党内监督百年实践：历史嬗变与行动趋向
——基于国家治理视角*

李景平，曹 阳

(西安交通大学 马克思主义学院，陕西 西安 710049)

“党的十九届四中全会贯彻党的十九大精神，确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位。”[1]100党内监督是其中主导力量。中国共产党以自我革命本领提升其社会革命与治理本领是党内监督百年嬗变的政治逻辑与实践遵循，国家治理规定下的党内治理现实诉求成为其行动着力点。换而言之，党内监督嬗变的根本动力是国家治理需要，党内监督现代化作为国家治理现代化子课题，成为国家治理的常设议题。学术界从从严治党、腐败治理等视角对党内监督的现实价值、历史演进以及发展路向进行了丰富研究。毋庸置疑，现有成果为其发展与完善贡献良多，但也因关于其内部具体制度的微观研究多于系统的宏观研究、对国家治理现代化新要求跟进也具有难以回避的滞后性等原因，使党内监督领域仍具有很大研究空间。将党内监督发展历史融入中国共产党领导国家治理的“大历史”之中，以国家治理转型为视角审视其百年嬗变，是深化党内监督历史根基、探索中国特色党内监督模式、创新党内监督与国家治理现代化互动路径的理论与实践需要。遵循中国特色政治话语规范，在理性证成二者逻辑关系基础上，探寻近代以来党内监督与国家治理双向互动过程，提取中国共产党带领人民群众不断创造“中国奇迹”的内在监督因子，坚定新时代全面从严治党内在定力、呵护党勤政廉洁之本色、提升其现代化治国之能力，对推进国家治理现代化进程意义重大。

一、党内监督与国家治理的关系

政党作为特定阶级的利益代表、政治领导与实践组织[2]，是国家治理的动力元素与政治内容构成。与西方“先国后党”的政党治理模式不同，中国特色“先党后国”的政党中心治理模式产生于中国共产党带领人民推翻私有制建立公有制，通过经济政治等基本制度的多维建构完成了中国国家治理模式现代性转型的奋斗过程之中。这一历史决定了中国共产党的执政地位，也决定了作为唯一执政党的中国共产党自身治理水平与国家治理命运休戚与共。这是中国建设的基本政治逻辑[3]，也是党内监督与国家治理之间关系证成的语境前提和话语基石。

(一)行动价值：“执政为民”是二者共同的价值取向

“党内监督是新时代党建工程不可或缺的重要部分，是推进管党治党严紧硬的重要支撑。”[4]以健全合理的监督体系预防党员“从社会的公仆变成社会的主人”[5]是马克思主义政党本质与领导科学的基本要求，是中国共产党政党阶级性与人民性统一的实践表现。宪法规定下的国体决定，国家治理的根本出发点是人民群众的根本利益及其要求[6]。作为马克思主义执政党，中国共产党的党内监督不仅关系党的纯洁性和先进性这一本质属性的维护与建设，而且事关国家发展。通过党内监督思想教育功能，督促党员干部清醒认识到纪律是党的生命存在与延续的保证，明确党执政权力的人民性，从而树立正确的治理观。与思想建党的本质性效用相比，制度建党是党内监督开展的又一关键之处[7]。通过党内监督制度建设将党员干部权力规范化、合法化，最终保证中国共产党执政的民心向背。由此可知，党内监督是立足人民群众根本利益，是以从严治党为发展要求的党的自我约束与完善的活动，“执政为民”是其价值追求[8]。

制度是现代化国家治理的核心，治理能力的现代化集中体现在其制度执行力上[9]。而制度平等性是其现代化的重要标尺。制度哲学认为，这一平等内隐着相对或偏好意蕴。而制度的相对平等亦或是制度偏好则由国家经济基础决定，其中生产方式是其核心因素。以公有制为主体的基本经济制度决定了中国国家治理的制度价值在于保护人民群众的治理红利，提升其在国家治理中的获得感。作为现代化治理制度体系实现的能力保障，现代化治理能力展示过程即是保障和满足人民利益的行动过程。换言之，国家治理现代化追求的根本目标是 “要实现国家富强、民族振兴、人民幸福”[10]。这一根本目标贯穿其制度选择、制度设计与制度执行全过程。无论是党内监督还是国家治理，都是坚持以执政为民为行动价值，并在中国共产党领导下实现归一。

(二)行动准则：党纪国法是二者衔接的基本准则

中国特色政治实践的基本逻辑决定实现国家治理现代化必须要将全面依法治国与依规治党一体推进，这成为党纪国法衔接的实践基础。“没有党规党法，国法就很难保障。”[11]而离开国法党纪也将丧失其治国理政价值。“依规治党和依法治国一体两面、高度契合”[1]102，从而保障党内监督和国家治理内在一致性和高度互补性，成为提升新时代党执政能力和治理水平的制度基础。中国共产党的执政地位使党纪与国法成为国家治理的基本制度安排。以党章为根本的党内法规与以宪法为根本的国家法律既在概念、特征等方面相互区别，同时又在中国特色国家治理之法治建设的实践中相互关联、相互影响。二者衔接决定着中国共产党执政的合法性与有效性，也是中国法治体系特色化发展的标识。党的十八届四中全会将以党章为最根本法规的党内法规体系正式纳为中国特色法治体系之中，为党内监督与国家治理双向互动提供了制度基础。

在中国特色政治语境中，管党治党本质上也是治国的一部分。党内法规的建设与完善符合法治理念及法治程序是党纪国法衔接成为巩固党内监督与国家治理现代化有机推进制度基础的基本前提。这既是中国共产党运用法治思维治党管党的表现，也是其领导全面依法治国的过程。现代化的党内法规建设进入体系化发展阶段，也需以党良好的法治素养和法治思维为智力保障，将党内法规的内容、程序以法理学标准进行规定。中国共产党的纪律规范始终坚持“纪严于法”的高标准，通过规范党内监督实践发挥作用，保障依法治党与依法治国过程的统一性和协作性。新时代，“纪严于法、纪在法前、纪法衔接”也是党内监督的理念创新。2017年纪委监委“合署办公”对这一精神进行了首次实践，并反过来加快了纪法衔接进度。党内监督法治体系不仅是以党章为根本规范、以《中国共产党党内监督条例》为指南、以党内具体纪律法规为治党依据和制度基础，而且要通过党纪国法衔接，加快与司法监督的有机衔接。同时，党内监督实现党纪国法的一体遵循也是国家治理现代化发展对党和国家监督体系发展的客观要求。党内法规作为全体党员基本行为标准，以严于法律的行动标准保证了党员坚定理想信念、积极守法护法、坚决与违法行为作斗争，从而成为全社会守法楷模[12]。这为国家治理现代化进程中法律遵守与维护培养了领导榜样力量，有助于带动全体人民自觉尊法守法用法，推动依法治国战略实施。

(三)行动要求：从严治党是二者贯通的战略设计

全面从严治党战略作为新时代党治国理政的顶层设计与安排，是对从严治党历史的传承与发展，是党内监督与国家治理双向互动、同向发力的行动方略。党的十九大报告通过明确党的建设伟大工程在中国特色社会主义建设事业中的决定地位，使党内监督的国家治理价值进一步突出，全面从严治党从“全”“严”“治”三维度为党内监督创新发展指明了方向。其一，全面从严治党之“全”要求党内监督实现监督“全覆盖”。“全覆盖”首先体现在监督覆盖所有党员干部。所有党员无论职位身份高低，一律适用党纪党规。保障这一目标实现的前提是党内监督格局结构要科学合理，即要求党内监督不仅要处理好其内部党委、纪委、普通党员、职能部门、基层组织等监督主体关系，而且要处理好其与国家监察、司法监督、审计监督、群众监督、舆论监督等外界监督力量互补协同关系，在整合监督力量的过程中实现规范国家治理权力运行、提升国家治理效能之目标。其二，全面从严治党之“严”的标准要求党内法规建设必须以国家法律为底线，同时又严于国家法律，以严格的党纪党规为党内监督提供监督依据。同时“严”的标准的落实，要求党内监督责任的合理分配，做到权责明晰。而作为实现全面从严治党的基本路径，党内监督体系建设与发展也是全面从严治党纵深推进的内驱动力，通过落实“三大监督责任”将党内法规制度之治理效能不断提升，通过党内纪律建设将全面从严治党中“严”的主基调一以贯之，通过强化政治监督为全面从严治党巩固认识基础，将全面从严治党“六个统一”辩证关系付诸实践，完成新时代党的建设伟大工程。其三，全面从严治党之“治”的战略高度要求党内监督发展不仅需要坚守自我完善的出发点，而且要引导中国特色的监督体系各方力量实现监督合力，实现监督结构最优、效能最强，以谋求和实现更高更远的国家治理效能为落脚点。

“推进国家治理体系和治理能力现代化的核心是全面从严治党。”[13]其一，全面从严治党以增强党的执政能力为出发点，为国家治理现代化提供立场鲜明、政治严明、作风优良的执政队伍，保证国家治理现代化制度执行力。全面从严治党以“严而又全”的治党方略保证新时代党成功化解“四种危险”、经受“四大考验”，巩固其执政地位，提升其执政能力，以政党治理现代化领导国家治理现代化。其二，全面从严治党的核心支撑是党和国家监督体系的完善与发展。作为国家治理现代化进程中权力制约与监督制度保障部分，该体系的完善与发展成为国家治理现代化制度执行力的支撑保障。其三，全面从严治党涉及广泛。这一战略推进过程也是对国家治理监督资源的整合与调整。总而言之，党内监督与国家治理以从严治党纵深推进为介质，实现过程互嵌和实践互动。

(四)行动目标：高效执政是二者追求的基本目标

执政效率作为衡量执政党执政能力标尺，也是研判其能否长期执政的“风向标”。中国共产党只有不断提高其执政效率，才会增进党的公信力，达成“两个维护”的社会共识，从而凝聚起中国特色社会主义建设的磅礴力量，保障国家治理现代化的战斗力。建党百年以来，中国共产党始终以高效治理能力展示着领导优势。这种高效离不开强大的防错纠错与自我革命本领。科学完备的党内监督能够及时发现党的建设和执政权力行使过程中存在的问题。通过“监督—发现—纠偏—成长”的发展路径，提升执政能力；通过“监督—预防—规避—高效”的实践方式，防止政党危机演化成国家治理危机。同时，新时代党内监督作为激发党员干部干事创业积极性的激励手段，还是以强约束调动执政者执政积极性，从而提升执政效率的重要路径。

国家治理现代化是中国共产党新时代的奋斗目标，民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐是其治理的价值追求[14]。其中，高效是国家治理现代化的价值标尺。为此，党的十九届四中全会明确提出将制度优势转换为治理效能的发展要求。完备科学的国家治理体系，需要与之相匹配的现代化治理能力保证其坚定执行，而这一执行力归根结底要体现在治理效能上。这也是量化国家治理现代化的关键。在强大“以党领政”的中国特色国家治理模式话语中，执政效率的提升又反过来推动党内监督的不断完善与发展，并不断与国家治理现代化互相融合、彼此推进，最终实现双赢。

二、国家治理现代化进程中党内监督的百年嬗变

国家治理的“最大挑战就是权力的有效监督，持续破解这一难题，党才能永葆先进性和纯洁性”[15]。党内监督是其主导力量。以党在国家治理不同阶段的角色任务为线索，运用“国家治理使命决定党管党治党行动”的中国治理公式，将党内监督百年历程分为基调形成、基础奠定、框架构建以及全面创新等四个相互承接的发展阶段。

(一)基调形成阶段：新军阀治理模式下党内监督初步探索

郭定平将新中国成立前国家治理模式称为军阀治理模式，认为这一模式是中国国家治理模式转型的过渡期[16]17。新军阀治理模式主要指蒋介石带领下形成的“一党专政”“军权高于党权”的国家治理模式。这一模式阶段出现政党腐败、民主丧失等政治危机，其发展背离了中国人民现代化追求需要和国家发展规律，从而无法彻底拯救中国，使国家治理再次面临内忧外患的治理危机，与旧军阀治理模式实质一致，因此称之为“新军阀治理模式”。这是中国共产党管党治党的现实背景。这一阶段革命任务和革命党角色决定了党内监督以自治为主要功能。通过总结旧民主主义革命失败教训，中国共产党更加清醒地认识到，要想带领人民实现国家主权独立和民族解放，彻底解除国家治理危机，必须首先通过严格的党内监督强健党的肌体、净化党的思想、永葆党的初心。因而，以强大的自律性和自我革命性提升革命领导队伍建设，进而提升革命号召力成为这一时期党内监督的实践目标。从党的一大到党的七大，中国共产党对此进行了初步探索，为党内监督养成“从严治党”的实践基调。

作为马克思主义政党，以严格的党内监督保障队伍纪律性与组织性是共产党保存战斗力，增强革命号召力，建立革命统一战线的根本途径。党成立伊始，便通过《中国共产党纲领》规定了党员要受地方执行委员会的监督，而地方委员会在财务、政策等方面又要接受中央执行委员会的监督[17]。在确定自我监督的意志基础上，党的二大通过《中国共产党章程》对党内纪律进行了较为详细的规定，成为党内监督的重要依据。为了将纪律落到实处，党的五大选举出中央监察委员会，并要求全国设立省级监察委员会，并在《中国共产党第三次修正章程议决案》中决定其成立，并对其监督权力行使进行了规定。1928年至1933年，围绕着严明党的纪律，党对党内监督进行初步探索。1938年党的六届六中全会首次提出党内法规这一概念，成为党内法规体系思想起点。

这一阶段中国共产党对党内监督的历史探索形成了“从严治党”的基本基调，以党的纪律建设为主要内容的前期探索成为保障新民主主义革命党领导力与革命号召力的重要路径，也为之后党内监督发展提供了必要的思想准备和行动定力。但又因此阶段中国共产党角色局限和政党建设理论认知有限，造成党内监督实践缺乏一以贯之的理论指导和实践方案，导致该阶段党内监督探索未能完成监督机构和制度雏形的构建，从而使党内监督实践与国家治理缺乏链接基础，为新中国成立初期党内监督发展提供了提升空间。

(二)基础奠定阶段：一元治理模式下党内监督雏形构建

新民主主义革命的胜利开启了党领导国家治理进入国家治理现代化发展的实质性探索阶段。1958年中共中央通过颁布全国性文件明确指出，要建立党政不分的领导体制。这标志着中国国家治理进入“一元治理”模式。这一时期国家经济发展模仿苏联社会主义模式，实行计划经济体制。这为“一元治理”模式提供了经济基础，也决定着中国共产党在国家治理过程中扮演着“全能型”治理角色。

新中国成立初期，作为国家治理“全能型”执政党，中国共产党既需通过党内监督防止资本主义的“糖体炮弹”对党的肌体的侵蚀，牢固执政地位，又要依靠其促进党自我提升，使自身能力与“全能型”治理要求相匹配。新中国成立不久，党中央便发布了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。该《决定》对中央及下级纪律检查委员会工作进行了明确规定，突出了上级纪律检查委员会对下级纪律检查委员会的领导[18]。通过对专门机构的设置，开始了国家治理规范下的党内监督实践探索，及时弥补了党的六大关于党内监督的研判失误。1955年，为了对党内违法乱纪现象进行监督整治，中共中央颁布《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》。“决议”提出用“监察委员会”取代“党的纪律检查委员会”。这一时期监察委员会的性质仍属党内监督机构。党的八大通过修订《党章》对监察委员会监督工作及其领导体制进行了明确。与党的七大相比，这次《党章》修订关于党内监督新要求主要体现在两处：其一，要求中央及各级委员会均要设立监察委员会。这一决定使党内监督实践有了全国统一行动的专门机构，有利于党中央对党内监督实践进行统一管理。其二，明确了监察委员会的领导体制，明确规定监察委员会要在党委的领导下完成监督工作。这一决定影响着党内监督权力的实施，被一直沿用至改革开放初期。党的八大修改后的《党章》还明确将民主监督纳入党内监督建设范畴，通过扩大监督范围实现治党从严，使监督成为党自我革命的有力工具和外驱动力。但这一思想因“文革”时期“大民主”错误思想的蔓延最终未能发挥其治党治国之真正价值。随着《关于撤销中央监察委员会机关的建议》的颁布，党内监督被彻底摧毁，党的“全能型”领导能力也被严重削弱，国家治理主要工作几乎瘫痪。

这一时期党内监督在与国家治理的互动实践过程中，产生了监督雏形，继承发展了“从严治党”基本基调，为后续党内监督的发展提供了机构与制度雏形。其不足也启示我们：一是要重视民主监督在党内监督中的重要作用。作为党强身健体的法宝，党内监督既要善于发挥民主监督作用，用一套科学完备的制度体系支撑和规范党内监督实践，又要防止片面地解读民主内涵，从而使其运动式发展。二是要明确党内监督的终极目的是建立一支为民执政的党员队伍，使其服务国家治理，防止将党内监督演变为政治斗争的私人工具。党的集中领导是中国之制的最大优势，但要使其转化为中国之治效能则必须加强党内监督建设，否则党内治理危机终将演变为国家治理危机。

(三)框架形塑阶段：多元治理模式下党内监督恢复重建

改革开放初期，党内监督肩负着助力腐败治理和国家民主政治建设的历史重任，成为探索中国特色党内治理与国家治理相融之路的关键。市场经济体制对国家政治环境的要求“首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题”，“这是关键，要放在第一位”[19]。随着经济体制改革深入，社会衍生出复杂的社会矛盾元素，成为“多元治理主体”形成的沃土。国家治理模式由一元治理模式转向多元治理模式。这一时期国家治理过程中出现多元利益冲突，社会希望以协商解决利益冲突，达成利益共识，有效激发人民群众政治参与意识，进而倒逼民主政治发展。在这样的国家治理场域下，党长期执政地位迎来机遇与挑战并存的关键期。江泽民提出的“三个代表”是这一时期建党之庄严承诺，也体现出党的执政面临着国内外严峻考验。如何通过党内监督建设，回应社会民主诉求，助力腐败治理等国家治理现实问题的解决，成为该时期党内监督向前发展的内在动力。

在助力腐败治理与民主政治体制改革推动下，党内监督得以恢复和重建，并开启党内监督制度化发展新进程，为推行市场经济体制发展和经济增长作出了贡献。1979年纪委会议拟定的《关于党内政治生活若干准则》恢复了党内政治生活，为改革开放初期党内监督体系的恢复重建提供了政治环境。1982年新修订的《党章》对于各级纪律检查委员会的产生、职责、工作开展等方面均作出明确规定。这次修订的《党章》不仅提升了党的纪律检查委员会在党内监督的实践地位，而且明确规定了其双重领导体制[20]，使党内监督实践机制实现质的突破。1990年发布的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》以文件形式明确恢复了巡视监督制度，使党的传统监督智慧制度化。1988年出台的《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》通过对党员干部官僚主义不良作风的整治规定，使党内监督在此前基础上逐渐进入制度化发展阶段，提升了党内监督的可操作性。1996年发布的《关于加强党内监督五项制度的规定》集中反映了这一贡献。党的十六大以后，国家系统性反腐工作的需要和党内民主政治建设继续推动党内监督制度化发展。2003年修订的《中国共产党党内监督条例(试行)》成为首部党内监督专门性法规，对党内监督制度化发展具有里程碑意义。2005年开始，党中央以《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》为腐败治理纲领，使党内监督制度化发展有了连续性实践准则。

这一时期通过党内监督，党“以党领政”的执政本领不断增强，并以国家系统性反腐的治理任务为推力，实现了党内监督框架的恢复重建，开启了以制度化、法治化发展新篇章。但这一时期中国共产党尚处于国家腐败系统性治理初步探索阶段，加之制度执行者受制“GDP主义”治理思想限制，监督制度体系的执行力尚有不足，党内监督发展表现出“全而不严”的特征，“从严治党”的治党效能与国家治理价值尚未完全释放。

(四)战略提升阶段：一核多元治理模式下党内监督创新发展

“中国特色社会主义进入新时代以来，坚持和加强中国共产党的全面领导已经成为一项重要的政治原则与一个重大的时代标志。”[16]19国家治理开始形成“一核多元”治理模式。党在国家治理中的领导作用由改革开放初期的协调引导多元利益主体共同推进市场经济体制改革转向主导整合国家治理资源的治理作用。治理任务的转变要求新时代必须“把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程，使监督的制度优势充分释放出来”[21]213，推动国家治理现代化。因此，新时代党内监督不仅要继承发扬好党内监督传统优势，更要以国家治理现代化发展阶段性要求为内在依据，通过党内监督凝聚全社会监督力量，创新党和国家监督体系，构建中国特色监督共同体，保障国家治理过程中治理权力的“人民性”；通过党内监督落实“两个维护”政治要求，树立党的治理权威，领导国家制度优势转化为治理效能实践。

全面从严治党作为中国共产党自我革命的新时代战略，是党内监督创新发展的宏观安排。党的十八大以来，以全面从严治党“既全又严”的战略标准为发展要求，党中央站在推进国家治理现代化高度，对党内监督进行了系统性创新。其一是以治国高度谋求治党战略。通过明确“纪严于法、纪在法前、纪法分开”法治观念，实现党纪国法的区别发展和紧密衔接，从而实现国家治理现代化法治指标。其二是党内监督制度层面创新。以党内监督条例为基本法规，系统梳理和安排党内法规体系，以制度化监督促进思想治党与制度治党的有机结合。党的十八届三中全会提出的“两个为主”原则，从制度上保障纪委专责监督的独立性和权威性。通过发布《中国共产党党内监督条例》等党内法规，切实维护和规范党内监督一般秩序。通过制定《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022 年)》等规划党内监督长远发展，并通过制定纪检工作手册对纪委专责监督权力给予了具体规范，使监督监督者有了制度保障。通过颁布《中华人民共和国监察法》使党纪国法衔接有了突破口。这些制度的颁布与执行又推动着党内主题教育制度化、常态化发展，使思想治党发挥“根治”功效，形成党内监督外化与内化闭环。其三是监督行动创新。党的十八大以来，纪委与监委“合署办公”、《监察法》颁布等战略性实践是这一时期最大创新。此外，习近平总书记还将自觉接受党内监督和人民群众监督作为党员党性修养的重要部分，将党员自我监督、党员民主监督与党员自身发展紧密结合，提出自觉接受外界监督和自觉进行自我监督是党员发展必要路径。通过细化巡视监督执行方案、明确巡视监督重点、具体巡视监督方式方法等，将巡视监督发展成党内监督“利器”。

这一时期党内监督发展实现了战略规划与全面创新，开启了党内监督现代化发展之路。因党内监督自身完善和融合国家治理现代化要求需要一定的实践探索与经验积累，同时信息技术迭代式发展也使党内监督面临巨大的技术挑战，因而，如何实现党内监督制度优势转化为监督效能，使党内监督制度落地，进而为国家治理效能提升做好保障成为其未来发展的新空间。

三、国家治理现代化规制下党内监督的实践趋向

当前，国家治理现代化发展仍处于“以党领政”治理模式的完善与巩固阶段。党的十九届四中全会提出国家治理现代化是制度现代化与能力现代化的辩证统一，治理效能在这一辩证互动中得以实现。未来党内监督的发展应以国家治理现代化标准，将国家治理现代化思想映射进党内监督场域，以净化党内政治生态，为国家治理营造良好的政治环境，加强对“两个维护”等党的政策方针的政治监督功能，完善国家治理“以党领政”的治理模式，通过发扬历史优良传统、强化制度基础、协调监督力量、借力现代化工具等路径不断提升党内监督效能，反促国家治理现代化向前发展。

(一)坚持民主集中制原则，清除党内监督“死角”

国家治理现代化语境下，民主集中制体现着“老传统”与“新时代”交互作用的治理思路。“党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。”[22]民主的监督原则，既是党内监督历史的优良传统，又是国家治理现代化指标的要求，是实现党内监督“全覆盖”的保证。而“集中”成为“中和”和调适这一过程的必要手段。在党内监督发展中，脱离党中央集中领导的“大民主”不利于挖掘民主智慧，从而使民主监督陷入混乱；没有民主的集中又会使监督脱离人民群众，陷入“唯心论”，从而使“集中”失去其权威性和科学性，最终偏离党治国理政初衷。辩证继承党内民主集中管党治党原则是党内监督的核心[23]。坚持将民主基础上的集中和集中领导下的民主辩证统一成为强化党内监督的制度法宝。

党的十八大以来，党中央通过继承和创新党内巡视巡察制度，使自上而下的组织监督不断加强，不断实现党中央对党内监督一切行动的集中领导和政治权威。但真正强大的党内监督还需将此与自下而上的民主监督有机结合：一是基层组织要主动发挥维护普通党员民主监督权利的政治作用。这是党内监督“下沉”基层、延伸监督“末梢”的应有之义。这就要求将对党员民主监督意识和监督责任感的培养作为上级党委监督下级党组工作的重点内容，以民主监督意识引导民主监督行动，充分调动普通党员以及基层群众的监督积极性。二是为民主集中制的实现配套相应制度机制。主要以健全普通党员及广大群众的意见反馈和利益表达机制为民主监督制度保障，通过弘扬党的批评与自我批评的历史监督方法和贯彻新时代监督执纪“四种形态”等民主监督方法，以党内民主生活会为民主监督实践载体，解决下级对上级的民主监督“难”这一现实问题，促进形成党内监督闭环。三是要加强对民主集中制落实情况的巡视巡查，保证其制度执行力。将关于民主集中制建设与执行情况纳入巡视巡查监督范畴，严格监督责任落实情况，保障民主监督在党的领导下统一进行，用“以人民为中心”的监督理念凝聚民主监督力量，强化党内监督，保证党内监督的民心所向，维护新时代党领导国家治理现代化的政治权威。

(二)发挥党委全面监督优势，推进党内外监督协调发展

高效是党内监督现代化的重要标尺。协调党内外监督行动，凝聚党内外监督力量是实现这一目标的必然选择。党委作为党内监督的“关键少数”，是党中央集中领导落实于各省市区的“关键力量”，在此过程中具有无与伦比的政治优势与实践价值。

党委的主体责任体现并实现于其领导实践中，通过选人用人和自身率先垂范行动能够使腐败治理和党风廉政建设得到根本性推进[21]221-222。而中国特色的政治结构决定了党委具有选贤任能的管理优势和政治优势，在党内监督过程中不仅具有全面监督责任，更具有统筹协调各监督主体的领导作用。可从以下几个方面充分发挥这一优势：一是发挥党委自觉接受监督、努力自我净化的榜样作用，为党内监督常态化营造良好的政治生态环境。二是发挥党委在干部选拔任命机制中的主导作用，以选出执政为民、作风清廉、勇于担当的好干部而从源头上杜绝腐败现象，为党内监督发展赢得时空优势。要坚持“严管与厚爱相结合”“信任不能代替监督”等干部管理基本原则，为国家治理现代化做好干部保障工作，为监督减少腐败增量。三是通过协调管理，使党内监督各部门各司其职，将党员岗位日常监督、民主生活监督、纪委纪律监督等侧重不同的监督制度的治理效能充分释放，使党内监督体系得以完善，进而以党内监督引领党外监督发展。四是党委要具有“以监督促发展”的监督战略眼光，将整合中国特色监督资源、凝聚监督合力作为其政治责任的一部分，做好党内外监督沟通的桥梁中介，确保党和国家监督规范理解接纳与执行落实，不断推进中国特色监督制度优势转化为监督效能。这也是党内监督现代化对党委的政治要求。

(三)推进党纪国法衔接，优化党内监督法治环境

法治是国家治理现代化制度基础与治理环境的统括，“复合型法治建设”[24]是中国特色依法治国的重点。以党内法规建设推动国家治理法治环境建设、以纪法衔接保证国家治理现代化行动的统一是其行动目标。

从法理学角度分析，中国共产党的执政地位和领导职责均是宪法赋予的，因而以党内法规为行动依据的党内监督不仅是党的建设问题，更是一个法治建设问题。党纪与国法是国家治理现代化相互衔接、协同进行的两翼[25]，是党内监督规范性、权威性的制度基础，也是新时代监督资源整合实践的制度根基。纪委监委合署办公实践不断深化，呈现出新问题是党纪国法衔接继续推进的导向。不断壮大的党员队伍及基层组织这一客观现实使推进纪法衔接刻不容缓。《中国共产党党内监督条例》的修订、《国家监察法》的实施对此积累了实践经验。未来党内监督实践不仅需要二者贯通提供的法治环境和制度依据，更要站在引导党的领导与国家治理关系健康发展高度，依据世情国情党情新变化，不断谋取党纪国法相互依存、相互连接、紧密衔接的长远之策，将远大战略细化进党内法规与具体法律的实际之中。首先，继续强化党依法执政的治理理念，将从严治党作为国家治理的持久战斗，以严于国家法律的党内纪律要求为党员干部树立廉洁思想和执政信念，使腐败从源头上得到预防和根治，使广大党员干部成为纪法衔接建设的精神引领者和行动先行者。其次，将以法理学原理指导党内纪律条例制定与构建中国特色法律体系共同推进。不断推进纪委监督、国家监察以及司法追究等权力制约与监督三大模块各有侧重、协同共进、专业化发展，避免反腐实践的权责重叠与力量分散。再者，不断细化纪法衔接内容，将衔接工作做实做细。当前纪法衔接主要完成了党内法规与《监察法》《刑事法》等宏观层面的衔接；未来应以此为经验，继续推进党内法规与各领域、各单位等规章制度的衔接与融合。最后，建设和规范党纪与国法领域的法治交流与解释平台。重视和建立纪律监督、监察监督、司法监督等不同监督领域之间的法治交流与解释平台，通过法治交流实践获取相互支持，早日实现纪委监督的法治化发展，提升中国特色监督整体效能。通过党内监督条例的法治思维定制、精细安排以及国家法律制度的更新牢固基础，从制度整合和制度设计层面保障衔接有序有效进行，以党纪国法双向努力回应国家治理现代化进程中依法治理的现实诉求。

(四)借力现代化信息技术，提升党内监督风险防预能力

现代化信息技术是国家治理现代化之生产力现代化的物质产物，其迅速发展是国家治理现代化的重要表象，为党内监督提供了“硬性”条件。现代化信息技术重新定义了人类政治活动与政治结构，是新时代调节、优化与探索国家治理的“硬”支撑。党内监督亟需借力现代化信息技术，以互联网整体性、相关性、预测性的思维方式和高科技持续优化党内监督结构、创新监督方式、整合监督资源、拓宽监督平台、延伸监督之臂，为国家治理现代化提供强大的执政力和风险防御力。

党内监督百年实践硕果累累，但相比事后惩戒性监督、事中过程性监督，事前预防性监督仍是党内监督发展的薄弱环节和技术难题，党内监督发展呈现出不平衡状态。这在一定程度上使其在党员干部个人发展过程中“防错”功能弱化，监督效能不足。而党内监督风险预警功能的弱化又加剧着国家治理压力和风险，变相抬高了治理成本，党内监督的国家治理价值随之降低。因此，应借助现代化信息技术加强党内监督事前监督环节建设，不断增强和提升党内监督在国家治理重要领域的风险预警本领，以高端监督技术释放党内监督制度体系的磅礴力量，增强党内监督风险预警，提升党的腐败倾向性行为监控能力。首先，利用现代化信息技术完善民主监督体系，便捷和优化民主监督渠道，保障党内民主生活健康开展。具体讲，可利用现代化信息技术搭建民主意识宣讲平台，通过线上线下相结合的教育方式，提升党员积极监督他人、虚心接受监督以及自觉自我监督的主体监督意识，同时利用这一技术不断完善党务公开制度，为党内民主监督做好基础工作。其次，利用现代化信息技术助力党内权力科学化配置。通过对党内“一把手”在人事、财务、重大事件决策等重要关键环节的互联网实时监测与上传报备等方式，加强党内监督对主要领导干部权力行使过程的监督。通过提前预警腐败苗头，实现腐败治理早发现早纠正，从而保护好领导干部，节约国家治理人才培养成本。再次，通过运用现代化信息技术，尤其是大数据技术，勾画腐败群像，透视腐败案件本质，探索腐败发生的内在机制，从而为国家腐败治理提供科学全面的制度发展建议，使腐败治理实现强制性惩戒与感化性预防综合发展。最后，通过借助现代化信息技术不断弥补党内监督与群众监督、舆论监督等外界监督的时空间隙，实现监督“软”“硬”中介的完美融合。通过现代化信息技术搭建平台、信息共享、资源整合等优势，将群众监督置入党内监督各个环节，用网络舆论监督推动这一过程良性循环，形成党内监督日益优化的外界动力系统。如果说党委在监督力量整合过程中发挥着“软”性的主导作用，那么现代化信息技术则为此提供着“硬”性的工具作用。这也是新时代中国共产党政党治理理论适应现代信息技术发展的新出路。

以监督促发展，以发展谋效能。党内监督与国家治理在中国特色治理框架下实现着互动、互利与互赢。历经百年发展，党内监督从无到有，探索出一条中国特色国家治理语境下的党内监督道路，逐渐实现了体系化、战略化、精细化发展，并通过党的领导内化进国家治理系统。“全面从严治党永远在路上”的党建决心与国家治理现代化的时代要求，决定了党内监督的实践探索与理论研究任重道远。历史经验与现实境遇启示我们，党内监督的发展必须以国家治理现代化规定下的党内治理要求为准，依靠监督“硬性”技术与“软性”制度双中介，通过“整合监督力量”“全覆盖公权力”“前移监督端口”等不断提升党内监督效能，为国家治理现代化发展谋取可靠保障。党内监督理论研究也应善于总结党内监督与国家治理互动经验，不断丰富和完善中国政党治理与国家治理话语体系，为世界贡献中国智慧与方案[26]。