涉核项目邻避冲突的过程分析和控制优化

段海林，王铁骊，谢 天

（1.南华大学经济管理与法学学院；2.湖南省核能经济研究基地，湖南衡阳 421001）

“邻避冲突”（NIMBY conflict）最早出现在工业文明发达的西方国家。20 世纪70 年代，在研究环境问题引发的群体性抗争事件中出现了“邻避”（NIMBY）概念，指有些设施的建立与运营虽能够为广大地区的居民带来利益，但需要由设施附近居民承受相应负面影响，因而导致设施附近的居民产生厌恶态度。当设施附近的居民将对邻避设施的厌恶态度转化为反对行动时，就会产生所谓的邻避冲突，其实质就是“不要建在我家后院”（Not In My Backyard，简称NIMBY）［1］。

中国自改革开放以来，工业化和城市化取得了巨大进展，但邻避冲突也伴随着在各地频繁上演，且愈演愈烈。尤其是进入21 世纪以来，邻避设施建设频繁因选址问题而遭遇民众抗议、引发舆论高压而被迫停建、迁址、亦或取消，邻避冲突逐渐引起中国社会各界的广泛关注。鄢德奎等［2］指出，2010年至2015 年间，我国邻避冲突事件数量呈现逐年递增趋势，2016 年至今，随着我国邻避问题进入治理转型期，邻避冲突事件数量虽停止了快速增长，但爆发频次仍然较高，频见诸于各地［3］。在国家推进“治理体系与治理能力现代化”的过程中，邻避冲突治理已成为社会治理体制改革与创新的重要内容。

学界对于邻避冲突的研究虽起步较晚，但在邻避冲突治理方面研究成果相对丰硕，主要集中于宏观层面的治理研究，如从多元协作治理视角、风险管理视角、环境正义视角、功能论视角、地方政府角色视角及公民社会成长视角等切入，极大的丰富了邻避冲突治理成果。但上述研究多停留在理论探讨层面，即侧重从学理上解构分析邻避冲突演变过程和治理对策，所提出的邻避冲突治理结论多具有普适性，反而忽视了不同类型、不同邻避效应的邻避设施所引发的邻避冲突，其治理结论的差异化和聚焦性，以致得出的结论问题导向针对性不强，难以落实到不同类型邻避冲突的具体治理，邻避冲突治理效能相对薄弱。这为本研究提供了一个新的思考切入点，即重视从邻避设施本身出发，聚焦于具体邻避设施类型，针对性的为消解某类邻避冲突提出治理策略。

在内陆核电即将重启战略背景下，中国政府正在大力推进核电基础设施建设，目前中国在建核电站数位居世界第一，未来发展空间巨大。但随着核能民用领域的广泛深入，因涉核项目而引发的邻避冲突已成为中国核能利用和深入开发的制约难题。中国多个涉核项目建设均因邻避效应而导致了较大范围的群体冲突事件，使得这些涉核项目陷入“宣布上马—民众抗议—紧急叫停”的恶性循环。从理论和实践层面分析化解涉核项目邻避冲突，有助于实现社会长效治理机制的构建和核能和平利用的可持续发展。故此，选择涉核项目作为研究对象，聚焦涉核项目邻避冲突的演化过程和关键诱发因素，探索提出有效规避涉核项目邻避冲突的防范措施，并希冀也能够为其他类型邻避冲突治理提供参考和借鉴。

1 研究设计

1.1 案例来源

冲突的社会科学研究偏向于采用案例方法，本研究亦采用探索性多案例研究方法，加之涉核项目邻避冲突的公共属性及冲突本身所具有的特殊性，使得多案例研究方法具有很好的应用优势，能够深入揭示邻避冲突的一般规律和经验总结。通过广泛浏览、人工查找等方式，文章收集了自1985 年中国第一座核电站秦山核电站建立以来，中国大陆能够收集到的有关涉核项目的案例集合，共整理出25 个涉核项目（表1）。依托爬虫技术，通过信息化技术拓展搜索范围，以“邻避冲突/邻避效应/邻避设施+涉核项目”为搜索关键词，在全网微博、论坛、贴吧等平台中挑选搜取需要的数据，再佐以文本收集、访谈数据互为补充验证。

表1 涉核项目邻避冲突情况汇总表

1.2 研究方法

扎根理论的目标是通过生成理论去解释与参与者有关、或与参与者涉及问题相关的行为模式［4］。案例是扎根研究的对象，也是扎根理论构建的基础，在扎根理论应用中，一切皆为数据。通过选取涉核项目作为研究对象，运用网络挖掘技术，获取原始数据，再依据扎根理论程序给原始数据编码，进而通过概括、分类、提炼、归纳后获得核心范畴，构建扎根理论模型。并在扎根理论模型初步构建基础上，再借助其它案例进行重复性的检验，不断的修正与完善，使构建的理论模型精准度更高、更具解释力［5］。

通过对25 个案例初始数据的宏观分析，其中有15 个发生过邻避冲突，10 个未发生过邻避冲突，并由此设计研究思路：首先，通过对发生邻避冲突的案例进行筛选，选定扎根研究案例，求得邻避冲突演化的主要阶段和关键诱因；其次，再在未发生邻避冲突的涉核项目中确定研究案例，开展案例研究，演绎归纳出规避邻避冲突的防范措施；最后，通过对两类案例的研究结果进行复盘分析，来验证引发冲突的关键诱因和规避冲突的防范措施是否具有高度吻合性，即得出的冲突防范措施是否针对性的消弭了冲突的关键诱因？并尝试在此基础上探求涉核项目邻避冲突治理新模式。

2 邻避冲突的案例研究

2.1 基于扎根理论的模型构建

研究遵循“三角检定法”，在梳理邻避冲突理论基础上，通过网络数据挖掘、实地调研及访谈等途径获取数据。在发生过邻避冲突的15 起案例中，依据（1）案例样本与理论目标相匹配，（2）案例样本具有典型性和普适性原则，共选定了8 起冲突案例，采集到原始数据文本7 340 条，在剔除无效无用信息后进行初始编码，共形成6 067 条编码数据（表2）。

表2 邻避冲突代表案例及原始资料初始编码

其次，在初始编码的基础上进行二次编码操作，通过主轴编码将意思表达相同或相近的文本信息进一步类属聚焦，对初始数据进行聚类分析和范畴化，发掘出概念的本质联系［6］。将6 067 条编码数据分属归于55 个核心概念进行演绎归纳，共形成17 个副范畴（表3）。

再次，选择性编码是在初始编码和主轴编码的基础上，对已提炼的概念及其类属关系进行整合，以达到构建理论模型的目的。依据选择性编码程序，将17 个副范畴组合后得出3 个主范畴（表3）。

表3 主轴编码形成的副范畴和主范畴

最后，在主范畴建立基础上，构建起涉核项目邻避冲突扎根理论模型，并代入其它7 个涉核项目邻避冲突案例来检验和修正理论模型，以得到一个理论精准度更高、更具解释力的扎根理论模型（图1）。

图1 邻避冲突演化模型

2.2 邻避冲突扎根理论模型诠释

涉核项目邻避冲突演化过程是扎根研究确定的核心范畴，通过案例扎根构建起包含“贴“标”阶段、抗争阶段、造势阶段”在内的邻避冲突演化模型，并就模型进行诠释。

2.2.1 贴“标”阶段

涉核项目因其本身具有的邻避属性，“污名化”的邻避效应使得公众对其有着与生俱来的强烈抵触情结。当政府有关邻避决策发布后，选址附近民众拒绝接受并质疑政府“隐蔽式”决策的公平公开性时，一个触及社会所共同维护的价值理念受损的冲突热点就此形成，民众会通过各种形式的冲突手段来宣泄自己对邻避决策的不满和抵触。为了抵制邻避决策，民众首先会做的就是将自己尽可能的定位于“弱势群体”，贴上“失意群体”的社会标签。因为在贴上“失意群体”标签之后，就极有可能因此吸引到受到正义感号召而参与的社会旁观者，再经媒体传播扩散，将会极大地唤醒社会旁观者的“我们感”，“同情弱者”等效应会迅速增进民众一方内在的抗争凝聚力和团结度，邻避冲突抗争规模呈现出一个急剧的动态扩张过程。通常而言，“失意群体”“弱势群体”等标签的表达程度与社会同情关注程度成正比走向，即民众在抗争过程中，越是将自身定位于弱势群体、展现自己的悲惨际遇，就越可能得到社会旁观者的广泛支持，赢得社会舆论偏向［7］。不可否认，定位于“失意群体”行为在一定程度上是民众的有意为之，即希望通过这种带有表演式行为演绎的特殊抗争形式来获取社会足够的同情关注度。

2.2.2 抗争阶段

政府作为公共管理的主体，承担着各项社会责任，但政府终究是有限政府。在众多社会问题中，只有那些符合进入议程设置的条件、时机，并经过一系列科学论证、程序考核的问题才能优先被政府锁定，成为马上要解决的问题。在涉核项目选址问题上，身处社会底层的普通民众，他们本身能力有限、所掌握的资源更是有限、通常处于邻避冲突中的弱势一方，他们既无法直接促成问题进入政府议程、又无足够的能力去间接影响决策层，更是难以通过参与立法博弈而影响正义分配。那么对于那些迫切需要政府介入来解决问题的人而言，既不想被动的等待政府回应、又不能通过法定程序促成问题马上进入议程，就可能会选择通过边缘性抗争行为来引起政府重视［8］。在强弱不对等的利益博弈格局下，民众的意愿诉求表达受限，大部分民众缺失了共同参与邻避决策和治理的过程，缺乏对邻避问题的共同协商和多元治理。面对邻避决策的发布，民众感觉到自己所生存的社会经济生态即将遭到破坏，如果此时理性协商效果不佳，就无法排除民众因冲突情绪扩散升级而一改以往被动接受社会规则的逻辑思维［9］。在民众的潜意识中，其已经在无形中形成这样的一种惯性思维，即只要能够让地方政府重新调整邻避决策，他们就会为之付诸行动［10］。但民众此时还是会遵循“尽量不违法”的行动原则，以确保他们不会因涉及违法而受到法律惩罚，而使得接下来的冲突行动能够得以继续。

2.2.3 造势阶段

社会抗争影响程度与地方政府妥协意愿成正比走向，即在涉核项目邻避冲突中，参与冲突的人数越多、影响范围越广，地方政府就越容易为了社会维稳而选择妥协让步［11］。在追求“权利至上”的时代语境下，绝大多数人在邻避冲突参与者多为弱势群体这一点上达成共识，这为邻避冲突社会动员奠定了广泛的情感基础。公众在“抗争阶段”选择以尽量不违法的边缘性行动来强化个体的悲情色彩，以此博得更多的同情关注，并以此构建起一个特定的冲突情境氛围，寄望于能够引起政府重视，并重置邻避决策。若政府视而不见，未能就民众意愿诉求作出合理回复，并坚持原有邻避决策，此时民众极其容易陷入情感失控，丧失理智之后的民众会不惜一切代价，只为寻求意愿满足。身处造势阶段的民众，他们无所谓冲突形式如何，只要能达成邻避决策重置这一冲突目标。在强大社会动员基础上，一旦冲突失控，局面将一发不可收拾。此时，如果地方政府继续坚持原有邻避决策、采取强硬压制手段进行管控，不但不利于尽快平息冲突，反而有可能激发更大范围的集体冲突行动，但若此时，地方政府只要作出适当妥协，承诺会重新审视邻避决策，冲突就会立马平息、民众就会迅速离场。

2.3 邻避冲突的诱发因素

通过对邻避冲突演化阶段的主要矛盾分析发现：宣传缺失、信任缺失、共识缺失是引发涉核项目邻避冲突的关键诱因。

2.3.1 负面认知、宣传缺失

“污名化”一词在邻避问题中，原特指某一类邻避设施，但随着邻避问题的日益严峻，“污名化”被广泛冠用于各类邻避设施，成为了对邻避现象本身的污名化认知。涉核项目邻避冲突频发的很大原因就在于民众对涉核项目的“污名化”认知，即只要提及涉核项目，公众就会自动地与环境污染、辐射危害等负面刻板印象产生联系。尤其是在日本福岛事件之后，民众“畏核”“恐核”情绪蔓延，加剧了对涉核项目安全的不信任感和过度风险感知，难以接受涉核项目选址在“自家后院”。案例表明：之所以会引爆邻避冲突，很大程度是因为忽视了涉核项目日常宣传的重要性，甚至部分涉核项目建设公告是突然性发布，没有给民众一个缓慢接受的过程。公众对于涉核项目的认同感是建立在对涉核项目的充分认知基础上的，公众对于涉核项目的科学认知本就不足，地方政府和涉核企业又没有意识到涉核日常宣传的重要性，贸然选址建设的最后结果势必是走向行动上的对抗，引发邻避冲突。

2.3.2 信息封闭、信任缺失

公开性和真实性是获取民众信任的重要因素，但这一点恰恰却是地方政府和涉核企业做的不足之处。由于邻避效应的存在，民众对于涉核项目之类的邻避设施存在一定的抵触情绪，也因此，地方政府和涉核企业为了避免因公众知情而阻碍项目进展，通常情况下采取的做法就是尽量封锁有关项目信息，以加快推进项目进展。但由于新媒体的便捷高效性和信息通达性，无论政府或企业如何管控信息，民众还是可以通过新媒体等途径获取到信息。案例表明，一旦公众发现地方政府和涉核企业在刻意隐瞒项目信息，就会坚定不移的认为涉核项目的建设就是政府为追求所谓的政绩而不惜以牺牲公众权益和健康为代价的自私行为，紧接着就是采取一系列冲突行为来予以抵制。同时，也正因为缺乏官方媒体的信息公开和报道，使得一些网络恐核“流言”肆无忌惮的沿着社交网络迅速得以扩散升级，因谣言的恶意传播而带来的恐慌情绪蔓延，加剧了民众对于涉核项目的过度风险感知，成为引发“邻避冲突”的导火索。

2.3.3 隐蔽决策、共识缺失

在涉核项目邻避设施最终选址问题上，多个案例中的地方政府和涉核企业都未能坚持多方互动，共塑涉核项目建设共识。从项目一开始就没有让公众参与到整个风险决策过程，没有让公众和政府、企业、专家一起来共同决定是否要承担可能的风险和后果，这种将大部分民众排除在外的隐蔽式决策极大的触发了民众的不满和愤怒。加之公众参与途径本来就相对匮乏，又没有建立起及时有效的信息反馈机制［12］，所呈现出的参与落差更是强化了民众对涉核项目建设的抵触情绪，增大了邻避冲突爆发的可能性。按照正常的邻避决策流程，涉核项目的选址建设往往要经过地方政府、涉核企业和专家的反复论证，以及和民众的充分交流协商之后才能予以确定。而案例中的地方政府和涉核企业在选址规划未与选址周边民众达成共识之前，就已经单方面贸然采取行动、推进项目建设，随后召开的民主协商会议和社会听证会也多流于形式，以致激发民众强烈抗议，引爆邻避冲突。

3 成功规避邻避冲突的案例研究

在未发生邻避冲突的10 起案例当中，依据（1）是否具有代表性；（2）是否具有较大社会影响力；（3）素材是否丰富且易收集等筛选原则，最终选定5 起涉核项目案例对其开展案例研究。通过查阅相关新闻报道，文本收集和实地访谈等途径获取数据资料，并对数据进行串联并合，重现上述涉核项目之所以能够成功规避邻避冲突的主要措施（表4）。

表4 规避邻避冲突的防范措施

通过演绎归纳，对上述5 起涉核项目中成功规避邻避冲突的主要做法进行归纳总结与进一步的提炼升华，最终将主要防范措施归纳概括为：科普宣传以引导认知，信息公开以建立信任，上下互动以共塑共识三种主要做法，并据此构建起涉核项目邻避冲突的规避模型（图2）。

图2 邻避冲突规避模型

4 两类案例的复盘分析

在案例研究基础上，通过对发生过邻避冲突和未发生过邻避冲突的两类案例进行案例研究结果复盘分析，在涉核项目邻避冲突演化模型和规避模型两个分模型基础上，构建起邻避冲突“演化-规避”治理模型（图3），并提出转变以往“污名化”邻避认知以引导回归理性、转变传统“管控式”信息释放以夯实信任基础、转变传统“隐蔽式”决策方式以共塑共建共识的邻避冲突治理优化结论。

图3 邻避冲突“演化-规避”治理模型

4.1 转变以往“污名化”邻避认知，引导回归理性

民众对事物的认同感是建立在对事物的认知基础上的。因此想让民众认同涉核项目的建设发展，首先就需要加强涉核知识的宣传和普及，去除民众对涉核项目的“污名化”认知［13］。只有让民众能够接受并理解涉核领域的基本科学常识，然后才能逐步引导民众实现从认识到认知、再到支持的理性跨越，才能真正打消民众的核恐惧心理。一个可被知的核安全，才是民众的“定心丸”。当前社会语境下，邻避设施并不是阻碍社会发展的“异物”，相反是推动社会发展的“必需品”，邻避现象也是一个社会进步发展的必然产物。尤其是随着社会发展的推移，整个社会对于邻避设施的需求愈发强烈，无论承认与否，我们当前已然是处在一个“与邻避为邻”的时代，既于此，我们应当习惯邻避设施的存在，无论是政府、企业，还是民众，都应该来一场思想的“大洗礼”，政府企业无需刻意的去避开民众，民众亦无需借题发挥。地方政府和涉核企业在宣传过程中要有社会治理意识，无须刻意隐瞒和回避邻避项目可能对相关民众带来的负面影响，而是要积极利用政务信息网、微博、微信、论坛等有计划有针对性地进行涉核项目宣传，让民众体会并理解项目建设运行方有将项目负面影响降低到最小的诚心、决心和信心，尤其是要加强对相关民众给予物质补偿和精神补偿承诺的宣讲，通过有温度的“提醒”、“通知”和“服务”等“软宣传”，彰显社会治理效能与价值，降低相关民众对涉核邻避项目实施的阻抗度。

4.2 转变传统“管控式”信息释放，夯实信任基础

涉核信息公开透明既是获得民众支持信任的必经途径，也是核安全的重要保障。对予以公开的信息要依法如实公开，尤其是涉及社会民众的切实安全利益，要让民众充分知晓。当部分信息不能予以公开时，要与民众阐明不能公开的原因以及确保没有公开的信息不会危害到民众的安全利益，以争取尽可能多的民众正面理解与信任，稳定绝大部分不关心或者旁观者的心态，压缩个别偏激人员组织实施不合作对抗行为的空间。信任是影响民众对涉核项目接受性的关键因素，民众对政府、涉核企业的信任程度直接关系到涉核项目发展的质量与速度。在公众参与的过程中，全面透明的信息释放原则应当是首位的，除去部分涉密资料，所有涉核项目审批相关的技术资料均应向民众公开，涉及不同技术部门出具的证明应当公示其签字、盖章页的影印件，从而保证相关资料真实。民众的风险感知程度是决定是否接受涉核项目建设的关键指标，而民众对政府的信任、对政府处理核风险能力的信心、信息是否公开透明等都会对民众的风险感知偏好产生影响［14］。民众作为涉核项目建设的重要相关利益主体，具有表达意见和参与协商的权利，在涉核项目建设过程中，构建公开透明的信息公示机制是加强民众与政府间信任的关键，也是化解涉核项目邻避冲突的前提。

4.3 转变传统“隐蔽式”决策方式、共塑共建共识

在传统的邻避问题管控模式下，对于涉核项目等邻避设施的选址建设一直存在着这样的一个理念误区，即政府倾向于采用自上而下的传统方式来寄望于教化与说服公众改变以往对邻避设施的负面刻板态度，反而忽视了不同意见、不同立场的表达交流和对话的重要性［15］。简单的将邻避设施建设共识塑造理解为代议制下的少数服从多数，忽视了不同观点、立场之间的相互辩论与纠偏。这种带有“管压式”的邻避设施推进方式，虽在一定时间范围内推动了邻避设施建设，但也为之后邻避冲突的爆发埋下了“祸患”。因此，推进涉核项目等邻避设施建设必须转变传统“隐蔽式”的决策思路，加快促进邻避决策理念的转型升级，坚持树立平等开放、公开透明、多元参与的决策新理念，增强公众对邻避决策的可接受性和认同感［16］。在涉核项目等邻避设施决策过程中，要广泛地开展公共需求调查以论证项目建设的必要性；举办社会听证及专家决策公开咨询等会议，让相关利益者知道并参与到决策过程，破除邻避冲突传统的“决定—宣布—质疑—辩护”模式，转变为社会治理特点的“参与—博弈—调整—配合”的“内部人决策”格局，科学的决策机制是现代社会治理中降低邻避冲突的基础和前提。在最终选址决策问题上，坚持多方互动，共塑涉核项目建设共识。涉核项目的建设不仅要做到自上而下的级级审批，更是要做到自下而上的意见层层反馈，最终达成建设共识、防范邻避冲突。

5 结语

本研究采用文本收集、爬虫技术和访谈法相结合的方式收集数据，选定涉核项目为研究对象开展案例研究。通过对涉核项目邻避问题的深入剖析，得出的研究结论为涉核项目邻避冲突治理提供重要参考依据。研究的创新性主要体现在以下三个方面：第一，在内陆核电即将重启战略背景下，选定涉核项目为研究对象，从理论和实践层面分析化解涉核项目邻避冲突具有重大选题意义；第二，创新性的运用正反案例研究相结合方法分析两类涉核项目，并通过案例复盘，对比正反案例研究结果，两者互为验证和补充，提升了结论的科学性和适用性；第三，通过案例研究，建构起邻避冲突演化模型和规避模型，并在两个分模型基础上，创新性的构建起“演化-规避”治理模型，针对性的为化解涉核项目邻避冲突提供治理措施，也为其他类型邻避冲突治理提供重要参考意义，助力推动我国地方社会治理体系和治理能力现代化。