长三角协同立法迈出新步伐：长江流域禁捕“同声相应”

☉本刊记者 赵杨洋

在长三角一体化发展的时代大背景下，“亲如一家”的长三角人民，正合力谱写着协同立法的新篇章。

上海市人大常委会于2 月表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》后，3月底，江苏省人大常委会、浙江省人大常委会、安徽省人大常委会也分别通过了关于促进和保障长江流域禁捕工作的决定（以下简称“决定”）。

为体现长三角三省一市立法的协同性，三省一市决定的实施时间统一为2021年4月1日。当天下午，沪苏浙皖三省一市人大常委会在上海联合举办新闻发布会，分别对决定进行解读。值得一提的是，这是继《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》后，长三角地区再次开展区域协同立法。

协同立法的又一次成功实践

3月31日闭幕的江苏省十三届人大常委会第二十二次会议，表决通过了《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，为长三角三省一市人大常委会围绕长江流域禁捕工作问题开展协同立法，画上了圆满的句号。

党的十八大以来，习近平总书记多次深入长江上中下游省市基层一线考察、谋划部署、指导推动长江生态文明建设和生态环境保护，强调推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，以新视野、新认识、新理念赋予长江流域生态文明建设新的时代内涵。

去年8月，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会时再一次强调，“长江禁渔是为全局计、为子孙谋的重要决策”，要求“沿江各省市和有关部门要加强统筹协调，细化政策措施，压实主体责任，保障退捕渔民就业和生活。要强化执法监管，严厉打击非法捕捞行为，务求禁渔工作取得扎实成效。”2020 年12 月，全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国长江保护法》作出相关规定，长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。

可见，长江流域环境的整治需要协同，仅仅依靠某个省市的“单打独斗”难达效果。

为此，去年12 月24 日至25 日，长江“十年禁渔”长三角地区三省一市人大联动监督、协同立法座谈会在上海召开。会议决定，长三角三省一市共同商定，率先建立“十年禁渔”的省际人大工作协调机制，开展联动监督、协同立法，由上海市人大常委会牵头，长三角地区长江流域禁捕采用法规性决定的方式，争取在2021年第一季度同步出台决定，推动“十年禁渔”相关措施的落实，促进和保障长三角更高质量一体化发展。

据了解，今年1 月6 日，上海市人大常委会相关委员会分三路赴江苏、浙江、安徽三省，通过对相关工作进行了研讨和沟通，进一步深化合作，凝聚共识。之后，各省市分别开展相关立法调研和决定起草工作，并于近日的人大常委会会议上审议通过了决定。

记者注意到，在此次的新闻发布会上，“协同”两字被提及40多次。

“因长江具有流域性及水生物资源流动性的特点，长江禁捕工作需要协同立法来保障。”上海市人大常委会法工委主任丁伟指出，这次是四地人大为了实施长江大保护，加强生态文明建设协同开展的立法项目，体现了“决策协同、文本协调、执法协力、监督协作”的特点。江苏省人大常委会法工委副主任夏正芳表示，这既是对刚刚施行的长江保护法贯彻实施的积极响应，也是长三角区域立法协同的又一次成功实践，对区域生态发展与治理必将起到重大的推动作用。浙江省人大常委会法工委副主任何晓明认为，协同出台决定，是三省一市从生态系统整体性和流域系统性出发推进长江流域生态保护的重要举措。安徽省人大常委会法工委副主任曹林生也表示，长三角三省一市率先建立“十年禁渔”的省际人大工作协调机制，推动相关措施的落实，促进和保障了长三角更高质量一体化发展。

协同中彰显地方特色

地处长江三角洲的江苏，长江岸线超过1000公里，除了长江干流，江苏水网密布、湖泊众多，纳入禁捕的有15个湖泊、3条重要支流。

“目前我省‘退’的任务已基本完成，但‘禁’的任务依然艰巨。尤其在执法监管方面还存在短板。此次起草过程中，我们充分关注了这方面问题。从制度层面作了有针对性的回应。”据夏正芳介绍，江苏在决定中规定，设区的市、县（市、区）人民政府在落实禁捕属地管理责任的过程中，要建立与相邻设区的市、县（市、区）交界区域共管机制，更好地依法打击非法捕捞等行为。又如，决定明确规定乡镇人民政府、街道办事处应当落实管理人员，开展禁捕区域日常巡查，协助做好禁捕相关管理工作。再如，在加强宣传教育、努力在全社会营造支持禁捕、保护生态的氛围方面，首要规定了政府的责任，明确地方各级人民政府应当加强禁捕的宣传教育，鼓励志愿服务活动，建立举报奖励，发挥社会监督作用。此外，为了使决定与已经修改的《江苏省渔业管理条例》更好衔接，决定中明确“携带炸鱼、毒鱼、电鱼等装置、器具和禁用渔具，以及小于最小网目尺寸的网具进入禁捕区域的，由农业农村部门按照《江苏省渔业管理条例》相关规定处罚。在禁止垂钓的区域内垂钓的，由农业农村、水利等部门依法查处。”

不仅是江苏，在强调协同一致的基础上，各地也根据自身特色，增加相应内容，使决定能够切实解决实际问题。

为在禁捕领域形成合力，共同打击违法行为，上海结合本市多年实践，在决定中规定发挥“一网统管”、城市数字化、网格化管理等优势，加快实现各部门信息数据共享，建立健全发现、响应和处置机制。同时，加强执法力量和资源装备整合，探索推进水陆联动和协同执法，建立中央直属机构与本市政府部门的联动执法机制，加大对非法捕捞等行为的依法查处力度。

“数字治理是浙江的‘金名片’，加之浙江是渔业大省、海洋强省，推进海洋和渔业领域的数字化是全省数字化改革的题中之义。”何晓明介绍，浙江的决定中明确指出，推进渔业执法领域数字化改革，加快渔船精密智控等数字化应用体系建设，探索推进水陆联动和多部门联合执法、联动执法、协同执法，加强禁捕区域垂钓管理。

安徽也加入了“个性化”条款，在决定中提出，发挥皖事通办平台、网格化管理等优势，加快实现各部门信息数据共享，建立健全非法捕捞等违法行为的及时发现、响应和处置机制。

此外，三省一市都依据国家与省、直辖市确定的长江流域及重点水域，明确划定禁捕范围。据悉，上海市禁捕范围涉及浦东新区、崇明区、宝山区、奉贤区、金山区；江苏省禁捕区域明确为长江干流江苏段，长江河口规定区域，国家和省级水生生物保护区，滁河、水阳江、秦淮河和石臼湖等水域；浙江省禁捕区域包含省内管辖的长江口禁捕管理区海域，以及浙江省境内的太浦河及其附属湖泊和管辖的太湖沿岸水域；安徽省则将水生生物保护区，长江干流安徽段，以及华阳河、水阳江、皖河、青弋江、漳河、滁河干流和菜子湖、巢湖水域等确定为禁捕区域。

“小切口”做出“大文章”

长江生态环境保护修复，一个是治污，一个是治岸，一个是治渔。此次协同立法，沪苏浙皖三省一市，在《中华人民共和国长江保护法》已经施行的背景下，首次聚焦长江流域禁捕工作这一“小切口”，提出具有细化性和针对性的解决方案，让决定真正“立得住、行得通、真管用”。

“决定条款并不长，但非常精炼、管用，从决定动议到出台只用了2-3个月，体现了‘小快灵’的立法特点。”丁伟介绍道。

为充分发挥此次立法的协同效应，记者注意到，在三省一市出台的决定中，就三省一市在长三角一体化发展国家战略基础上，探索长江流域禁捕跨省联动监督、协同立法、联合执法，提出了建立健全三省一市协同的闭环监管长效机制，探索建设覆盖三省一市的船舶登记信息共享平台、渔船动态监管平台、水产品市场流通追溯监管平台和执法信息互通共享平台等“四大平台”，共同打击破坏禁捕的各类违法犯罪行为，依托部省际长江口禁捕管理工作协调机制，协同推进长江口水域非法捕捞整治，加强长江口禁捕管理区管理等方面具体规定。

实施长江流域重点水域禁捕、落实退捕渔民安置保障工作，是为全局计、为子孙谋的重要生态工程、民生工程。为此，三省一市出台的决定中均专设一条对持续推进退捕渔民安置保障工作作出规定，要求人力资源社会保障部门和相关政府应当加强退捕渔民的就业指导和职业技能培训，优先安排就业困难的退捕渔民从事公益性工作，做好退捕渔民的保障工作，并指出各级财政部门应当加大资金投入力度，统筹整合相关资金，支持退捕渔民转产安置、社会保障等资金需求。

打击非法捕捞关系到长江“十年禁渔”行动能否保质保量完成的重要一环。决定中均提到要加快实现各部门信息数据共享，建立健全非法捕捞等违法行为的及时发现、响应和处置机制；联动执法机制，加大对非法捕捞等行为的依法查处力度，提高执法效能。

禁捕工作是一项全局性工作，要让退捕渔民安心转产，生活有保障，也要积极宣传引导，形成正确的舆论导向，营造“不敢捕、不能捕、不想捕”的社会舆论氛围。决定中要求各类新闻媒体应当加大禁捕法律法规和政策宣传力度，投播禁捕公益广告，在全社会营造自觉禁捕、保护生态的氛围。

此外，针对当前禁捕工作存在的突出而且亟待解决的问题，三省一市出台的决定还着重对禁捕退捕管理工作、违法行为依法查处、落实相关部门职责等方面进行规范，确保长江禁捕工作取得实效。

法的生命在于实施。禁渔工作后期是否执行有力，监督工作同样重要。为此，夏正芳建议，在协同立法成功实践的基础上，三省一市联动监督决定的实施情况，在检查内容、检查时间、检查方式、检查主体、检查方案等方面密切协调与配合，以提高执法检查的质量、确保监督效果。何晓明也表示，下一步应在做好联动监督工作上发力，督促省级有关部门和相关地方积极探索三省一市联合执法，努力推动构建三省一市齐抓共管的长江流域生态保护工作格局。