莫迪政府时期印度与尼泊尔关系的进度与限度

郭兵云，卓旭春

(1.四川外国语大学 国际关系学院，重庆 400031；2.广西财经学院 马克思主义学院，广西 南宁 530003)

一、莫迪政府时期印-尼关系的主要进度

纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)在2014年5月就任印度总理后，印度开始奉行“邻国优先”(Neighbour First)的外交政策。其中，尼泊尔作为印度的近邻，处于印度“邻国优先”中的核心位置。在莫迪政府的积极推动下，印-尼关系在政治、联通等领域取得重要进展。

(一)莫迪政府时期印-尼政治关系的主要发展

1.印-尼政治关系达到新高度

2014年7月25日，时任印度外长苏诗玛·斯瓦拉吉(Sushma Swaraj)访问尼泊尔时表示:“只要两国愿意在防务、安全、贸易和水力等关键领域提升合作，印方就乐于从多方面为双边关系注入新动力。”[1]2014年8月3～4日，莫迪访问尼泊尔，他成为17年来第一位访问尼泊尔的印度总理。尼泊尔为了充分向印度表达合作愿意，在外交礼仪上用超高规格接待莫迪。在特里布万国际机场，尼方为莫迪组织了非常特别的欢迎仪式，有包括7名部长、多名高级政府官员、产业巨头以及记者组成的101人仪仗队，[2]苏希尔·柯伊拉腊(Sushil Koirala)总理亲自到机场迎接莫迪。为莫迪提供“Z+”(Z Plus)级安保工作，由包括尼泊尔陆军在内的所有军种保障莫迪安全。[2]

在访尼期间，莫迪与苏希尔·柯伊拉腊举行了半个小时的一对一会谈。莫迪表示：“我以尼泊尔朋友的身份再次回到这个美丽的国家”“当走进总理阁下的办公室时，我已决定给予尼泊尔最优先地位。这是我到这里的原因。我真的非常感谢阁下的邀请”。[3]莫迪是1990年尼泊尔恢复民主体制以来首位在尼议会演讲的外国首脑。在尼泊尔议会50分钟的演讲中，莫迪表示不会干涉尼内政，宣布给予尼100亿美元的信贷额度。在演讲中，莫迪表示：“我们与尼泊尔的关系和喜马拉雅山和恒河一样古老”。[4]此次访问“为两国关系注入了新动力、指明了新方向、取得了新发展”。[5]尼共(毛)领导人巴布拉姆·巴特拉伊(Baburam Bhattarai)在其推特上称：“莫迪总理在尼泊尔议会的2D魔幻演讲赢得了尼泊尔人的心灵和思想。”[6]结束对尼访问回印后莫迪表示，这次访问“有一种回家的感觉。这种经历令我深受感动，丰富了我个人与尼泊尔关系的内容”“一起为两国关系的新发展打下了基础。它源于两国间的古老友谊，为我们面对21世纪的机遇与挑战作好了准备”。[7]尼共(毛)领导人普拉昌达(Prachanda)认为，莫迪此次访问标志两国关系“翻开了新篇章”“具有非凡的历史意义”。[4]

这次访问后，印-尼在对方关心的重大问题上相互支持，两国间的战略默契达到新高度。在2014年9月举行的第69届联合国大会上，莫迪提出将每年6月21日定为国际瑜伽日，尼泊尔给予支持。柯伊拉腊总理在联合国大会发言中，明确支持印度成为联合国安理会常任理事国。他强调，联合国包括安理会在内的改革要“反映当代现实，使之更高效、更具代表性、反映更迅速，并能有效解决更复杂的全球性问题”。而莫迪则在那届联合国大会上积极评价尼泊尔的全国和平进程及宪法草案制定进程。[8]

2.印-尼高层互访空前频繁

两国高层频繁互访，既是两国关系亲密友好的重要标志，也是两国关系维持稳定与发展的重要保障。在莫迪总理任内，印-尼高层互访空前频繁。2014年5月26日莫迪宣誓就任印度总理。时任尼泊尔总理苏希尔·柯伊拉腊访问印度，出席莫迪宣誓就职仪式。同年8月3～4日，莫迪就任总理后首次访问尼泊尔，11月25～27日，莫迪再次访问尼泊尔出席南盟(SAARC)峰会。印度总理在半年内两次到访尼泊尔，这在两国关系史上尚属首次。足见莫迪对尼泊尔的重视。

2015年，受尼泊尔特大地震和印度支持马德西人等重大事件的影响，两国高层互访较少。2015年6月25日，时任印度外长斯瓦拉吉在加德满都参加尼泊尔政府组织的尼泊尔重建国际会议。2015年9月19日，莫迪总理的特别代表、印度外交秘书苏杰生(Jaishankar)会见了尼泊尔领导人，重申了莫迪就尼泊尔宪法达成最广泛协议的立场，并与他们进行了广泛讨论。2015年11月，尼泊尔时任副总理兼外长卡迈勒·塔帕(Kamal Thapa)访问印度。

2016年2月19～24日，尼泊尔时任总理沙尔玛·奥利(Sharma Oli)对印度进行国事访问。2016年8月18～22日，尼泊尔副总理兼内政部长比马伦德拉·尼迪(Bimalendra Nidhi)作为总理特使访问了印度。尼泊尔时任总理普拉昌达2016年两次访问印度：9月15～18日，对印度进行国事访问；10月15～17日参加在果阿举行的第一届金砖—环孟加拉湾峰会。2016年9月，尼泊尔时任外交部长普拉卡什·沙龙·马哈特博士(Dr. Prakash Sharan Mahat)访问印度，次月，他率领尼泊尔代表团再次访问印度，参加印-尼联合委员会第4次会晤。应尼泊尔时任总统比迪娅·戴维·班达里(Bidya Devi Bhandari)的邀请，2016年11月2～4日，时任印度总统什里·普拉纳布·穆克吉(Shri Pranab Mukherjee)对尼泊尔进行了国事访问。这是印度总统18年来首次对尼泊尔进行国事访问。一年内，尼泊尔多名国家领导人密集访问印度，这不仅在印-尼关系史上罕见，在现代国际关系史上也不多见。

2017年7月，时任副总理兼外交部长克里希纳·巴哈杜尔·马哈拉(Krishna Bahadur Mahara)应印度外交部长苏杰生邀请访问了印度。2017年4月17～21日，尼泊尔首位女性国家元首班达里对印度进行了国事访问。同年8月23～27日，尼泊尔时任总理谢尔·巴哈杜尔·德乌帕(Sher Bahadur Deuba)对印度进行了国事访问。这是尼泊尔总理2017年6月上任以来首次出国访问，也是德乌帕作为尼泊尔总理具有里程碑意义的第四次访问印度。2017年是两国建交70周年，在这一年内，尼泊尔的国家元首和政府首脑先后对印度进行国事访问，足见印度在尼泊尔外交战略中的地位之重要。

2018年4月6～8日，尼泊尔总理奥利对印度进行国事访问。莫迪于2018年5月11～12日对尼泊尔进行国事访问，这是对奥利总理的回访。尼、印两国领导人在同一年内分别对对方进行国事访问，这在当今国际社会中并不多见，这充分表明两国关系之密切以及对对方的高度重视。同年8月30～31日，莫迪再次访问尼泊尔，参加在加德满都举行的第四届环孟加拉湾首脑会议。这是他第二次一年内两次访问尼泊尔，也是他担任总理以来第四次访问尼泊尔。

2019年5月30～31日，尼泊尔总理奥利访问印度，出席莫迪第二任总理宣誓就职仪式和联盟部长理事会。此后，受领土争端及新冠疫情影响，两国高层互访急剧减少，主要举行视频会议。直到2021年1月15日，两国外长共同主持的联合委员会在新德里举行，才恢复了两国高层互访。

3.印-尼重启或创建了若干重要对话机制

在印-尼重启的众多对话机制中，最具代表性的是由两国外长共同主持的联合委员会。2014年7月24日，印度时任外长斯瓦拉吉到尼泊尔共同主持第三届印-尼联合委员会。两国外长除讨论印-尼关系现状和重大事项外，还激活了两国间36个对话机制，包括已经搁置了长达23年之久的联合委员会。莫迪认为这次访问是“非常成功之旅，结果好于预期”。印-尼联合委员会成立于1987年6月，该委员会会议轮流在尼、印召开。第六次即最近一次联合委员会于2021年1月在新德里召开，第五次联合委员会会议于2019年8月21～22日在加德满都举行，第四次会议于2016年10月在新德里举行。从1987年建立该机制到2021年第六次联合委员会，共举行了6次，其中3次是在莫迪就任印度总理后举行的。该机制因受到莫迪政府的高度重视而得以升级。

2014年6月，在印-尼两国外长共同主持的联合委员会上，双方一致同意成立一个杰出人士小组(Eminent Persons Group)，以确定新的合作领域。印度在建立杰出人士小组方面不乏成功经验。在此之前，印度与东盟已经成立了杰出人士小组，为双方不断拓展合作领域做出了重要贡献。[1]2016年7月，印-尼杰出人士小组(EPG)召开了第一次会议，确定了未来两国重点讨论的5个问题，其中包括1950年两国签署的《印尼和平与友好条约》——通常被尼泊尔称为“所有条约之母”。尼泊尔EPG成员是前外交部长巴哈杜尔·塔帕(Bhekh Bahadur Thapa)、职权调查委员会前首席专员苏里亚·纳斯·乌帕海亚(Surya Nath Upadhyay)、前法律部长尼兰巴尔·阿查里亚(Nilambar Acharya)和尼共(联合马列)议员拉扬·巴塔赖(Rajan Bhattarai)。印度EPG成员是印度人民党高级领导人辛格·科什亚里(Bhagat Singh Koshyari)、前锡金大学副总理马亨德拉·拉玛(Mahendra Lama)、前印度驻尼泊尔大使贾扬特·普拉萨德(Jayant Prasad)和VIF高级研究员乌普雷提(B.C. Upreti)。[9]2017年，德乌帕总理对印度进行国事访问时指出，两国“对尼泊尔—印度关系杰出人士小组(EPG)的工作表示满意”，“两国都希望EPG能在规定的时间框架内完成这项工作，并提出实际的建议，包括审查过去的条约”。[10]

(二)联通成为两国合作的重点领域

联通(connectivity)是“一带一路”的核心内容之一。“一带一路”已经产生了永久性的、不可逆转的地缘政治影响。[11]在“一带一路”的刺激下，联通领域在印度外交战略中的地位迅速提升。2017年8月23～27日，德乌帕总理对印度进行国事访问期间，印-尼发表了莫迪就任印度总理以来篇幅最长的联合声明，内容涵盖6个不同方面。其中“通过发展基础设施加强跨界联通”被置于第三部分，仅次于“扩大高层交流伙伴关系”“加强国防和安全合作”，其重要性可见一斑。目前，印-尼在联通领域的合作集中在基础设施、综合检查站和油气管道三个方面。

基础设施。印-尼均认为加强两国间的跨境基础设施建设将促进两国经济发展和人文交流。早在2010年，两国就签署了印-尼边境铁路建设备忘录。近年来，印度一直在印-尼边境地区的尼泊尔境内修建基础设施，包括升级特莱地区的10条公路、修建了从焦格伯尼(Jogbani)至比拉德讷格尔(Biratnagar)以及从杰伊讷格尔(Jayanagar)至巴迪巴斯(Bardibas)的两条跨境铁路。2017年德乌帕总理访印，两国总理商定早日完成以下三条跨界铁路的具体选址：新杰尔拜古里(New Jalpaiguri)至卡卡比塔(Kakarbhitta)，北方邦瑙登瓦(Nautanwa)至派勒瓦(Bhairahawa)，尼泊尔根杰路(Nepalgunj Road)至尼泊尔根杰(Nepalgunj)。两国总理还同意在相互商定的基础上讨论下列项目合作的可行性：升级两条公路为高速公路、修建尼基戈德(Nijgadh)国际机场、在马哈卡里河(Mahakali River)上建设可机动桥(Motorable Bridges)、修建比尔根杰—拉克奥尔(Raxaul)边境梅桥等。从比哈尔邦的贾瓦纳迦尔(Jayanagar)到贾纳克布尔(Janakpur)和从比哈尔邦的焦格伯尼(Jogbani)到比拉德讷格尔海关堆场(Biratnagar Custom Yard)的铁路线于2018年完工。从杰伊讷格尔经贾纳克布尔到库尔萨的第一条印-尼跨境宽轨客运铁路线已经于2019年前后完成。2021年1月，两国第六次联合委员会讨论了其他跨境铁路项目，包括建设拉克奥尔至加德满都宽轨铁路线的可能性。

综合检查站(Integrated Check Post)。近几年，在印度的帮助下，尼泊尔已经或拟在两国边境处的比尔根杰、比拉德讷格尔、派勒瓦和尼泊尔根杰建立综合检查站。2018年4月，尼泊尔总理对印度进行国事访问期间，两国总理共同为尼泊尔境内的比尔根杰综合检查站揭幕。2020年1月21日，两国总理共同远程启动了印度政府援建的比拉德讷格尔综合检查站。双方欢迎在尼泊尔根杰开始建造第三个综合检查站。派勒瓦综合检查站的建设工作也将启动。

油气管道。2017年，德乌帕总理访印，两国决定设立合作联合工作组以推进两国石油和天然气部门间的合作。2018年4月，奥利总理对印度进行国事访问期间，两国总理在莫提哈里(Motihari)见证了莫提哈里至阿姆利昆吉(Amlekhgunj)跨界石油产品管道的破土动工仪式。2019年9月10日，两国总理远程启动了南亚第一条由印度石油有限公司(Indian Oil Corporation Ltd.)资助和建造的、连接莫提哈里与阿姆利昆吉的跨境石油产品管道。在2021年1月15日举行的印-尼第6次联合委员会上，双方一致认可莫提哈里阿姆利昆吉石油产品管道在两国基础设施史上的里程碑意义。双方还讨论了将该石油管道扩建至奇万省(Chitwan)，以及在东侧建立一条连接西里古里(Siliguri)和贾帕(Jhapa)的新管道等事宜。

(三)两国在水力资源上的合作不断增加

尼泊尔能源极其匮乏，其“能源发展指数”位居世界倒数第7位，但其境内水资源丰富，水资源被认为是尼泊尔经济的支柱。众多大小河流从尼泊尔流向印度，构成恒河流域的重要组成部分。水资源问题在印-尼双边合作议程中占据突出地位。为落实两国在水资源上已经达成的相关协议，印-尼建立了水资源部长级联合委员会(JMCWR)、水资源联合委员会(JCWR)、联合常设技术委员会(JSTC)及负责处理洪水、路堤等问题的洪水管理联合委员会(JCIFM)。

2014年10月21日，印-尼签署了历史性的《关于“电力贸易、跨境输电互联和电网连接”的协议》。依据该协定，尼泊尔先从印度进口电力，尼泊尔电力有盈余后，印度以双方能接受的条件从尼泊尔进口。依据该协定，两国设立了联合工作组(JWG)和联合指导委员会(JSC)。两国还成立了联合技术小组(JTT)，负责编制涵盖到2035年的长期综合传输计划。

目前，印-尼有20多个132kV、33kV和11kV变速器互连装置，以满足两国边界地区的电力需求。为了加强电力传输，第一条400kV高容量从穆扎法尔普尔(Muzaffarpur)至达尔克巴(Dhalkebar)的跨境输电线路于2016年完成。跨境输电线路中的尼泊尔段由印度政府出资1.32亿美元资助。在印度政府的赠款援助下，从卡泰亚(Kataiya)至库萨哈(Kusaha)以及从拉索尔帕尔(Raxaul)至万尼普尔(Parwanipur)之间的两条跨境输电线路于2017年完工。近年，印度每年向尼泊尔提供电力约600兆瓦。

印度的私营和国有电力开发商已与尼泊尔投资委员会达成协议，开发卡纳利河(Karnali River)和阿伦3号(Arun III)两个大型水电项目。印度向尼泊尔的电力供应包括：穆扎法尔普尔—达尔基巴尔、卡塔亚—库萨哈和拉克索尔—帕瓦尼普尔三条跨境输电线的运营。2017年，德乌帕总理访印时，两国总理同意双方在相互商定的基础上，研究在尼泊尔发展特别经济型132kV输电线路、布德沃尔(Butwal)—戈拉克普尔(Gorakhpur)跨界输电线路项目的可行性。双方同意，继续实施2014年签署的《电力贸易协定》。两国正在协商制定至2035年的跨境互联互通总体计划。2018年5月，莫迪访尼期间与奥利总理共同出席了由印度投资建设的“阿伦3号”(Arun III)900兆瓦水电站工程奠基仪式，该项目预计耗资10.4亿美元。

(四)印度继续维护对尼泊尔的经济影响力

经贸关系和边境贸易对印-尼两国均十分重要。印度一直是尼泊尔最大的贸易伙伴。尼泊尔与第三国贸易的过境设施基本由印度提供。离开印度，尼泊尔的对外贸易几乎无法进行。对于印度而言，扩大与尼泊尔的经贸关系、垄断对尼泊尔的过境贸易，是其维持对尼泊尔影响力的重要工具。

印-尼在人口总量上不可同日而语，两国在经济总量上差距同样巨大，因此，两国之间的经贸关系严重不对称，主要表现为尼泊尔对印度的高度不对称依赖。尼泊尔2/3的对外贸易是与印度进行的，尼泊尔与第三国的跨境贸易超过90%经过印度。2020年，尼泊尔进口总量为11544亿尼泊尔卢比，贸易赤字额为10531亿尼泊尔卢比。[12]其中，尼泊尔从印度进口7412亿尼泊尔卢比，贸易赤字额为6673亿尼泊尔卢比。尼泊尔从印度的进口占尼泊尔进口总量的64.2%，对印度的贸易赤字占尼泊尔贸易赤字的约66%。与印度的巨额贸易赤字已经引起了尼泊尔政府的高度担忧。在两国多个联合声明中，均提及印-尼间严重的贸易赤字问题，印度表态将减少尼泊尔对印度的贸易赤字问题，但两国的经济实力、经济发展水平和经济结构决定了尼泊尔对印度的贸易赤字短期内难以有效解决。

2016年，印-尼缔结了《过境条约》《贸易条约》和《管制未经授权贸易的合作协定》。根据相关条约和协定，两国分别设立了商务部秘书长和联合部长级别的政府间委员会、政府间小组委员会，以监督与执行两国条约中的有关事项。2017年，德乌帕访印期间，两国决定将《贸易条约》和《管制未经授权贸易的合作协定》再延长7年。

2018年4月奥利总理访印期间，两国启动了“印度—尼泊尔农业新伙伴关系”规划，聚焦于两国农业研究、开发和教育等方面的合作。两国均有大量人口主要依靠农业和相关活动来维持生计，该倡议对两国而言重要且及时。尼泊尔农业、土地管理和合作部长C.P. 哈纳尔(C.P. Khanal)于2018年6月访问印度，与印度农业部长举行了首届农业新合作关系部长级会议。印-尼农业新伙伴关系的建立，将进一步促进两国在农业领域的合作。

(五)印度在防务领域对尼泊尔的影响进一步加深

2017年8月，在尼泊尔时任总理德乌帕对印度进行国事访问中的联合记者见面会上，莫迪表示：“防务关系和安全援助是我们合作伙伴关系的一个重要方面。我们的国防利益也相互依赖，相互联系”。德乌帕表示，尼泊尔保证向印度“提供一切支持和合作”。[10]为共同处理彼此的安全关切，两国间内政大臣级会议已经制度化，并设立了边境管理联合工作组(JWG)和边境地区协调委员会(SDCCs)。

两国在国防领域合作广泛。印度一直向尼泊尔提供军事设备和提供军事培训。2014年11月25日，印度向尼泊尔交货印度本土生产的先进轻型直升机。大量尼泊尔军队的官兵参加了印度军队各培训机构的培训课程。代号为“阳光”(SURYA KIRAN)的营级联合军事演习轮流在两国举行。第14次“阳光”演习于2019年12月3～16日在尼泊尔举行。自1950年以来，印-尼一直互相向对方的陆军参谋长授予“将军”荣誉以承认两军间的和谐关系。

印度军队的廓尔喀团部分是从尼泊尔山区招募来的。目前，大约有32 000名来自尼泊尔的廓尔喀士兵在印度军队服役。除了在加德满都的军事养恤金处，在博卡拉(Pokhara)和达朗(Dharan)分别有一个养恤金支付办公室。在尼泊尔有22个地区士兵委员会，所有这些都在印度驻加德满都大使馆的国防联队下运作，后者负责安排支付养恤金，并帮助前廓尔喀士兵及其家人进行再培训等福利计划。

此外，两国的防务合作还涵盖灾害援助等方面。2015年5月，尼泊尔发生7.4级地震后，在6个小时内，印度通过16个灾害反应小组、37架特种飞机把571吨救灾物资运抵尼泊尔境内。这从另一个侧面表明，一旦尼泊尔与印度发生军事冲突，印度与尼泊尔地理上的邻居性及特莱平原的便利性，将使印度在军事上能够迅速控制尼泊尔。

二、莫迪政府时期印-尼关系的限度

2014年莫迪政府提出了充当世界领导大国(world leading power)的宏伟目标。欲领导世界，必先领导所在地区，莫迪政府深谙此理。莫迪就职总理后出访的第一站是其附属国不丹，第二站就是尼泊尔。莫迪就职总理后半年内两度访问尼泊尔推动印-尼关系进入新高峰。此后，印-尼关系因马德西人事件和边境争端迅速降温至冰点。虽然双方均强调两国关系历史悠久且拥有独一无二的历史、文化纽带，并采取一些措施修复两国关系，但受限于以下四个主要问题，莫迪时期的印-尼关系始终难有新发展。

(一)莫迪政府对马德西人的同情和支持

在普里特维·纳拉扬·沙阿(Prithvi Narayan Shah)统一尼泊尔前，特莱(Terai)地区一直处于独立王国的状态。[13]马德西在尼泊尔语意为“中间的国家”，历史上是介于尼泊尔和瓦德王国之间的国家。[14]在英印政府统治的影响下，马德西人开始印度化，他们说印地语，生活习惯和宗教信仰与印度相近。从1950年开始，马德西人一直要求单独建“省”。在尼泊尔第二届制宪会议过程中，马德西政党试图将印地语提升为尼泊尔官方语言，在政治上要求“一个马德西一个省”。联合政府为了防止国家出现分裂，并没有依据地理、历史或民族标准划分各省，而是用数字1至7给各个省编号。马德西人认为新宪法“省界划分不合理”“男女不同权”“没有规定按照人口比例原则录用国家和省级机构工作人员”“未按人口比例而是依据地理位置划分选区”。[15]愤怒的马德西人在马德西联合民主阵线(UDMF)的领导下组织了大规模、长时间抗议活动，并封锁了印-尼边界的最大口岸——比尔甘吉，尼泊尔的全部石油进口和75%的交通运输都要通过该口岸。

莫迪不厌其烦地支持尼泊尔的宪法制定，[16](PⅣ)但当尼泊尔历史上第一部由民选代表制定的、历时7年之久且深受尼泊尔民众欢迎的宪法问世时，印度并没有给予任何赞扬。相反，出于对马德西人的同情和支持，印驻尼大使向柯伊拉腊政府表达了印度的失望。指责“这不是一部包容性的宪法，未能满足尼泊尔国内所有地区和所有族群的愿望”，并希望尼泊尔修改其宪法中与马德西人相关的、不合理的内容。[17]在没有达到期望值后，印度以尼泊尔南部地区的安全形势不佳为由，对尼泊尔实施“非正式禁运”，停止输送燃油。[18](P74)同时，印度在重要国际场合指责尼泊尔。2015年11月，印度在联合国人权理事会指责尼泊尔政府对马德西人示威活动的镇压违反人权。为了逼尼泊尔“就范”，印度对尼泊尔的封锁持续了135天。奥利总理在接受法新社采访时声称，印度不应该“违反两国间的条约和协议”“破坏和违反整个内陆国家的国际规范和权利”。奥利愤怒地表示：“我们不想要这种友谊。”一位尼泊尔高级议员则指责印度的举措违反相关国际法。[19]尼泊尔民众在加德满都游行示威，反对印度干涉尼泊尔内政。两国关系降至冰点，莫迪政府在2014年取得的成绩前功尽弃。此后，两国虽然一再表示愿意通过对话解决问题，但双方迟迟没有采取实质性措施打破僵局。经济面临崩溃、国家陷入动荡的尼泊尔向中国求助，中尼关系不断取得新突破。印度担心尼泊尔倒向中国，开始对尼泊尔软化。尼泊尔在印度的压力下，为了摆脱国内物资严重短缺的困境，同意与马德西政党对话。2016年1月，尼议会通过新宪法修正案，部分满足马德西人的诉求。印度对修正案表示欢迎，逐步放松对尼禁运。2016年2月奥利总理访印，印-尼关系开始回暖。

莫迪政府虽然在公开场合多次表示尼泊尔是独立自主的国家，尊重尼泊尔的主权，不干涉尼泊尔内政，但在实际行动中，为了印度利益，莫迪政府经常利用马德西这支“第五纵队”干涉尼泊尔内政。一方面，马德西人成为莫迪政府影响尼泊尔内政外交重要而有效的工具，另一方面，印度赤裸裸地利用马德西人干涉尼泊尔内政的行为严重损害了尼泊尔主权。这是任何一届尼泊尔政府不可能允许的，也导致尼泊尔民众对印度的反感和愤怒。印度对马德西人的同情和支持，成为限制印-尼关系发展的重要因素。

(二)印-尼领土争端

印-尼领土争端源于1816年英—尼战争(the Anglo-Nepalese War)结束后签订的《赛高里条约》(The Sugauli Treaty)，尼泊尔因此丧失了近1/3的领土。1947年印度独立后，尼泊尔接受了《赛高里条约》作为处理印-尼边界的前提，作为继承英国殖民者在次大陆遗产的印度，也以该条约作为划定印-尼边界的基本法律文件。由于该条约的不平等性，以及条约本身标识不清、河流改道等客观因素，两国共同对边境地区进行了多次勘察和测绘。2003年4月，印-尼联合技术委员会公布的第25次会议备忘录显示，印-尼边界尚有16个地区至少44块635公里长的地段存在争议。[20](P35)在落实两国于1996年签订的《马哈卡利条约》的过程中，卡利河源头与边界问题已经凸显。[21]2019年11月2日，印度发布的新版“政治地图”(Political Map of India)将卡利河边界争议区划入印度，这引发了奥利政府的强烈不满。“我们的爱国政府不允许任何人侵犯尼泊尔的任何一寸领土。邻国印度应该从卡拉帕尼(Kalapani)地区撤回其武装力量。”[22]印度强硬回应尼泊尔的要求：“新地图准确地描绘了其主权领土，没有修改任何与尼泊尔的边界。”[23]奥利政府表示希望通过外交手段解决卡拉帕尼问题。印方以新冠疫情蔓延为由拒绝与尼方会晤，并以各种理由搪塞、不与尼方进行视频会议。尼泊尔民众在加德满都街头举行抗议，在社交媒体上掀起反印运动。

2020年5月8日，印度国防部长拉贾南思·辛格(Rajnath Singh)在北阿坎德邦为一条连接利普列克山口和达丘拉(Dharchula)80公里长的战略要道举行揭幕仪式。[24]尼泊尔声称他经过了尼泊尔领土。印-尼两国关系再度紧张。作为对印度的回应，2020年5月20日，尼泊尔也发布了新版“政治地图”，将卡利河争议区划入尼泊尔。2020年6月17日，尼泊尔总统比迪娅·班达里批准了众议院尼泊尔版图宪法修正案，将卡拉帕尼、利普列克(Lipulekh)和林比亚杜拉(Limpiyadhura)等争端地区纳入尼泊尔版图。[25]印度反应强烈，称其为“单方面行为”，并警告加德满都，这种“人为扩大”领土的行为是(印度)无法接受的。[26]此后不久，一支印军试图进入卡拉帕尼地区，尼泊尔军队在警告无效的情况下，向印军开火。激战过后，双方各有伤亡。印-尼之间由于激烈的边界争端而陷入僵局的双边交流，在2020年后期进行了一系列高层访问后才有所恢复。2021年6月，尼泊尔时任总理奥利在接受BBC采访时说，“尼泊尔与印度有着(尼泊尔)不同于其他任何国家的特殊关系”“邻居之间总是爱恨交织”。[27]

在国际关系中，领土争端始终是影响双边关系最敏感、最重要的因素。印-尼间的领土争端一直是干扰两国关系发展的核心因素。莫迪政府的过度强硬和自信、两国国内高涨的民族主义使领土因素进一步发酵，印-尼关系不可避免受到争端领土的影响。

(三)尼泊尔复杂的政党政治

2008年8月，首届制宪会议选举普拉昌达为尼泊尔共和国时代的首任总理。至2021年7月13日，尼泊尔大会党主席德乌帕在总统府宣誓就职新一任总理，13年间尼泊尔先后经历了11届政府。其中，2018年2月15日至2021年7月12日的奥利政府是在职时间最长的一届政府，任期为3年5个月，其他政府任职时间大部分为9～13个月。

尼泊尔主要有大会党、尼共(联合马列)、尼联共(毛)三大政党，呈三足鼎立之势。三大政党代表不同阶层的利益。“尼共(毛)代表中下层人民的利益，大会党代表大地主、大工商业者的利益，尼共(联合马列)代表新兴阶层和中产阶级的利益。”[28](P40)根据尼泊尔宪法，只有获得议会半数以上席位的政党或政党联盟才能执政。尼泊尔自2008年建立共和制以来，迄今尚无单一政党能在议会赢得过半以上席位。三大主要政党为了赢得组阁权，不得不寻求与其他政党的合作。三大政党之间都曾合作组成联合政府。由于各主要政党“在意识形态、政治理想、利益诉求上相差甚远，很难通过议会政治达成共识”，各政党组建政党联盟后，围绕“议会席位”“党派联合的主从地位”“执政联盟的权力分配”等核心问题，三大政党之间“拆台、反水屡见不鲜”。[29](P118)

尼泊尔三大主要政党内部的矛盾和冲突不亚于他们相互间的矛盾和冲突。大会党是尼泊尔最早的政党和老牌执政党。1990年2月，大会党受命组织临时政府。尚未执政时，大会党内部比较团结、目标比较一致。然而，大会党在1990年执政后，内部为了争夺大会党的领导权和全国的执政权，分成柯依拉腊派和德乌帕派。2002年5月，时任首相德乌帕因在解散议会下院问题上没有征得大会党同意被开除党籍，6月离开大会党并组建新党——尼泊尔大会党(民主)。[30]2007年9月，尼泊尔大会党(民主)与尼泊尔大会党合并。2017年10月，尼泊尔民主论坛与尼泊尔大会党合并。尼泊尔共产党(Nepal Communist Party)内部派系和斗争远比大会党复杂。尼共主要有尼共(联合马列)和尼共(毛)两支，他们内部关系均十分复杂。1991年 1 月，尼共(马列)与尼共(马)合并组成尼共(联合马列)。同年11 月，尼共(马)大部分党员干部从尼共(联合马列)分裂出来成立尼共(九月)。此后，尼共(联合马列)又分裂成多数派和少数派。[28](P40)尼共(毛)自成立之初起，就分裂成以基兰(Kiran)为首的强硬派和以巴特拉伊为首的温和派。2008 年赢得过执政权后，尼联共(毛)党内分裂加剧。2012年6月19日，以基兰为首的强硬派从尼联共(毛)分裂出来成立新党——尼共(毛)。2015年9月，尼联共(毛)副主席巴特拉伊也宣布离开并建立了新党——新势力党。2016 年 5 月，包括尼联共(毛)在内的十个毛派政党又合并成立一个由普拉昌达领导的新毛派政党——尼共(毛主义中心)。2018年5月17日，尼共 (联合马列)和尼共 (毛主义中心)宣布正式合并，成立尼泊尔共产党(NCP)。尼共拥有7省中6个省的议会控制权，且占据下议院275个议席中的174个，是尼泊尔有史以来最强大的政党。尼泊尔内外对尼共政府充满了期待。然而，尼共党内派系的斗争一直不断，尼共党内主席间的“权力之争”尚未停止。[31]最终，这届令人期待的尼共政府只维持了3年5个月。

印度是影响尼泊尔政党联盟的最主要外部因素。一方面，印度可以通过尼泊尔大会党、马德西人民权利论坛(MJP)和马德西联合民主阵线等亲印政党直接影响尼泊尔的政党联盟。另一方面，印度还可以通过经济封锁、支持尼境内马德西分裂势力、挑起边境摩擦等方式向其反对的执政党施压。尼泊尔松散的政党政治为印度干预其内政提供了便利，但尼泊尔松散的、复杂的政党政治是不可能被某个国家操控的。与此同时，尼泊尔民众对于印度长期以来粗暴干涉其内政，实施“禁运”等霸权行为极为不满，印度在尼泊尔的国家形象始终是作为“傲慢的南部邻居”存在的。[13]当尼泊尔各大政党在选举中不得不在国内选民和印度之间作出选择时，他们会优先选择前者。

(四)中尼关系的迅速发展

中国于2013年确定周边国家优先战略后，尼泊尔在中国外交战略中的地位进一步上升。[32]中尼关系迅速发展。在政治领域，两国关系再上新台阶。2019年10月，习近平主席对尼泊尔进行国事访问，这是中国国家主席时隔23年再次访尼。中尼关系从“两国世代友好的全面合作伙伴关系”发展为“面向发展与繁荣的世代友好的战略合作伙伴关系”，并“签署了涉及国计民生各领域的20份合作文件”。[33]这次访问“标志着中尼关系迈入新时代，是两国友好合作史上的重要里程碑”。[34]经贸领域，两国合作不断深化。近年来，中国一直是尼泊尔的第二大贸易伙伴。尼泊尔参加了两届“一带一路”国际合作高峰论坛。中国是尼泊尔FDI的最大来源国。在2017年3月的加德满都投资峰会上，中国承诺将对尼泊尔进行超过83亿美元的投资。2015～2018年连续三个财年，中国是承诺对尼直接投资最多的国家。中国在尼泊尔投资主要集中在水电、水泥、草药和旅游等领域。2018年1月11日，尼泊尔人通过横跨喜马拉雅山脉的中国光纤接入互联网，结束了尼泊尔对印度网络的唯一依赖。[35]军事领域，发展中有突破。尼泊尔地震后，中国于2015年4月25日派遣了1088名军人和武警部队协助尼泊尔救灾，这是自1949年以来，中国人民解放军和武装警察部队派往外国执行人道主义援助任务的最大规模力量。解放军空军部署了8架运输机，向尼泊尔运送416吨救援物资。中国军队还派出了3架直升机和190台工程机械前往尼泊尔救援。[36]2017年3月，中国国防部长常万全访问尼泊尔，这是中国防长15年来首次出访问尼泊尔。同年4月，第一届“萨加玛塔友谊”演习在加德满都拉开帷幕，这是两国史上首次联合军事演习，标志着两国军事合作达到新水平。次年9月代号为“萨加玛塔友谊-2”在成都举行。这次演习是在印度举行BIMSTEC(环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议)成员国军演结束后第二天举行的，而尼泊尔并没有派兵参加。2018 年10月，尼泊尔副总理兼国防部长伊什沃尔·波克雷尔(Ishwor Pokhrel)访问中国期间，中国承诺将在五年内向尼泊尔军队提供1.5亿元人民币人道主义和救灾装备援助。此前一年，中国向尼泊尔军队提供了1亿元人民币用于尼泊尔人道主义和救灾设备。[37]2020年，中国国务委员兼国防部长魏凤和到访尼泊尔，内政部长巴哈杜尔·塔帕在特里布万国际机场迎接。尼泊尔总统、尼泊尔总理兼国防部长奥利等尼方国家领导人分别会见了魏凤和。在人文交流领域，两国取得累累硕果。近年来中国稳居尼泊尔第二大游客来源国，尼泊尔政府已从2016年1月1日起免除对中国游客的签证费。两国间已开通北京、拉萨、成都、昆明、广州、西安、重庆、长沙、香港至加德满都往返航线。2018年9月，中尼在加德满都签订了一项协议，中国向尼泊尔开放天津、深圳、连云港和湛江四个中国港口。印度媒体认为，这是内陆的喜马拉雅国家试图通过增加与北京的联系来结束印度对其贸易路线的垄断。[38]

莫迪时期中尼关系迅速发展，从尼方来看，一方面是尼泊尔经济和社会发展的需要。尼泊尔国内基础设施落后，能源匮乏但水资源充沛，“一带一路”倡议极大地满足了尼泊尔经济和社会发展的需要。另一方面是尼泊尔为了减轻对印度的过度依赖。小国对大国的不对称相互依赖会使大国拥有对小国的权力。尼泊尔一直非常忌惮印度对其拥有的巨大权力。马德西人事件导致印度对尼泊尔长达9个月的长期封锁，尼泊尔经济和社会遭受巨大损失，加剧了尼泊尔的战略担忧。马德西人事件后，为减轻在战略上对印度的过度依赖，尼泊尔与中国的政治、经济往来明显增多。此外，尼泊尔打“中国牌”，能从印度得到更多回报。钱德拉赛坎兰(S. Chandrasekharan)指出，奥利政府与中国关系越亲近，尼泊尔从印度得到的好处就越多。莫迪政府为了阻止中国基础设施建设进入尼泊尔，2014～2018年间，印度对尼泊尔的援助增加了73%。[39]

未来五到十年内，印度与尼泊尔的特殊政治、经济、军事、文化和社会关系将维持他对尼泊尔的绝对影响力。正如2020年时任尼泊尔总理奥利在出席印度第71个共和国日时指出的那样：“印度不仅是尼泊尔的关键发展伙伴，也是在诸如贸易、跨境活动和科技等多个领域最重要的朋友”。[40]面对迅速升温的中尼关系，印度必然会利用利用他的地缘优势和实力优势干扰中尼关系发展。然而，中国远比印度强大的经济实力、强大的基础设施建设能力和不断增长的地缘政治辐射力，客观上将对尼泊尔外交战略产生重大影响。无论哪个政党在尼泊尔执政，他们的外交政策都是为了维护和实现尼泊尔的国家利益。发展与中国关系，减轻在战略上对印度的过度依赖，符合尼泊尔的国家利益。2014年以来，尼泊尔政府几经更迭，虽然不同政府在亲华还是亲印问题上态度不一，但中尼关系大局总体稳定。正如拉贾·莫汉(C.Raja Mohan)指出的那样：“现实主义告诉我们，印度无法通过单纯的发号施令来排除域外大国对次大陆的介入”“作为全球第二大经济体，中国在地区的形象上升是必然的”。[16](P39)

三、结 论

“在纳伦德拉·莫迪总理的对外政策中，最引人注目的一个特点是特别重视改善与较小邻国的关系。从表面上看，这与大部分政党以及最近几届政府所支持的广泛主张相一致，即印度必须将更多的外交注意力投向邻国”，但“将这种观点转变为实效性政策并非易事”。[16](P55)“邻国优先”是莫迪政府将“重视改善与较小邻国关系”的“观点转变为实效性政策”的具体举措，他由一系列国家构成的半圆组成，其中，最内核的半圆是印度近邻(closest neighbours)。[41]尼泊尔就是印度“邻国优先”中“最内核”的半圆之一。印度与尼泊尔的接壤处是广袤的特莱平原，一旦尼泊尔与印度的对手或敌人结成军事同盟，印度的国家安全将受到重大威胁。为阻挠中尼关系过于亲近、防止中国像印度一样拥有对尼泊尔的巨大影响力，印度竭力利用其对尼泊尔的显著实力和地缘优势，从政治、经济和军事上全方位影响乃至控制尼泊尔。

分析2014年5月莫迪就职以来的印-尼关系发现，对尼泊尔投入较多外交战略资源的莫迪政府，并没有获得预期的外交效益。从2014年8月3～4日莫迪对尼泊尔进行国事访问至马德西人事件爆发前，是印-尼关系的短暂蜜月期。其间，两国战略协作效果良好。但2015年因尼泊尔宪法引发的马德西人事件使印-尼关系跌入低谷。2019年莫迪政府在领土上的强硬立场和僵硬态度使刚刚有所升温的印-尼关系再次降温。莫迪执政期间，虽然尼泊尔历届政府最终不得不屈服于印度的压力，但印-尼关系的战略互信遭受严重削弱。印-尼关系的稳定既没有坚实的经济基础，也缺失战略互信基础，而是以印度制裁、干预下的威胁与恫吓为前提。莫迪政府时期印-尼两国关系的发展与稳定，并不是尼泊尔自愿选择的结果，而是印度威逼利诱下的产物。最终，莫迪时期印-尼关系呈现出高开低走的发展轨迹。