机构，争夺资信评估的制度性话语权。

(一)立法加强监管评级机构

各国对信用评级机构加强立法监管的表面原因是信用评级机构“预测失灵”和对于美国评级机构扩张与渗透的担忧。首先，评级机构“预测失灵”。三大评级机构无法预测1997～1998年的亚洲金融危机，更无法预测安然公司、世通公司和意大利帕玛拉破产案件。其次，美国资信评估机构不断渗透各国。如穆迪在42个国家和地区设置分支机构，标普在31个国家和地区设置分支机构，惠誉在三十多个国家和地区设置分支机构。“预测失灵”和机构的扩张与渗透，在评级机构受到批评的同时，又使机构获得新的机会，引发各国对本土金融安全的担忧，各国纷纷加强立法监管。

信用评级的威慑力在连续的、快速的降级过程中，尤其是在某个临界点触发的配额效应，会导致更大的金融波动。[33]在欧洲，当“欧洲五国”相继爆发主权债务危机时，三大信用评级机构连续的快速降级使得“欧债危机”进一步加剧。为应对这种局面，2011年，欧盟提出《对立法机构的立法建议》，要求欧洲各金融机构不能过分依赖评级机构的报告。[34]在亚洲，2008年金融危机期间韩国主权信用被连续降级，韩国提出“加强对评级机构监管”，并立法对所有发行人强制执行“双重评级”。[35]近年来，三大机构多次下调印度主权信用评级，“印度证券交易委员会(SEBI)”已对信用评级机构制定了严格的规定。[36]

监管的背后是对美国资信霸权的担忧。评级已从单纯的经济问题上升至公共问题和国际政治问题，信用评级已经成为涉及国家主权安全的重大问题。对评级机构加强监管，一方面可以强化市场准入，限制评级机构发展，从而保护本土评级公司及市场安全；另一方面可以减少对外部评级机构依赖，加强问责，预防经济问题“漫溢”到其他领域。通过对评级机构有效的监管，可以增强本土的评级机构实力，从而对塑造资信话语权提供有益帮助。

(二)推动国际评级体系改革

评价方法和指标的缺陷是三大机构最实质的缺陷。三大机构的评级体系从指标筛选、标准确立和分析方法的运用，都渗透着美国的意识形态和偏见，严重损害了国际信用评级的客观性和科学性。[37]事实上，无论是穆迪的《主权债券信用评级方法》、标普的《主权信用评级基础框架》，还是惠誉的《主权评级方法》等，都是基于美国立场上的方法设计，因而带有明显的意识形态色彩。[38]三大机构带有偏见的信用评级并不总是以现实和充分的方式反映经济基本面已变得司空见惯，因而各国纷纷推动评级体系改革。

2008～2009年，金砖国家在G20峰会上先后提出了改革国际评级机构的标准和具体措施，然而这些“标准和措施”的改革力度小，未能触及三大评级机构的评级方法和指标等实质性问题。[39]此后，2010年中国提出“要制定客观、公正、合理、统一的主权信用评级方法和标准”。[40]为此，2012年大公国际资信评估公司联合美国伊根·琼斯评级公司和俄罗斯信用评级公司宣布成立“世界信用评级集团”(Universal Credit Rating Group)，其目标是致力于推进国际评级体系改革。[41]然而，这一机构的成立并未对美国垄断造成实质性的影响。

评级体系改革的背后是制度性话语权的争夺。制定客观、公正、合理和统一的主权信用评级方法和标准，不仅是对方法和标准的调整，更是对其中涉及美国价值观和意识形态偏见的纠正。推动评级体系改革遭到美国的反对，美国政府拒绝对评级体系改革的要求。因而，推动评级体系改革成为争夺评级话语权的关键。

(三)各国创建新的评级机构

机构是实现制度话语权的载体。评级机构在国际上之所以有如此大的影响力，主要源于美国政府对其评级结果的认可，评级机构和政府之间也有密切、复杂的联系。[42]事实上，美国的意识形态和价值观作为一种支配力量已经渗透到三大评级机构之中，美国借助三大评级机构将美国的国家意志、法律法规、标准自动地延伸到了世界各主权国家。[20]正如有学者指出，评级机构是美国加强对世界经济操控的一个工具。[43]谁控制了国际评级机构，就控制了信用资源，就可无偿攫取他国利益。[44]因此，世界各国争取创建新的评级机构。

创建新评级机构应对美国霸权。在美国评级机构“唱衰”欧洲之际，2009年欧洲开始探讨成立一家独立的欧洲信用评级机构。[45]之后，2012年法国宣布支持欧洲建立全球性私营评级机构，以抗衡美国三大评级机构。[34]由于美国的反对，欧洲独立建设信用评级机构并未实现。在亚洲，印度在受到多次下调主权信用评级之后，印度利用主持金砖国家领导人2016年果阿峰会之际，将建立金砖国家金砖信用评级机构的议题列入峰会议程，并讨论了关于合作建立金砖信用评级机构的备忘录。[39]最终金砖国家新评级机构并未顺利落地。

创建新评级机构是争夺话语权的有效途径。创建新评级机构可以增加一国在评级市场中的权力，当前各国在评级领域的被动地位主要源于无法掌握或分享评级机构的领导权。从短期来看，创建新评级机构是一项艰难的任务，世界各国期望以新机构对抗美国评级机构的努力并没有取得明显效果。然而，长期来看，创建新的评级机构又是打破美国资信评估垄断的最有效途径。

五、启示与建议

面对美国在资信评估的绝对话语权，中国应该全面评估美国资信霸权，在批判借鉴中选择合适的改革路径参与到国际信用评级建设中，积极为发展中国家争取话语权。

一方面中国需要全面、深入认知美国拥有的全球性资信霸权。资信评估是美国在特殊历史背景下的金融创新，经过百年发展积累了声誉，并依靠国际金融的路径依赖和国家法律的背书逐步塑造了全球性的资信评估霸权。这种霸权通过供给“公共产品”性质的评级结果，从而使霸权得到进一步认可和巩固。事实上，美国的资信评估长期主导了国际金融界，并将在未来一段时间内继续主导国际金融发展。但随着评级机构“预测失败”，以及2009年欧洲主权债务危机爆发后遭遇评级机构频频降级，国际上改革资信评估体系的呼声增加，为中国参与国际资信评级制度的改革创造了条件。

另一方面中国应选择适当的改革路径参与资信评估建设。朱杰进指出，当某个领域的既有国际制度弹性低而主导行为体的制度否决能力强时，崛起国应采用叠加型路径。[46]而资信评估属于国际制度弹性低而霸权国否决能力强的领域，这为中国改革信用评级提供了路径选择。2008年，胡锦涛主席先后提出“建立评级机构行为准则”和“主权信用评级制度的改革方案”等，其核心是减少对国际信用评级机构的依赖。[47]之后，朱光耀和周小川先后提出实行“双评级模式”，在国内发展自主的评级企业，在国际减少对美国主导的评级机构的依赖。[37][48]“双评级模式”属于典型的叠加性改革，之后逐渐成为是中国参与资信评估制度建设的主要方式。

依托新技术发展和“一带一路”建设加快中国资信评估建设。信用评级的逻辑是解决金融市场上信息不对称的问题。在新技术，如5G、量子通信、大数据和人工智能的发展的时代，过去难以得到的数据在信息化时代已经变得透明，且有迹可循。传统的信息不对称问题，在一定程度上得到缓解。中国应发挥在新技术领域上的优势，在国内与国际信用评级机构竞争，保卫自己评级市场安全。“一带一路”倡议为中国企业和资本“走出去”创造了条件。一方面中国资本“走出去”为中国评级机构在“一带一路”沿线拓展市场提供了基础；另一方面中国企业参与国际竞争，以实际行动打消了国外评级机构的不利评级，可以有效推动中国信用评级在国外市场的发展。