财政支农资金折股量化扶贫机制及绩效研究

张文律

摘要：加强扶贫项目资金资产管理和监督是当前迫切需要解决的一个重大问题。温州财政支农资金折股量化扶贫在实践中初步构建了扶贫项目资金来源与选择机制、资产管理监督机制和资产收益分配机制，虽不够完善，但已取得较好的制度绩效。调研发现，温州财政支农资金折股量化扶贫项目选择物业类较多，选择乡村产业发展项目偏少；折股量化扶贫项目管理的精细化、信息化还不够；扶贫资产收益分配机制尚有待完善。建议从提升乡村产业项目比例、加强扶贫资产管理监督以及优化扶贫资产收益分配等构建扶贫项目资产管理监督的长效机制。

关键词：财政支农资金 折股量化 资产收益扶贫 产业扶贫 资产管理

一、引言及文献述评

资产收益扶贫是产业扶贫的重要内容。近年来四川、重庆、贵州等地进行了各具特色的实践探索，引起了众多相关领域学者的研究兴趣。余佶（2016）对贵州六盘水进行了调研，认为建立资产收益扶贫制度面临资源资金整合难，政策配套不完善，以及风险防控难等关键性问题。王军等（2016）通过对四川广元财政资金股权量化的调查，分析了改革的过程和内容，探讨了改革的理论逻辑和实践困境，并提出了今后改革的对策建议。冯彦明（2017）通过调查，得出重庆石柱资产收益扶贫模式主要有股权收益扶贫、基金收益扶贫、信贷收益扶贫三种类型。王东宾（2016）、古川等（2017）、李卓等（2018）、覃志敏等（2020）还分别调查了河北、湖南、山东、广西等地的实践，总结了各地改革试点的经验和启示。

在既有相关理论文献中，一些学者对资产收益扶贫的理论、政策也进行了充分的讨论。谢若登（2007）认为，收入只能维持穷人的消费，但资产能改变穷人的思维方式。陈云凡（2017）认为，社会救助扶贫政策面临着范式转变，即从收入扶持转向资产拓展。杨青贵（2018）认为资产收益扶贫制度是传统股份制理论的制度拓展与理论创新。汪三贵等（2017）从项目主体、参与度实现、政府职能、农户决策等对资产收益扶贫的机制创新进行阐述。刘杨等（2017）则从理论、政策和实践三个层面分析了资产收益扶持制度的运行机制。在资产收益扶贫的政策方面，施海波（2019）认为，现有的产业扶贫资产管理政策已很难满足对巨额复杂扶贫资产的现代化管理需求，收益分配机制已难以保证产业扶贫可持续效应的发挥。张延龙（2019）针对资产收益扶贫中存在的“保障与激励”、效率与公平等问题，提出适当展开兜底型贫困户动态调整、重点防范“杠杆过热”及有效平衡多元主体间的利益分配等建议。魏后凯（2020）分析了当前扶贫资产管理主要存在的问题，提出了加强扶贫资产管理的对策建议。总体而言，既有关于资产收益扶贫的研究尚处于起步阶段，有待深入分析和持续研究。尤其是财政支农资金折股量化扶贫作为一种重要的资产收益扶贫方式，现有研究缺乏对财政支农资金折股量化扶贫的机制及绩效研究，缺乏对典型个案的深入分析。

2021年中央一号文件提出，“加强扶贫项目资产管理和监督”。因此，为深入探讨财政支农资金折股量化扶贫的机制及其绩效，本文选择全国范围内较早开展此项工作的浙江温州财政支农资金折股量化扶贫试点作为研究样本，对财政支农资金折股量化扶贫项目（以下简称扶贫项目）的资金来源、选择类型、资产管理、资产监督和收益分配等机制进行案例研究，由此得出研究结论并提出相关的对策建议。

二、温州财政支农资金折股量化扶贫概况及调研方法

财政支农资金折股量化扶贫是指在不改变支农资金用途的前提下，以财政支农资金投入扶贫项目所形成资产股权量化为载体，赋予低收入农户更多的财产权利，拓宽低收入农户持续稳定的增收渠道，提高低收入农户的生产参与度，帮助低收入农户增收致富。2017年，温州市启动财政支农资金折股量化扶贫试点工作，市级层面出台《温州市财政支农资金折股量化扶贫试点工作实施意见》，选择瓯海、洞头、永嘉、苍南、泰顺等县（市、区）开展财政支农资金折股量化扶贫试点。目前，全市已实施286个扶贫项目，投入各级财政支农资金5.96亿元，撬动社会资本4.63億元，直接分红受益低收入农户3余万人，户均年收入增加1500元左右。扶贫项目类型涉及农村自然资源开发类、农村经营性集体物业类、农业产业类发展类及抱团综合发展类等。

本研究在实地调查过程中，为了保证调研资料的真实可靠，选取苍南、泰顺、平阳等地，对典型地区的财政支农资金折股量化扶贫情况进行调查。研究通过参与式观察、访谈等多种方法，对扶贫项目实施主体相关负责人、政府委托持股主体相关负责人、政府相关管理部门负责人以及低收入农户等进行调查研究。重点关注扶贫项目的资金来源、选择类型、资产管理、资产监督和收益分配等机制及绩效。

三、温州财政支农资金折股量化扶贫的机制及绩效

（一）扶贫项目资金来源与选择机制及绩效

1.扶贫项目资金来源。折股量化扶贫项目的资金来源渠道主要有财政支农资金、社会资本、金融资本、村集体自有资金及村民自筹资金等。其中，参与扶贫项目的财政支农资金包括各级财政预算安排的扶贫资金及其它涉农资金、挂钩帮扶资金，但补贴类、救灾救济类专项资金不纳入折股量化扶贫项目的实施范围。据统计，2017-2019年温州市投入扶贫项目的财政支农资金分别为0.26亿元、1.56亿元、2.82亿元，撬动社会资本投入分别为0.01亿元、0.59亿元、3.67亿元。

2.扶贫项目选择类型。调研结果显示，试点地区因地制宜，基于市场风险小、收益长期稳定的项目选择原则，将财政支农资金投入于农村自然资源开发类、农村经营性集体物业类、农业产业发展类及抱团综合发展类等扶贫项目。当然，不同类型扶贫项目的特点存在差异。一般来讲，农村自然资源开发类项目的资产收益稳定，农村经营性集体物业类项目的资产收益稳定、资产产权清晰且可保值增值，农业产业发展类项目有助于带动农业产业发展、带动低收入农户就业创业，抱团综合发展类项目相对多元化、实现低收入农户跨区域抱团发展。

（二）扶贫项目资产管理监督机制及绩效

1.扶贫项目资产权属管理。调研发现，根据受益对象是否有土地、劳动力、资金等资源投入，扶贫项目资产的产权界定主要分为两种形式：一是单一利用政府支农资金投资于第三方实施主体的扶贫项目，所形成的资产折股给政府委托持股主体持有，如农村集体经济组织；二是低收入农户利用土地、劳动力、资金等资源入股，财政支农资金投资于扶贫项目实施后所形成的资产，直接折股量化给受益对象持有。

2.扶贫项目资产营运管理。扶贫项目的经营主体主要包括农民专业合作社、家庭农场、农村集体经济组织、农业龙头企业、国有投资主体等，实践中通过参股入股、租赁、发包、独立经营等多种方式进行项目资产营运。如苍南县莒溪镇溪东村畲族风情民宿项目，是苍南县旅投集团与溪东村共同投资的村企合作扶贫项目。苍南县财政支农资金、乡镇投入资金及村民投入资金委托农村集体经济组织作为持股人，量化入股该项目用于产业基础设施建设。苍南县旅投集团投入资金用于项目精装修，并拥有项目经营权20年。该项目包括风情民宿、乡村旅游体验馆、农家乐餐厅等设施，村集体和低收入农户每年可获取23万元固定收入，并解决部分低收入农户就业，以此持续带动村集体经济消薄和低收入农户增收。

3.扶贫项目资产管理监督。从温州实践来看，财政支农资金折股量化扶贫初步构建了公开公示、部门监督、第三方评估等监督机制，保障了扶贫项目资金安全和受益对象的利益。尤其值得关注的是，财政支农资金折股量化扶贫与农村集体经济消薄工作相结合，充分调动了村干部的积极性。同时，在扶贫项目的实施过程中，村集体通过召开村民代表大会集体表决等形式，实现了村民参与扶贫项目的监督，弥补了财政支农扶贫资金仅有相关部门监管而无法对扶贫项目资产进行持续跟踪的弊端。此外，基层政府将扶贫资金入股企业的财务纳入乡镇三资中心管理，如平阳县基于扶贫收益资金的规范与安全考虑，将扶贫资金入股企业的财务纳入乡镇三资中心管理，入股企业支出须经乡镇分管镇长签字审核后才能使用。

（三）扶贫项目资产收益分配机制及绩效

1.扶贫项目资产收益分配模式。调研结果表明，财政支农资金主要有两种入股形式：一种是以普通股的形式入股项目经营主体，低收入农户与项目经营主体共担风险，并按股权获得扶贫项目分红；另一种是以优先股的形式入股项目经营主体，享有固定收益和一定分红，不参与项目经营主体决策和承担经营风险。扶贫项目的收益分配方案及合同期满后的入股资产处置方案，则根据项目实施主体、项目合同内容的具体情况，由相关主体经协商予以确定。扶贫项目收益的50%以上用于低收入农户增收，优先保障因大病、教育等导致的特殊困难低收入农户，目的是让低收入农户在扶贫项目持续期内获取稳定合理的收益。

2.扶贫项目资产受益对象调整。各试点地区扶贫项目的受益对象选择为建档立卡的低收入农户群体。相关部门每年将低收入农户数据库与民政部门的低保和扶贫对象数据库进行比对，对扶贫项目受益对象实行动态管理。同时，规定扶贫项目收益视同政府或村集体慰问资金，不计入民政部门低保和低保边缘户认定的收入核算，保证低收入农户能够通过扶贫项目的收益，切实改善生活水平。

3.扶贫项目资产收益动态监控。扶贫项目的收益以同期银行贷款利率为参考依据，规定项目每年投资回报率不低于5%。同时，根据扶贫项目实际经营收益情况，建立收益动态调整机制，保障扶贫项目合理回报。如平阳县麻步镇生猪养殖折股量化扶贫项目，总投资2700万元，其中省以上财政专项扶贫资金2430万元，市级财政支农资金100万元，农村集体经济组织自筹资金170万元。财政支农扶贫资金采取优先股的形式入股扶贫项目，扶贫项目收益采取与猪肉市场价格联动的形式，约定每年固定收益率为7%。如果上年猪肉市场价格在8-15元/斤的，则加收1%收益；在15元/斤以上的，再加收3%收益。扶贫项目收益的70%用于麻步镇低收入农户增收，预计每人可增收1000元/年；扶贫项目收益的30%按出资比例由经营主体拨付至各村集体，用于村公益事业和村集体经济建设。

四、温州财政支农资金折股量化扶贫存在的问题

（一）乡村产业项目占比亟待提高

为了保障财政支农资金的安全，在选择扶贫项目时，试点地区选择物业类的扶贫项目较多，选择乡村产业发展项目偏少。但从财政支农资金经济效益与社会效益最大化的角度，应鼓励发展乡村产业项目。调研发现，乡村产业类的扶贫项目实施不多，并不是乡村产业项目少，主要原因在于“两个不强”：一是申报项目的主体实力不强，使得相关部门对项目审批持审慎态度；二是扶贫项目检查较多，农业龙头企业实施此类项目的意愿不强。

（二）扶贫资产管理监督亟待加强

从调研情况看，扶贫项目管理的精细化、信息化还不够。一些扶贫项目的前期论证不严谨，对项目在实施过程中可能出现的问题估计不足，导致扶贫项目在执行中进展不快，扶贫项目完成后达不到预期效益。随着扶贫项目实施的数量逐渐增加，需要建立全过程、精细化的扶贫项目管理。此外，部分扶贫项目无法取得股权证，若出现项目经营主体运行情况不佳且未有相关担保物情形，将影响扶贫资金的安全性。

（三）扶贫资产收益分配亟待优化

调研发现，试点地区实施的扶贫项目以采取優先股方式享受固定回报率为主，与借款形式比较类似，无法充分享受扶贫项目的经营红利，导致带动低收入农户的增收效果还有待进一步提高。同时，由于扶贫项目覆盖面有限，扶贫资产收益分配不够合理，造成不同农村集体经济组织之间、低收入农户与非低收入农户之间的收入差距问题，容易产生心理不平衡，给乡村治理带来挑战。

五、对策建议

（一）提高乡村产业项目比例

一是加强与农业龙头企业的合作，与低收入农户建立稳定的带动关系，确保扶贫项目能够长期实施。同时对于收益计算方式，应尽量避免与经营主体财务指标产生关联，减少有关单位对经营主体的审计、检查，确保不影响经营主体的生产经营。二是在选择扶贫项目时，应鼓励申报乡村产业发展项目，并在项目评审时优先考虑乡村产业发展项目。三是提前谋划乡村产业发展项目，把政策处理等有关事项提前解决，增强乡村产业项目的可实施性。同时推动相关部门对乡村产业项目的支持，缩短扶贫项目审批流程。

（二）加强扶贫资产管理监督

一是实施扶贫资产管理信息化。借助财政资金项目信息管理系统等平台，将扶贫项目资产等信息纳入平台监管，做到全口径归集扶贫资产信息数据，实现全流程监管扶贫资产使用管理。二是探索扶贫资产管理市场化。建立“公司+扶贫资产”长效机制，以企业化、市场化的形式，统筹规划、管理和发展区域内扶贫项目资产。三是推动扶贫资产管理绩效化。在扶贫资产确权登记环节，根据扶贫项目资产的性质，分类科学设置绩效指标；在扶贫资产运营环节，定期对绩效目标运行信息进行汇总分析、跟踪管理与督促检查；在扶贫资产绩效评价结果应用环节，考虑将扶贫资产绩效评价成果纳入乡村振兴综合考核指标。

（三）优化扶贫资产收益分配

一是保障低收入农户收益分享权益。完善低收入农户参与机制与利益分享机制，推广“保底收益+按股分红”模式，优先保障建档立卡低收入农户的权益。二是规范农村集体经济组织收益使用。在优先保障低收入农户扶贫项目资产收益的同时，应合理规定农村集体经济组织的收益分配比例。同时，加强农村集体经济组织收益使用的监管，实行专款专户管理制度，规定资金使用主要用于农村公益领域。三是关注收入差距问题。加强县级或乡镇统筹，合理分配扶贫项目资产收益，避免产生心理失衡等社会问题。

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Research on the Mechanism and Performance of Poverty Alleviation by Converting Financial Funds for Agriculture into the Quantification of Share Conversion

Zhang Wenlv

Abstract： It is an urgent problem to strengthen the management and supervision of funds and assets of poverty alleviation projects. In practice， Wenzhous financial fund for agriculture is converted into quantification of share for poverty alleviation， and the mechanism of fund source and selection， asset management and supervision， and asset income distribution for poverty alleviation projects are preliminarily constructed. Although it is not perfect， it has achieved good institutional performance. The survey found that Wenzhou financial fund for agriculture converted into shares quantitative poverty alleviation projects choose more property projects， but less rural industrial development projects. It is not enough for the project management to be refined and informationized. The income distribution mechanism of poverty alleviation assets needs to be improved. It is suggested to build a long-term mechanism of asset management and supervision of poverty alleviation projects， such as increasing the proportion of rural industrial projects， strengthening the management and supervision of poverty alleviation assets， and optimizing the income distribution of poverty alleviation assets.

Key words： financial fund for agriculture； stock conversion quantification； asset income poverty alleviation； industry poverty alleviation； asset management

（作者单位：中共温州市委党校）

责任编辑：宗宇翔