公共机构合同能源管理项目合作机制模型构建

谌 玥，郭婧娟

(北京交通大学经济管理学院，北京 100044)

1 研究背景

合同能源管理（energy performance contract,EPC）作为一种新型市场化节能机制，自1998 年引入我国以来，促进节能服务产业迅速发展，我国专业化的节能服务公司不断增多，服务范围已扩展到工业、建筑、交通等多个领域。据中国节能协会节能服务产业委员会（EMCA）数据显示，我国合同能源管理项目投资额从2016 年的1 073.6 亿元增长至2019 年的1 141.1 亿元，其中建筑领域的项目投资额占19%、项目数量占43%，形成的年节能能力占9%［1］，可以看出我国建筑领域应用合同能源管理已有了一定的成效，并具有较大的节能潜力。

公共机构是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。目前，我国既有建筑面积为613 亿m2，其中公共机构建筑面积约113 亿m2［1］。在2019 年节能提高能效项目中，公共机构建筑节能项目占建筑节能项目的41.8%，其项目投资额占建筑项目投资额总量的42.1%，项目年节能能力占建筑节能总额的55.5%［1］。可以看出公共机构建筑具有体量大、节能潜力大的特征；同时，与大量分散的居民和企业相比，公共机构更加便于集中管理且执行力更强，具有一定的示范带头作用。

然而，由于我国合同能源管理市场仍处于发展阶段，公共机构在推进合同能源管理模式方面存在诸如缺乏合作动机、财政预算体制对合同支付有限制、合作双方风险和利益划分不当等问题，使得合作无法顺利进行，造成双方损失。因此，如何建立良好的合作机制是是公共机构合同能源管理项目取得双赢的关键。为此，本研究拟从合同能源管理项目合作基本流程入手，结合组织合作相关理论以及合同能源管理项目合作现有研究，提出公共机构合同能源管理项目合作机制的基本构成要素；随后，采用内容分析法对国内公共机构实施合同能源管理项目的成功案例资料进行内容挖掘和关键要素识别，期望通过内容分析法获得对公共机构合同能源管理项目合作绩效产生明显影响的关键要素，并在此基础上构建公共机构合同能源管理项目合作机制概念模型，为公共机构与节能服务公司建立良好的合作提供借鉴。

2 合同能源管理项目合作机制基本构成要素

合同能源管理项目的核心主体包括用能单位和节能服务公司（energy service company，ESCO），用能单位在合同能源管理项目中属于主动方，占据合作开展的主动权，因此，本研究从用能方出发，梳理合同能源管理项目合作基本流程，如图1 所示，认为合同能源管理项目合作机制的基本构成要素包括合作动机、合作伙伴选择、合作关系治理及政府参与。

图1 合同能源管理项目合作基本流程

2.1 合作机制建立

合作动机是合作机制建立阶段的前提要素，用能方作为采用合同能源管理模式进行节能改造的市场运行核心主体之一，是合同能源管理项目实施的发起者和直接受益者。李玮等［2］针对既有住宅节能改造指出，业主的节能改造意愿和能动性是节能改造的动力源泉，具有持续推动市场运行和发展的源头驱动作用，是促进合同能源管理模式发展的内源动力；Zhang 等［3］通过对参与合同能源管理项目的用能单位、节能服务公司相关负责人进行问卷调查和访谈，并分析相关项目文件后指出，目前合同能源管理项目主要是受到政策驱动。因此，在合同能源管理项目中，明确用能方合作动机的形成路径，即可制定行之有效的激励措施，从而推进合同能源管理模式的广泛应用。

2.2 合作伙伴选择

合作伙伴的选择是实现合作绩效的重要机制之一。用能方产生合作动机并确定合作项目后，由于其往往存在缺乏资金、对技术认识不足或缺乏技能等问题，无法独自实施合同能源管理项目。瞿焱等［4］基于文献总结，运用实证研究方法得出合同能源管理项目运行过程中的关键影响因素，包括 节能服务公司的成本投入、技术水平和节能效果。可以看出，节能服务公司承担了包括项目成本、改造技术等方面的项目实施的基本条件，是合同能源管理项目顺利实施的基础，也是用能方实现利益最大化的最有效途径［5］。因此，合作伙伴选择是合同能源管理项目合作构成的基础要素，同时也是合作绩效的保证。

2.3 合作机制运行

合作关系治理是合作机制运行阶段的优化要素。用能方与节能服务公司正式签订合作契约后，意味着双方正式建立合作关系，项目也得以正式开展。然而，用能方和节能服务公司的行为从本质上都是以自身利益为导向的，在市场信息不对称的情况下，机会主义对用能方与节能服务公司的合作也是一种挑战，机会主义行为会破坏合作双方的信任关系，然而较高的信任水平又能降低机会主义行为。目前的合作关系治理主要分为契约治理与关系治理两种方式。Guo 等［6］针对契约治理，结合实物期权提出一种灵活的节能担保合同模式。张涑贤等［7］、张梦晓等［8］基于关系治理视角指出，合作关系质量反映了组织间的合作态度、决定合作顺利与否，同时合作主体间的信任、承诺、联合行动对合作绩效具有显著正向影响。因此，合作关系治理对合作绩效有正向促进作用。同时，政府参与是合同能源管理项目合作的推动及指导监管要素。合同能源管理项目在合作机制运行阶段除了受到项目内部合作主体产生的影响外，项目本身也是嵌入在外部环境中的，自然会受到外部市场环境的影响，主要体现在政府的参与。张玉东等［9］基于对山东省现有合同能源管理项目的分析，指出合同能源管理项目的实现仍需依靠政府和市场主体共同的力量。Yuan 等［10］基于可持续发展理论指出，我国合同能源管理项目的发展需要更完善的法律保护、政策引导及财政激励。Bertoldi 等［11］通过总结欧盟及其邻国2010—2013 年合同能源管理项目的实施现状，指出欧洲节能服务市场发展的影响因素主要包括法律和政治因素、程序因素和工具（标准合同文件和能源数据统计系统等）等。因此，政府参与和合同能源管理项目的推广及实施效果是息息相关的。

3 研究设计

3.1 研究方法

内容分析法是一种对显性的传播内容进行客观、系统描述的研究方法，对研究对象的内容进行深入分析，是透过现象看本质的科学方法［12］，其以大量的定性材料为基础，具有更强的客观性。案例研究作为广泛应用于管理学科研究的定性方法，在现实背景下对现象进行分析和深入理解［13］。公共机构涉及主体较多且不同类型公共机构偏好不同，同时合同能源管理是一种市场化节能机制，因此公共机构合同能源管理项目的高效开展，对节约型机关创建工作及实现绿色低碳发展目标具有实践指导意义。因此，本研究将内容分析法与多案例研究法结合，以2018 年5 月至2019 年2 月间在北京、天津、深圳等地展开实地调研获得的案例资料、政策文本和相关人员访谈等资料为样本，基于明确的编码规则对文本内容进行编码、优化和聚焦，梳理案例合同能源管理项目合作机制的发生、运行及其影响，最终从多个典型案例中找出公共机构合同能源管理项目合作机制的客观规律。

3.2 案例选择

案例选择遵循如下标准与流程：第一步，关注公共机构合同能源管理成功项目，即公共机构与节能服务公司合作，顺利完成节能改造工作并使得合作双方均获益的项目；第二步，关注公共机构的类型多样性，不同类型的公共机构其相应的制度有所不同，具有对比研究的价值；第三步，关注不同区域的项目，区域往往代表着项目所处的政策环境，对比不同区域的政策市场环境有助于不同地区政策改进与完善；第四步，筛选文本数量较大且涉及内容较为详细的案例，保证研究内容的丰富性与全面性。结合上述标准，本研究最终选取包括深圳市疾病预防控制中心（以下简称“深圳疾控中心”）综合改造项目、惠州市中医医院空调改造项目、北京工业大学锅炉房改造项目、深圳市福田区委节能改造项目及北京交通大学学生活动中心节能改造项目作为案例研究对象。

4 资料分析

4.1 初始编码

首先，在针对各案例资料文本进行初步分析的过程中可建立描述性编码，即初始编码，之后逐渐形成诠释性代码和维度代码。为保证内容分析的准确性，本研究以手工编码代替软件编码，即人工提取文本中能够反映研究目的的词汇和典型内容。通过初次编码提取了所有相关描述性代码，总计122条，部分描述性代码及其原始文本信息见表1。

表1 案例资料部分描述性代码及其对应的文本信息

4.2 构建类目表

在对原始文本进行初步提炼后形成了初始编码，但这种描述性代码还无法与本研究的核心类目建立直接联系，且其中包括除本文核心类目外的其他信息，因此，依据上述分析得出的合同能源管理项目合作机制基本构成要素，将描述性代码做进一步筛选及整理分类，并将具有共性特征的代码提炼为诠释性代码，梳理代码间的逻辑关系。通过对122 条描述性代码的进一步整理，最终有85 个代码被分别归纳到15 个诠释性代码之下，这些诠释性代码实现了对资料的进一步聚拢。此时，代码与研究问题之间的关系已经逐渐明晰，同时诠释性代码的组合呈现出共同的主旨，进而形成了维度，这些更具理论性和抽象性的维度基本上对应了本研究的核心类目。具体编码结果如表2 所示。

表2 案例资料编码类目

4.3 案例特征分析

本研究中案例涉及3 个不同类型的公共机构，包括政府机关、学校和医院，他们之间存在体制等多方面差异，并且案例所处环境不同，实施过程各具独特性，因此，基于上述核心类目下维度代码及各案例财政制度，将案例要素特征进行梳理，具体如表3 所示。

表3 典型案例的类目要素特征

5 研究发现与讨论

5.1 合作动机

案例公共机构的合作动机主要由两类因素引起，即项目能耗及用能管理因素和政策推动因素，占比分别为38%和62%。其中，项目能耗及用能管理因素主要由用能方的直接目标引起，包括降低项目能耗（C2）及解决用能管理问题并提升用能管理效率（C48）；政策推动因素对于用能方而言更多的是间接促进，其一体现在公共机构需要带头响应政策，作为政策示范的表率（C36），其二体现在减少公共机构资金负担（C25）和减少公共机构实施风险（C72）。结合各案例特征可以看出，合作动机并不是在某种因素下单独作用而产生，对于全额拨款制的公共机构而言，主要是由项目能耗及用能管理因素引起的合作动机，而自收自支制的公共机构更偏向在有资金补贴的情况下进行节能改造。综上所述，公共机构合同能源管理项目合作动机形成路径如图2 所示。

图2 公共机构合同能源管理项目合作动机形成路径

5.2 合作伙伴选择

我国国家相关法律规定，目前节能服务采购方式均是公开招标的形式，其中招标范围包括面向全社会招标（C8）以及面向特定企业平台库招标（C53）。由于目前多地政府未颁布节能服务公司“红名单”，因此多数项目只能针对全社会进行公开招标，在这种情况下，公共机构对于投标方案的评价标准就更加谨慎，为防止恶意低价，同时保证节能效果（C78）与全过程管理水平，公共机构倾向于将技术与服务的评分比例设置高于价格（C25），并且更加关注节能服务公司的主要产品和服务（C81）以及是否承担过类似项目（C80）。同时，信任水平对于公共机构选择节能服务公司也有不可忽视的影响。影响公共机构信任水平的因素主要体现在政府推荐与节能服务公司前期参与。其中，政府推荐体现在节能服务公司早期参与到当地政府合同能源管理项目推广工作中，与政府部门建立良好的合作关系，公共机构在实施合同能源管理项目时，政府部门更倾向于将合作过的节能服务公司推荐给公共机构（C10），在政府推荐下，公共机构对于节能服务公司的信任水平就所提高，也为之后的合作打下了良好的信任基础。除此之外，公共机构在产生合作动机后仍会有能耗评估及初步方案的提出等问题，由于其能力限制，节能服务公司在此时的参与加强了双方的沟通交流（C29），从而提升了相互信任水平。综上所述，合作伙伴选择路径如图3 所示。

图3 公共机构合同能源管理项目合作伙伴选择路径

5.3 合作关系治理

各案例项目实施，为维护良好的合作关系，保证合作双方利益主要采用了契约治理和关系治理两种方式。契约治理即签订节能服务合同，是各项目建立正式合作关系的基础，除了约定利益分配、风险分担等事宜外，契约中的激励机制对于合作双方的关系有较为明显的影响。激励机制可以分为正向激励和负向激励，正向激励主要表现为对人的行为进行正面强化，调动其行为积极性；负向激励主要表现为对人的行为进行负向强化，采用批评、责怪、处罚等方式，杜绝某类行为的发生。从研究结果中可以看出，因项目能耗及用能管理问题产生合作动机的公共机构更倾向于使用激励机制，直接目标表现为降低能耗并满足使用的公共机构更偏向于负向激励以约束节能服务公司的机会主义行为（C23），而以提升用能管理效率为目标的公共机构更偏向于正向激励（C73），以调动节能服务公司的积极性。关系治理主要表现为信任、交流和沟通，促进增强双方的信任，使双方的合作关系更加坚固，但从案例研究结果看来，目前公共机构与节能服务公司对于关系治理不够重视，均以契约治理为主，关系治理的表现较少，主要体现在节能服务公司人员的驻场（C21）与用能方就现场相关问题及时交流以及定期召开项目会议，对存在争议的变动进行交流（C22）。

5.4 政府参与

政府参与在4 个关键要素中占较大的比重，说明政府的参与对于公共机构与节能服务公司建立良好合作有较强的推动作用。政府参与主要包括政策环境和实施过程协调。其中，政策环境指项目所在地政府推出的有关实施合同能源管理的相关办法条例，包括推广性政策（C28）、指导操作性政策（C27）及资金奖励政策（C76），其占比如图4 所示。可以看出指导操作性政策占比较大，资金奖励政策相对占比较少，推广性政策和资金奖励政策多作用于公共机构实施项目合作动机的产生，指导操作性政策多作用于项目实施过程的协调，可使公共机构在实施项目的过程中有据可依，提升实施效率。

图4 公共机构合同能源管理项目相关政策类型结构

除此之外，政府参与还体现在实施过程的协调，包括协调项目问题、同步指导与监督及提供直接保障。公共机构合同能源管理项目的共同问题之一就是节能资金的支付问题，由于涉及的部门较多且资金划分复杂，导致资金在支付过程中会遇到层层审核，降低实施效率。对此，政府部门可颁布相关文件以简化支付流程，减少合作双方在流程问题上产生不必要的纠纷。相比公共机构而言，政府更具有公信力，因此在项目实施过程中的同步指导与监督可以很好地约束节能服务公司的行为，避免产生道德风险对项目绩效产生负面影响；在此基础上，政府下设第三方机构为项目提供直接保障也是一种有效的机制，以确保项目在可控范围内实施。综上所述，政府参与路径如图5 所示。

图5 公共机构合同能源管理项目的政府参与路径

基于上述通过内容分析法对案例文本资料进行的编码和分析，并结合典型案例的特点，本研究得出了公共机构合同能源管理建立合作机制的概念模型（见图6）。合作动机是公共机构实施合同能源管理项目的起始点，也是持续推广公共机构合同能源管理项目的基础。公共机构合作动机的产生主要来源于政策推动和项目能耗及用能管理两方面，政策推动同时会受到政策环境的促进。合作伙伴选择方式均为公开招标，但是在评标阶段，公共机构除了重视投标方案的技术与服务水平外，节能服务公司前期参与和政府推荐均会使得大型节能服务公司或有过接触的节能服务公司就更易获得公共机构的信任，在后期选择过程更有优势。合作关系治理是公共机构合同能源管理项目实现合作绩效的保障，契约治理可明确双方责任义务、保证双方权益不受侵害，对于以项目能耗问题较大或用能管理问题复杂的公共机构而言，可适当在契约中加入激励条例，在保障自身利益的同时可有效调动节能服务公司服务积极性。然而，契约治理有时存在不完善的地方，此时关系治理则可从人的情感因素出发，通过及时或频繁的交流沟通，提升合作双方的信任水平，降低交易成本，使得合作顺利进行。政府参与在公共机构合同能源管理项目合作中主要起到推动、指导、协调及监督的作用，不仅对合作动机有促进作用，同时可辅助实施过程以提高实施效率，使公共机构和节能服务公司的利益得到保障，从而实现合作绩效。

图6 公共机构合同能源管理项目合作机制概念模型

6 结论与建议

6.1 研究结论

本研究通过结合多案例研究与内容分析法，从合作动机、合作伙伴选择、合作关系治理以及政府参与出发，对公共机构合同能源管理项目合作机制各阶段进行分析，进一步明确了合作机制基本构成要素和关键影响要素，构建了合作机制概念模型。主要研究结论如下：

（1）影响公共机构合同能源管理项目合作机制的关键要素包括：项目能耗与用能管理、政策推动、公开招标、节能服务公司前期参与、政府推荐、政策环境、实施过程协调、关系治理及激励机制。

（2）公共机构合同能源管理项目的合作动机主要由项目能耗与用能管理因素及政策推动因素产生；以公开招标的方式进行合作伙伴的选择会受到政府推荐与节能服务公司前期参与的影响；合作关系治理主要表现为契约治理和关系治理，契约治理中的激励机制对合作关系的维护有较为明显的作用；政府参与主要体现在政策环境与实施过程协调，在促进合作动机产生的同时为项目实施提供指导和全过程监督。

（3）在公共机构合同能源管理项目开展过程中，促进合作动机的产生是项目开展的基础，合作伙伴的选择是实现合作绩效的重要机制，政府参与及合作关系治理是实现合作绩效的有效推动力。

6.2 对策建议

为进一步促进公共机构与节能服务公司建立良好合作，提升公共机构建筑节能项目实施成效，本研究提出如下对策建议：

首先，针对合作动机而言，目前公共机构合同能源管理项目的合作动机主要由项目能耗与用能管理因素及政策推动因素产生，因此可从以下方面促进其合作动机产生：一是进一步推进公共机构能源消耗统计工作，完善能耗监测系统建设，从根源上使公共机构认识到自身的用能现状，激发其实施建筑节能改造的内生动力，同时辅以引导性政策以强化其节能意识，并对合同能源管理模式进行宣传指导，增强公共机构负责人对于该模式的感知有用性及感知易用性；二是针对不同规模的公共机构，根据其能耗统计数据制定节能目标、明确责任人，将项目实施情况与责任人绩效挂钩，根据项目绩效实施相应的奖惩措施；三是根据不同的财政制度类型制定恰当的经济补贴政策，减轻公共机构实施合同能源管理项目的财政负担，进一步激励其实施节能改造的意愿。

第二，针对合作伙伴选择而言，公开招标是主要的选择方式，但同时还会受到政府推荐与节能服务公司前期参与的影响，因此，首先，各地政府应积极建立节能服务公司“红名单”，提高公共机构选择节能服务公司效率，降低公共机构风险；其次，公共机构应加强建筑节能相关人才培养，从而在了解自身能耗状况的基础上在筛选节能服务公司提出的方案时更具主动性，选择到更适合的节能服务公司；再次，出于前期参与对节能服务公司的资金要求较高，公共机构可与节能服务公司达成合作协议，若最终未被选为合作伙伴，则可获得相应的咨询费，从而调动中小型节能服务公司前期参与的积极性，并有利于促进双方长期开展合作。

第三，针对合作关系治理而言，目前主要表现为契约治理和关系治理，契约治理中的激励机制对合作关系的维护有较为明显的作用，因此，从契约治理的角度出发，公共机构可将政府补贴或节能奖励部分作为对节能服务公司的奖励资金，以激励其任务的完成；同时，合作双方应重视并加强关系治理，例如开展项目讨论会、节能相关研讨会或以问题为导向促进产学研结合、以校企合作项目为依托积极推动产学研合作创新，以加强双方的沟通往来，降低契约治理不完善造成的合作风险，在确保合作绩效的同时促进双方开展长期合作。

第四，针对政府参与而言，目前主要体现在政策环境与实施过程协调，因此，首先需完善公共机构合同能源管理项目相关政策类型，各地政府应因地制宜，加强指导性政策的颁布，为公共机构合同能源管理项目的实施提供全方位指导与监督，例如政府针对不同类型的公共机构提出相应的标准合同文本，公共机构可基于此，结合自身情况及已实施的合同能源管理项目情况，形成更适合本机构的合同模板；除此之外，可针对特定类型的公共机构设置专门的指导小组，为该类公共机构节能改造项目的实施提供全程的指导或风险担保。