耕地集中连片流转供给端补贴的福利经济学分析——以江苏省三县市为例

王雅婧，陈欣媛，白鲁昕，纪月清

（南京农业大学经济管理学院，南京 210095）

非农就业比例的增加和耕地流转的发展为中国农业规模经营提供了先决条件。但现实中，由于耕地的细碎化与地块的固定性，自发交易往往难以形成充足有效的耕地整合［1］。同时，较高的交易费用也使零散流转和低租金现象较为普遍［2］。然而，耕地需求方对连片耕地有更高的支付意愿和需求［3］，在达到土地转入大户所期望的土地规模之前，土地供给方农户的连片流转意愿只能是无法实现的潜在供给，实质上造成供给方福利的损失。

为了克服耕地细碎化问题和提高资源配置效率，一些农村地区通过创新土地流转制度来实现村集体层面的土地集中连片流转。在集中连片流转过程中，不同农民耕地流转的收益和成本存在差异［4］，完全强制流转可能会造成不可估计的社会成本，政府提供政策补贴下农户自愿参与土地集中连片流转成为更好的选择。当实现的潜在福利大于政府付出的补贴成本时，土地集中连片流转的政策补贴就实现了社会整体福利的净增加，即使在福利为净损失的情况下，社会福利的损失数量也小于潜在福利未实现的情况。

江苏省的经济发展水平存在由南到北的梯度差异，导致省内地区在土地流转规模、流转方式和农户流转行为等方面存在明显差异［5］，欠发达地区的土地集中连片流转依然处于初步探索阶段。目前，江苏省的土地流转补贴大多为发放给土地承租大户的规模经营补贴，而发放给土地出租方的补贴较少且金额较低。李乾［6］认为对土地承租方进行补贴的市场扭曲效应最强，提出对土地出租方的补贴应该优先于土地承租方的观点。同时，已有不少学者对土地流转补贴的政策效果进行了分析和研究。赵德起等［7］分析作用过程得出，在农民流转意识与能力培养阶段，政府补贴与价格干预可以较好地保证农户参与的积极性与稳定性；黄祥芳等［8］经过理论与实证发现，土地流转补贴政策有利于扩大农地流转规模，提高流转农户的土地租金收入。

与此同时，已有部分研究对耕地流转的租出户和租入户进行了福利测算。李庆海等［9］通过多重内生处理效应模型的福利估计发现，租入和租出土地都使农户的福利水平显著提高；陈飞等［10］将土地流转诱因解释与福利效应评价纳入同一框架体系内，得出租入和租出土地均有利于提升农户收入并降低贫困发生率的结论。但目前，少有研究从土地细碎化角度关注耕地集中连片流转带来的规模经营增值，也基本未有针对土地集中连片流转出租户补贴政策的福利测算与效率评价。

本研究在考虑集中连片流转参与率的最低限制前提下，以集中连片流转补贴政策的效率为出发点，针对不改变种粮用途的土地集中连片流转进行不同补贴数额下的模拟，福利及效率的测算结果为集中连片流转补贴政策的推行提供了理论支持与建议。本研究数据来自江苏省如皋、灌云、金湖3县市，这些地区都部分推行了耕地集中连片流转，可以降低农户对集中连片流转不了解所形成的假想性偏误，且3县市在地理位置、经济水平、非农就业条件、土地市场化程度等方面存在差异，这些差异均会对补贴政策效率产生影响，以这3县市土地集中连片流转供给方为主体的福利研究对欠发达地区的土地集中连片流转实践具有指导意义。

1 集中连片流转土地供求模型

小农户的土地供给曲线和规模户的土地需求曲线结合成为村组的土地流转市场。

1.1 需求曲线

当土地资源禀赋相同时，需求方规模经营户对连片程度高的耕地通常有更高的支付意愿。集中连片流转中，同一村组农户愿意参与的比例（即受偿意愿低于大户租金的农户比例）往往代表着土地集中连片流转的程度，达到某一参与率后，规模经营户所愿意支付的租金也随之确定。

1.2 供给曲线

本研究理论上将农户分为3类。

1）基期转出者。即已通过非农就业或其他方式转移劳动力，并将自己的土地零散流转给熟人或亲邻。基期转出者参与集中连片流转的成本为零散转出租金，往往低于集中连片流转的租金价格。因此，基期转出者构成的供给曲线位于左下方，土地集中连片流转后其福利倾向于增长。

2）基期自耕者。即耕作自家承包地的普通农户，仍主要从事农业劳动，其集中连片流转成本为自耕地的土地净收益，收益为劳动力向非农就业转移的预期工资收入。基期自耕者形成的供给曲线位于中间，其福利变动的方向取决于成本收益与转出租金的比较。

3）基期转入者。即在集中连片流转前转入别人耕地进行经营的农户，其也可能成为土地集中连片流转的参与者。若考虑规模经营的较高收益，则其转出耕地的成本更高。基期转入者构成的供给曲线应位于最上方且较为陡峭，在集中连片流转过程中福利更可能受损。

综上，耕地集中连片流转利益相关者主体构成的供需曲线如图1。在参与率一定时，所有土地转出农户所能获得的租金相同；参与率提高时，租金水平线也将向上平移。

图1 耕地集中连片流转供求模型

2 土地转出补贴政策的福利分析

在未满足土地需求大户的最低参与率要求前，同一村组的农户个体无法参与土地集中连片流转交易（图2）。如果政府为参与集中连片流转的供给方农户提供转出补贴为（P0-P1），则集中连片流转的土地供给曲线将下移（P0-P1）个单位，从而使农户的自愿参与率达到最低参与率。此时，土地供给方的剩余为图中P1BD的面积，而政府补贴成本为长方形P1P0CD的面积，社会整体福利的变动为图中（a-b）的面积。

图2 土地集中连片流转供给方补贴政策影响

本研究使用家庭投工成本来表示农户务农的机会成本，因而土地净收益减去自家投工成本可作为自耕者的集中连片流转受偿意愿。基期转入者在此基础上将减去租金成本的转入地净收益加权平均到自家地上，以表示为其参与集中连片流转而放弃的规模经营收益。此外，基期转出者的受偿意愿由实际的零散租金来表示。使用土地净收益衡量农户受偿意愿的方法，有效降低了直接询价所带来的主观性和非独立性决策问题，但未考量土地集中连片流转风险的隐性成本。农户更倾向于将土地以较短期限流转给亲邻好友来保障自身的承包经营权［11］，而土地集中连片流转的特征往往与之相反，因而，忽略流转风险的变动可能使租金要价被低估，造成本研究的测算结果在一定程度上高估了社会福利和政策效率。

3 集中连片流转的福利效应分析

3.1 数据来源

本研究数据来源于2019年对江苏省如皋、灌云、金湖3县市农户的入户调查，采用分层抽样和随机抽样相结合的方法，对抽取的连片地块对应的小农户展开问卷调查。共获得有效样本543份，其中如皋市144份、灌云县249份、金湖县150份，需求方支付意愿数据则来源于对应调查村组的58份规模户样本。

3.2 利益相关主体的描述性分析

3.2.1 耕地需求方 从3县市耕地需求方在不同流转参与率下的支付意愿来看（表1），虽然3县市乡镇的规模经营户在不同参与率下的租金支付意愿存在差异，但多数满足土地集中连片程度越高时支付意愿越高这一理论假设。这说明转入集中连片耕地易于降低单位耕种成本，提高规模经济实现的可能性。

表1 3县市耕地需求方在不同流转参与率下的支付意愿

3.2.2 耕地供给方 3县市耕地供给方基期主体受偿意愿及比例如表2所示。江苏省欠发达地区农村仍以小规模农业经营为主，3县市皆是自耕农比例最高。其中灌云县位于苏北，非农就业和经济发展水平都低于其他2县市，基期转入和转出比例最低。如皋市第二、三产业发达且耕地流转市场更加完善，因而基期转出比例较高。从基期主体来看，除如皋市自耕农的净收益明显低于其他2县市外，3县市不同土地供给主体的受偿意愿高低与研究假设相一致，基期转入者的平均受偿意愿高于自耕农，基期转出者的受偿意愿又低于以耕地收入为主的自耕农户。当某一地区以低租金零散转出的农户或种植收益较低的自耕农较多时，土地集中连片流转越容易达成且农户的整体净福利更高。

表2 3县市耕地供给方基期主体受偿意愿及比例

图3由3县市土地供给农户的受偿意愿绘制而成，其形状与研究假设大致吻合。如皋市的整体受偿意愿较低且曲线向上的拐折点靠后，说明其易于实现土地集中连片流转和福利净增长，而灌云县与之相反，曲线形状差异来源于2县市在基期主体特征和土地净收益上的差异。

图3 3县市耕地供给方受偿意愿

3.3 土地供给补贴的福利测算及政策效率

各地区的人均耕地面积和土地细碎化程度存在差异，大户适度规模经营所需的土地集中连片程度也并不相同，本研究使用80%为调查地区土地集中连片流转的农户最低参与率。农户整体的福利变化由一定参与率下的支付租金与村组个体农户受偿意愿的差值加总所得，减去补贴政策成本即为社会净福利。为了便于不同地区间或不同补贴额下进行福利比较，本研究使用每公顷净福利指标，同时使用成本收益率指标衡量政府每1元补贴成本带来的净福利增长量，以此衡量补贴政策执行的效率。每公顷潜在福利表示在参与率未达最低标准情况下供给农户未实现剩余的每公顷均值，依据最低参与率80%的支付租金测算。

由未补贴时的潜在福利测算（表3）可知，在未实行土地集中连片流转的转出补贴时，仅有如皋市东陈镇凌云社区和城北街道朱厦村的自愿参与率可达集中连片流转的最低标准80%，如皋市乡镇的平均参与率也最接近最低参与率。金湖、如皋、灌云3县市乡镇的每公顷潜在福利有较明显差异，但基本在3 000～6 000元。

表3 未补贴时的潜在福利测算

由不同补贴数额下的福利测算结果（表4）可知，当参与集中连片流转的土地转出补贴为每公顷1 500元时，仅有位于金湖县和如皋市的3个村庄能达到80%的最低参与率；当补贴为每公顷3 000元时，仅有金湖县吕良镇和如皋市东陈镇能全部达到最低参与率；当补贴为每公顷4 500元时，在如皋市调查的几乎全部地区都能达到最低参与率，且补贴后的每公顷净福利和成本收益率明显高于其他地区，说明该地区进行土地集中连片流转供给补贴的可行性最高，金湖县次之。灌云县由于第二、三产业较不发达、非农就业机会相对匮乏，调查样本中，灌云县基期转出者比例最低且自耕户净收益相对更高，再加上土地集中连片流转市场尚未完善，交易成本高而集中连片流转租金低，实现集中连片流转的难度更高，即使在高额补贴下，政策成本收益率也很低甚至为负。

表4 不同补贴数额下的福利测算结果

对同一个地区来说，补贴金额越多，能达到的参与率一般也越高，但参与率提高的程度并不明显，部分地区甚至难以实现80%及以上的参与率，说明土地供给方主体间存在异质性，少数农户受偿意愿过高；虽然参与率更高时，大户支付意愿一般也越高，但每公顷潜在福利在支付租金和参与率均提高下无明显增减，同时随着政府补贴费用的上升，集中连片流转补贴政策的成本收益率明显下降，实行效率降低。

4 小结与建议

本研究利用土地净收益衡量江苏省3县市土地供给方的受偿意愿，以此为依据测度集中连片流转的土地供给曲线，进而测算村组在不同补贴数额下达到最低参与率后的福利变化。结果表明，调查地区在政策补贴下达到最低参与率后，多数村庄能实现社会福利净增加，土地集中连片流转转出补贴政策的可行性在于土地供给者的潜在福利在交易达成时得以实现。同一地区的补贴金额增加时集中连片流转参与率也逐渐上升，虽然土地供给方的福利会增长，但社会整体的每公顷净福利基本不变且政策的成本收益率明显下降，说明未来土地集中连片流转补贴应该因地制宜地选择，确保有效交易达成的低补贴额，提高土地流转补贴资金的使用效率。

调查地区各村庄在模拟土地集中连片流转后的福利变化存在一定差异，如皋市总体净福利最高，其次是金湖县，而灌云县相比最低，非农就业水平越高以及地块规模收益增长突出的地区进行集中连片流转政策补贴的操作性更强。现实中，各地政府可根据实际情况制定补贴政策，对非农经济较发达的地区鼓励土地适度规模经营，对符合条件的土地集中连片流转项目进行补贴。而对非农经济不发达的地区，农业仍然是农户的主要收入来源，还须保留以小农户家庭经营为主的经营模式。因此，是否推行耕地集中连片流转及补贴金额的确定应视各地区的流转条件和基期主体特征而定，不能采取统一标准来盲目地全面推行。

政府适当的补贴政策干预能够发挥改善农业平均经营规模、提高农业现代化水平的作用［12］。本研究说明土地集中连片流转供给补贴政策的经济合理性，同时也应注意提高补贴政策的经济效果，优先选择福利改善明显和成本收益率高的地区和补贴金额来推行土地集中连片流转。