对宁波公办高中内部控制的探析

宁波市效实中学

引言

截至2020年12月31日，宁波大市共有公办高中53所，其中宁波市直属高中18所，奉化区5所，北仑区4所，镇海区3所，宁海县4所，慈溪市9所，余姚市6所，象山县4所，如图1。2020年宁波地区公办高中名单，见表1。

图1 2020年宁波大市公办高中数量

表1 2020年宁波地区公办高中名单

一、公办高中内部控制的含义

内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称[1]。

行政事业单位内部控制是指通过制定制度、实施措施和执行程序，防范和控制经济活动中的风险，以期实现既定的控制目标[2]。从静态角度上来说，行政事业单位内部控制是一个管理系统，该系统有五个要素组成，分别是内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督；从动态角度来说，内部控制是一个自我约束和规范的动态过程。

公办高中的内部控制是基于行政事业单位内部控制四大原则，即全面性原则、重要性原则、制衡性原则和适应性原则，为了实现学校目标，即合理保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败以及提高公共服务的效率和效果，进而制定各项制度和应对措施的管理过程[3]。

二、公办高中内部控制的重要性

内部控制是保障公办高中正常运转的一道屏障。一方面，公办高中只有不断完善内部控制体系，才能协调和整合学校已有的各项规章制度，使之成为一套完整有效的管理制度。这对教职员工来说，让他们做事有章可依，提高办事效率；对业务处室来说，可以加强相互沟通和协调；对学校来说，可以提高内部管理水平。这也有助于公办高中将权力关进制度的牢笼中，这样所有人都不敢腐败、不能腐败、不易腐败，保证学校资金安全。另一方面，通过加强内部控制，可以提高财务工作水平，使财务信息更加真实和完整，提高资产管理水平，确保学校资产安全和提高资产使用率，这些对促进公办高中的可持续发展是非常重要的。

三、宁波公办高中内部控制存在的问题

（一）对内部控制的认知度不高

一直以来，学校的职责就是教书育人，所以这也是宁波公办高中教育的工作重点，但是与义务教育阶段不同的是，高中是学生进入好大学的关键时期，所以家长们更关心其教学质量以及办学水平。自从浙江高考改革后，高考的竞争更加激烈，很多宁波公办高中的校长意识到只有将更多精力投放在教学工作上，才能提高教学质量和办学水平，但忽视了内部控制对促进学校可持续发展的重要性。对宁波公办高中的普通教职工而言，很多人都回答不出内部控制是什么，只因它跟教学工作无关。而宁波公办高中的校长大多数都是从一线教师上来的，他们的教学水平个个出类拔萃，但在学校管理方面却不擅长，没经验也没经历，也不懂财务，至于内部控制，那就更不懂了。很多时候，为了应付各种检查与考核，学校各个部门在制定相关规范和制度时，套用的都是模板，并未根据学校的实际情况进行起草，使得这些规范制度相互联系甚少，各自独立共存。另外，行政事业单位内部控制建设和实施工作的牵头部门一般都是由各单位主管财务工作的部门担当，导致不少宁波公办高中的校长认为这是财务室的工作。既然是财务室的工作，那么只要健全财务管理制度就可以了，混淆了内部控制管理制度与财务管理制度的概念。正是由于学校的校长和教职工对内部控制的认识不够深入，所以很多学校制定的内部控制制度就成了摆设，流于形式，根本无法得到有效执行。

（二）内部控制体系不健全

财政部2017年制定并印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，以规范行政事业单位内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量的监督检查等工作，促进行政事业单位内部控制信息公开，提高行政事业单位内部控制报告质量[4]。很多宁波公办高中为了能顺利通过内部控制报告，故委托第三方编写了内部控制管理手册。但是第三方编写的内部控制管理手册是所有行政事业单位通用的模板，只要更换一下单位名称，另一家单位就能使用。这样的内控手册，并未结合学校自身的实际情况来编写，也没有将学校现有的规章制度结合起来，仅仅是为了应付报送每年的内部控制报告。然而很多学校却以为有了内控手册，就已经将各项内控制度完善了，内控体系也相应建立了，从容地应对着上级检查。殊不知，这样的内控制度流于形式，协调性不强，形同虚设，根本无法建立起整个学校的内部控制体系。

（三）相关工作人员专业能力不足

目前，宁波公办高中的教职工大多数都是师范院校毕业，具备教育学背景，因而缺乏对内部控制相关知识的认识与了解，更谈不上有内控建设的经验。这在很大程度上制约着宁波公办高中内部控制的完善与发展。在实际中，很多宁波公办高中将财务室作为内控的牵头部门，加之财政局在落实内部控制工作时，也指定了财务人员，所以学校的会计就不得不去落实内部控制的工作，当然财务风险管理本身就是作为内控的一个重要组成部分。然而，很多宁波公办高中的会计是缺乏内部控制的专业能力，他们只能依靠传统的财务经验去防控工作中发生的财务风险，无法很好地解决学校内部控制中所出现的一些问题，也无法从中汲取经验，更无法进一步去完善学校内控制度。当下，宁波公办高中的财务人员财务知识结构相对单一，综合素养也不高，参加各类培训的机会也不多，缺乏高层次人才。另外，学校里的资产管理员、采购业务员等相关工作人员也都不具备有内部控制的专业能力。

（四）内部控制缺乏监督与评价

宁波公办高中的内部控制监督，一靠学校内部监督，二靠主管教育局、财政等部门外部监督。宁波公办高中内部，每年分管财务的副校长都会做财务报告，报告的内容主要是经费的来源、经费的分配与使用，未提及学校内部控制的建设和执行情况，而教职员工重点关注的是人员的工资与奖金，至于学校是否建立了内部控制，是否有效执行内部控制，都无人关心，一是由于财务年度报告中没有提及，二是他们对内控也不懂。加之学校校长缺乏内部控制管理的相关知识与经验，无法起到带头作用，这使得学校内部监督荡然无存。正是由于学校内部缺乏监督使得建立的内部控制制度成为摆设，不利于往后对内部控制的完善。宁波公办高中外部，由于主管教育局、财政等外部监督力量不足，无法形成对学校内部控制的执行情况进行监督的长效机制，使得各个学校对于内部控制体系完善缺少外部推动力，容易产生懈怠情绪。

四、对宁波公办高中完善内控的建议

（一）提高内部控制认识

尽管宁波公办高中的首要工作是教育教学，但若是学校的教职员工都能提高对内部控制的认识，那么就会降低学校的各项风险，也就能更好地为学校的教育教学工作保驾护航。内部控制工作的开展和实施，需要一个良好的内部控制环境，校长作为第一责任人，不仅在思想上要深刻认识到内部控制对保障学校教学和日常管理的重要性，还需要掌握一定的财务知识以及内部控制管理相关理论。宁波公办高中除了校长，中层干部也应该多学习相关的财务知识和内部控制管理理论，并且要清楚地认识到财务室只是内部控制的牵头部门，学校建立的内部控制体系是需要所有部门共同参与配合的。只有调动每个人的主观意识，各部门才能更好地协作、制约和配合，学校才能更好地将教育经费合理分配、规范使用。为了提高对内部控制的认识，宁波的公办高中可以将内控知识印刷成宣传小册子以便教职员工翻阅；可以聘请内控专家，开展内部控制系列专题讲座；同时也可以大力宣讲违纪违法的案例，强化内控意识。

（二）建立健全内部控制管理体系

宁波公办高中应该从学校的教育教学情况和学校发展战略出发，致力于构建一套科学又合理的内部控制管理体系。首先要分析学校内部控制现状，其次各个部门要梳理现有的规章制度，最后根据学校的实际情况，咨询专业机构或是聘请专业人员，完善学校的内部控制制度，特别是财务、资产、采购等方面的制度，在实施过程中一旦发现有缺陷，要及时落实和补救。一套合理有效的内部控制管理体系，明确业务流程，设置合理岗位，控制关键点，加强监督，尽可能保证不相容岗位分离；既要注重全面，又要突出重点，相互制约，相互监督，真正发挥管理权力、管理事务和管理人员的作用。

（三）提高相关工作人员专业能力

宁波公办高中内部控制工作的执行者是与之相关的工作人员，他们是否具备相应地专业知识和技能对于学校开展内部控制管理工作是至关重要的。首先，宁波公办高中要明确内部控制工作人员的职责岗位，专人专岗，落实岗位责任制，确保不相容岗位相互分离。其次，学校要定期组织相关内部控制工作人员参加内控专题学习与培训，只有相关工作人员不断获取内控专业知识，才能保证学校的内部控制运行更加有效。最后，在学年考核时将内控管理工作内容纳入考核范围，这样可以促使相关工作人员去执行内控管理。财务岗位是内部控制管理体系的重中之重，所以宁波公办高中要招录有会计职称的财务人员，规范从业人员资质，从源头上确保财务人员的专业性。

（四）建立健全内部控制监督与评价机制

1.主管教育局加强对学校的监督和评价

主管教育局一般对管辖的公办高中是三年一审或是校长离任时审计，侧重点还是以经济责任审计为主，对于学校的内部控制评价只是一笔带过，评价的标准还是以是否有制度为依据，至于内部控制制度是否可行和有效并没有进行检验和测试。实际上，作为主管单位是有责任和义务对学校的内部控制的可行性和有效性进行检验和测试的，这样才能更加客观地评价学校内部控制建设情况，不应该只停留在有没有制度上，而是要落实在执行的可行和有效上。

2.宁波公办高中内部加强监督和评价

为了更好地加强对内部控制的监督与评价，宁波的各个公办高中成立一个内部控制工作小组是十分有必要的。有了这样一个工作小组可以明确各个部门的分工和职责，明确各个岗位的分工和职责。该工作小组要定期对各个部门的内控落实情况进行监督和检查，指出不足之处并提出整改意见，并将相关结果公开，使得内控制度的执行和业务工作的开展更加透明化。同时要定期对学校各部门内部控制的实施和完成情况进行绩效考核，引入问责机制，对执行较好的部门及时给予奖励，有利于形成了良好的内部控制监督和评价体系。

3.引入第三方专业机构的监督和评价

比起主管教育局和学校自身，第三方专业机构对于内部控制的监督和评价更加地专业。对于学校内部控制管理体系建设情况，第三方专业机构可以以更加客观、更加专业、更加全面的角度去监督和评价，这样更有利于宁波公办高中去完善内部控制管理体系。

结语

内部控制的建设是一个动态的、持续改进的过程，宁波公办高中要根据外部环境的变化、学校发展战略的调整和日常管理要求的提高及时地修订和完善内部控制制度和体系。学校内部要积极引导教职员工提高内控意识、学习内控知识和执行内控制度。校长作为学校的一把手，在内控工作上要持续投入一定的精力，以此确保内部控制的有效实施。全面、规范、合理、有效的内部控制制度，对于完善内部控制管理体系是必不可少的，一来可以确保学校的经济活动合法合规、资产安全，二来可以将学校的业务活动纳入制度中，将权力关进牢笼，防范腐败。