确保口粮绝对安全的思考

缪文卿

摘要：受全球疫情影响，2020年国际粮食市场出现了一定程度的恐慌和波动。由于我国基本建立健全了符合国情、粮情和农情的粮食安全保障机制，我国粮食市场整体趋稳可控。“十四五”时期，我国应当继续遵循粮食安全底线思维，全面检视粮食安全战略环境的变动不居并适时提出因应之道，重中之重是要“确保口粮绝对安全”。

关键词：粮食市场 口粮绝对安全 对策建议

进入2020年以来，包括新冠疫情全球蔓延、沙漠蝗灾、澳洲大火等在内的一系列黑天鹅、灰犀牛事件相继上演，世界局势持续动荡不安，人类历史正面临着百年未有之大变局。世界政治、经济、军事和安全形势发生了颠覆性变化，而这些变化也经由全球粮食产业链传导给了中国粮食市场，并引发了一定程度上的市场波动和市场恐慌。由于我国近年来持之不懈地提升粮食安全保障能力，加之基本建立健全了符合我国国情、粮情和农情的粮食安全保障机制，我国粮食市场整体趋稳可控，为确保我国社会稳定和经济发展提供了“压舱石”和“缓冲器”。鉴往知来，在即将到来的“十四五”时期，我国应当继续遵循“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，坚守“谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线思维，居安思危，未雨绸缪，以宽广的世界眼光和全球视野，全面检视粮食安全战略环境的变动不居并适时提出因应之道，重中之重是要“确保口粮绝对安全”。

“确保口粮绝对安全”需要建基于“吃得饱”之上。过去很长一段时间以来，“吃得饱”的目标在我国早就不是问题了。但过去和现在能够“吃得饱”，并不等于将来永远可以“吃得饱”。要确保“吃得饱”不成其为问题，三大主粮小麦、稻谷和玉米自给自足率就要始终保持在100%以上，换言之，三大主粮要始终处于供大于求状态。目前小麦和稻谷在数量上都处于供大于求的状态，但在质量和结构上暂时还不能满足日益升级的消费需求，比如优质高筋小麦产量尚为不足。作为三大谷物之一，玉米在我国目前不是主要口粮，其更多地被用于工业用粮和养殖用粮途径，这导致了其目前的供给缺口。“十四五”期间，可以考虑逐步减少玉米的“非口粮”用途，而将其作为小麦和稻谷的“口粮备用品”。

“确保口粮绝对安全”需要建基于充裕的库存量之上。粮食的存储会产生一定的经济成本，库存量越大成本越高。和平时期，国家可以尝试在库存量和库存成本之间寻求一个兼顾粮食安全和经济效益的平衡点。有关数据显示，我国目前的口粮库存大约可供一年消费。综合研判当前和今后一段时期的世界局势，为了确保我国粮食安全特别是口粮绝对安全，建议适当增加一点库存量，比如增加到可供给一年半乃至两年消费的库存量。除了中央和地方粮库适当增加库存之外，应当鼓励民间特别是农村居民根据实际增储口粮，以“储粮于民”分担国家的储粮压力、降低口粮安全风险。

“确保口粮绝对安全”需要建基于完整的粮食全產业链之上。完整的粮食全产业链对于“确保口粮绝对安全”至关重要，即使我国口粮自给自足率每年都能达到100%以上，即使我国整体口粮库存量可供消费一年以上，但如果形不成相对完整的粮食全产业链，“口粮绝对安全”就会大打折扣。

作为一个有着辽阔疆域以及14亿人口的泱泱大国，口粮在全国范围的生产、收购、储运、加工、贸易，是一项非常复杂的系统工程。在目前国情下，要建立相对完整的口粮全产业链，其任务惟有国有资本可以承担，社会资本和外资可以参与但不适合大举进入。作为最重要的国家战略物资之一，口粮安全理应由中央政府予以宏观掌控，而国有资本以其属性最适合作为载体。在全国层面，中粮集团已全面介入粮食全产业链建构，但是介入的深度和广度仍有拓展的空间。除中粮集团外，涉粮中央企业数量还不是很多，建议“十四五”期间适当增加涉粮中央企业数量。除中央企业外，应该大力支持全国供销社系统基于自身优势介入粮食全产业链建构。作为补充，在主产粮区也应支持省地县三级政府以国有资本介入粮食全产业链建构。引导各地加快国有粮企改革，特别是要支持大型国有粮企围绕粮食功能区建设，着力打造集“生产、收购、储运、加工、销售”为一体的全产业链模式，发挥其稳市场、保供应的“载体”作用。适当发展一批混合所有制粮食企业，实现国有粮企和社会资本的合作，提升粮企经营绩效，优化资源配置。

“确保口粮绝对安全”需要建基于科技支撑之上。我国是一个水土资源短缺的超大规模国家，若以一国之力“确保口粮绝对安全”进而养活14亿人口，殊为不易。“十四五”期间要实现既定的国家粮食安全战略目标，必须仰赖于科技进步带来的支撑作用。要借助于“智慧农业”和“智能农业”所带来的新思维、新技术和新举措，加快现代设施农业布局，推动粮食生产向优质、绿色和生态的集约化方式转变，农业科技综合贡献率达到64%以上。农业灌溉用水总量持续保持“负增长”，确保年均低于3720亿立方米，农田有效灌溉率不低于0.58；主粮化肥使用量、农药使用量保持“负增长”，其综合利用率分别提高到45%以上；主粮秸秆综合利用率达到90%以上；稳步提高粮食主产区粮食优质率，加快种业科技创新步伐，良种覆盖率达到98%以上；主粮耕种收机械化率达到85%以上。

“确保口粮绝对安全”需要建基于保护粮食生产主体积极性之上。“十四五”期间，在国有资本尚未大举进入粮食生产领域之前，数量庞大的分散农户以及逐步增加的新型农业经营主体仍是我国主粮生产的主体。要鼓励支持新型农业经营主体适当扩大粮食规模化生产，在土地流转、金融和财税等领域予以政策倾斜；引导农村实用型人才、农业科技人才和农业经济管理人才等各类乡土人才参与新型农业经营主体建设。保护小农户种粮积极性，拓展其增收空间；提升小农户组织化程度，鼓励其加入或创建粮食生产合作组织，以降低粮食生产经营成本；逐步推广稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险，帮助小农户稳定收益预期、规避种粮风险；引导小农户与现代农业有机衔接，提供机械化生产、产品流通、农技推广、代耕代种和土地托管等农业生产社会化服务，帮助其提高种粮收益和效率。

“确保口粮绝对安全”需要建基于粮食体制改革之上。“十四五”期间，粮食价格改革需要继续坚持“市场定价、价补分离”方针，推进价格形成以及收购、储存体制改革。建立完善以“优质优价”为导向的市场化收购机制；深化粮食补贴改革，着力提高补贴精准性，财政补贴资金向粮食生产一线倾斜；建立健全粮食主产区利益补偿机制，保护产粮大省、产粮大县利益不受损失；推动《粮食安全保障法》及其配套条例法规立法工作，为粮食体制改革提供法律保障以及制度化、规范化凭依。

“确保口粮绝对安全”需要建基于守住耕地红线之上。18亿亩耕地是“确保口粮绝对安全”的重要基石，耕地红线一旦失守，国家粮食安全将受到严重威胁。“十四五”期间，我国“人多地少”的矛盾不但不会改变，反而会由于工业化、城镇化持续推进而呈现出加剧态势。一方面，工业化、城镇化对用地有刚性需求；另一方面，要严守耕地红线。如何平衡好二者之间的关系，需要认真加以研究。结合国情实际，解决这一问题的根本出路乃在于坚持“集约用地”。“集约用地”不但可以控制用地增量、少占用或不占用耕地，还可以盘活土地存量、优化用地结构和提高土地利用效率。要继续实行最严格的耕地保护制度，加强耕地数量、质量和生态保护，加强土地用途管控，坚决杜绝耕地“非粮化”用途。其中，永久基本农田应主要用于稻谷、小麦、玉米三大谷物生产，一般耕地可主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。从永久基本农田中划定的9亿亩粮食生产功能区，要加快推进“高标准农田”建设，其产量要达到我国所需口粮的95%、所需谷物的90%。

（作者单位：潍坊科技学院经济管理学院）

责任编辑：欣文