区域教育治理效能提升的实践

项海刚

《中国教育现代化2035》提出，推进教育治理体系和治理能力现代化，推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制，到2035年形成全社会共同参与的教育治理新格局。教育治理是当前我国教育领导与管理领域研究与实践的新方向，推动着教育现代化的发展。那么，一线的教育治理是什么？基层教育系统应如何落实？学校治理的现代化怎样提升？本期“教育治理”栏目，我们聚焦“教育治理效能提升”问题刊登两篇文章，分别从区域教育治理现代化和学校教育治理现代化两个层面，分析教育治理效能提升的实践经验，以期为相关领域的研究提供参考。

摘    要：区域教育治理效能提升有助于落实区域教育的立德树人根本任务，实现区域教育的高质量发展。杭州市上城区自2009年始，将推进区域教育治理现代化作为推进区域教育创新的关键点，其具体的提升策略包括：管——多措并举，打造区域教育治理体系;办——规划引领，激活学校發展内生动力;助——转型升级，助力学生全面发展;评——分类设计，绿色评价营造教育生态。

关键词：教育治理;区域教育发展;治理效能

国家治理体系和治理能力现代化要求将制度优势转化为治理效能，而提升区域教育治理效能对完善国家、区域教育治理体系和治理能力，最终落实立德树人根本任务，实现教育高质量发展，都具有非常重要的意义。

自2009年始，杭州市上城区教育局与北京师范大学合作开展区域教育综合改革实验，将推进区域教育治理现代化作为推进区域教育创新的关键点，以从管控走向服务，从集权、垂直型管理体制转型为更适应现代教育的分权、扁平化治理结构为工作目标，从行政管理部门的依法管理、基层学校的自主办学、业务支持部门的助力引导、评价部门的绩效问责和诊断指导四个维度，构建了“管办助评”区域教育治理新体系，提高了区域教育治理效能，为建设高质量教育体系夯实了基础。

一、管：多措并举，打造区域教育治理体系

推进教育治理体系和治理能力现代化，首要的是要坚持正确方向，加强党对教育工作的全面领导，确保社会主义办学方向，立足国情教情，遵循教育规律，育人为本，提高质量。同时要转变政府的管理方式，明确各部门在教育治理中的职责权限，厘清政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系，既注重打破部门壁垒、做到应放尽放，又注重规范学校办学行为、强化事中事后的监管。

（一）协同治理，营造区域良好教育生态

坚持正确的办学方向，在激发中小学办学活力中进一步加强党的领导。上城区通过成立区委教育工作领导小组，建立联席机制，定期听取、研究、部署全区教育工作;创新挂包机制，建立四套班子联系学校挂包制度。区四套班子领导每人联系1所以上学校（幼儿园），每年不少于2次进校园了解学校发展的问题与困难，并与思政教师结对;建立“两代表一委员”与学校的互访机制，定期对中小学开展专题视察活动，召开座谈会，为学校发展献计献策，各学校校长、书记定期与“两代表一委员”沟通学校发展情况，凝聚教育发展的力量。通过机制建设，上城区形成上下贯通、左右联动、科学运行的合力共治格局，科学统筹立德树人资源配置，开创了党建引领基层治理的新局面。

（二）“行走德育”，打造思政教育区域品牌

习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。

“行走德育”是社会主义核心价值观培育的全国优秀案例，是上城区教育聚焦培育担当民族复兴大任的时代新人的根本目标。它以区域创新找到铸魂育人的实践路径。“行走德育”以“行中学”范式把社会主义核心价值观教育和理想信念、中华传统文化、爱国主义精神教育融入“寻根”“追梦”“立行”的主题之旅，促使学生亲身经历、考察探索、价值体认和自觉践行，实现“价值铸魂、实践育人”的目标。同时，重视挖掘学科课程的育人价值与路径，开展学科课程德育，深化体育、艺术课程改革，落实全员、全科、全过程育人的要求，进一步促进学生身心健康成长。

（三）简政放权，激发学校自主办学活力

一是充分赋予“人”权。首先是自主招聘权。从2016年开始，区教育局逐步将新教师招聘权限下放到基层学校，报名、面试、体检和政审工作由学校自主实施，其程序到位，教育局主要做好监督、规范和指导等工作，形成充满活力的学校自主选人与用人机制。其次是自主评聘权。在评方面，下放中级职称评审、五阶段获奖教师和一星级班主任评选及考核等权限，充分发挥学校的评价主体与激励导向作用。在聘方面，稳步推进“区管校聘”改革，实现公办中小幼全覆盖，通过科学设岗、按岗聘用、竞聘上岗等方式，建立竞争择优、能上能下的用人机制。

二是有效下放“财”权。区教育局充分用好年度预算机制，在财政政策允许的范围内，下拨给学校的经费采用分块打包的方式，按规则拨付给学校，主要有以下一些项目：公用经费在年初一次性按计划下拨，由学校在遵守上级部门制度规范的前提下进行自主使用;教师奖励性绩效工资，根据核编总数下拨到校，由学校制订考核方案，经教代会通过后按规则发放;设置校长统筹奖，按小学人均23000元、初中人均31000元下拨，由学校班子制订项目奖励办法实施奖励;名优教师考核奖、五阶段获奖教师和一星级班主任等人才奖励经费整体按比例下拨，由学校根据人才发挥作用情况考核发放。

三是全面提升“物”权。在区域整体均衡配给的基础上，突出“物”的个性化供给。结合学校特色创建、特色发展需要，区教育局给予“物”的自主配置权。比如杭州天地实验小学打造戏剧特色，我们就在戏剧场地、设施等方面给予支持;再如浙江省杭州第六中学打造艺术特色，我们就在艺术器材上给予支持，确保学校在“物”的供给和选配上有一定的选择权和协商自主权。

放权以后，如何避免出现一放就乱的局面呢？区教育局从以下四方面加强管理：

一是提高學校管理能力。行政机关和导助部门加强服务，提供更优服务，提高学校的管理能力。比如开展全面的发展性测评，组织测评数据解读，以提高管理工作的针对性。二是规范行政管理行为。行政机关对原有的工作流程进行梳理和优化，对重大行政决策、招生、招聘、规范性文件制订等核心工作流程进行规范，提高管理的工作效率和透明度。三是扩大民主参与渠道。在行政决策过程中，吸收教师、家长乃至学生、社区居民参与管理，让各种利益相关者成为管理的一员，从而对行政管理工作进行监督。四是加强结果问责。区域对学校办学的评价结果，与校长任免、教师绩效挂钩，保证学校办学的方向和效果。

二、办：规划引领，激活学校发展内生动力

深化教育“放管服”改革，就是要落实中小学办学主体地位，增强学校发展的动力，充分激发校长和教师教书育人的积极性、创造性，形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面，推动基础教育的公平发展和质量提升。

（一）从“埋头做”到“看准做”

区教育局坚持依法治校，严抓以学校章程、发展规划为统领的现代学校制度体系建设，让其在学校治理中发挥重要作用。从2009年开始，上城区探索以学校三年发展规划为抓手，推进校长任期制工作，上城区校长四年为一个任期，按照“1+3”的方式管理。校长接受任命的第一年，熟悉学校情况，磨合并形成新的管理团队，然后深入研究制订学校新一轮三年发展规划，并进行论证，之后三年按规划引领学校发展，每年进行学年自评，三年后由督导部门进行终结性评估。三年发展规划形成学校管理闭环，激发了校长自主办学的思考力，提升了校长推动学校发展的内驱力。

（二）从学校到“学习中心”

为了给学生“五育”发展创造更优质的资源，上城区充分发挥丰富的优质教育资源。原上城区区域面积不大，学校之间距离较近，学生背景和素养差异较小，这一天然优势使得区域内优质教育资源的共建共享目标更易实现。自2017年始，上城区打破学校围墙，凝聚各方力量，特别是学校、社区、博物馆的教育资源，建成了22个区域学习中心，为学生个性化学习，特别是解决3点半托管问题提供了新的路径。

（三）从“单位人”到“系统人”

在区域教育治理体系中，教师是关键。教师在教育治理中的地位和作用，直接影响着区域教育治理的效能。原上城区是一个小城区，但已培养了52位省特级教师，占全区教师数的1.5%，远超全省的1.5‰。同时，还有一批年轻的区特级教师，为省级特级教师培养做好了人才储备。特级教师往往出在名校，他们的工作室就要求设在区普通学校，让特级教师在迈向教育现代化的征程中发挥自己的光和热，真正实现老百姓心中的“校校有特级”的美好愿望。每年，各校的教师流动都有刚性指标，除了特级教师，骨干教师、名优教师的区内流动也是常态，旨在让区域内的所有人都能感受到“名师就在我身边”。

三、助：转型升级，助力学生全面发展

上城区教育局将其直属的教育学院、青少年活动中心、教育发展服务中心三大中心的行政管理职能剥离，矫正了行政管理职能对业务支持职能的侵蚀，并将其定性为导助机构，明确其核心职责就是为学校、教师、学生的发展提供服务和帮助。同时，坚持实施三年一轮的岗位竞聘工作，以评价考核促进直属部门服务能力的提升。

（一）做实后勤保障，解决学校后顾之忧

为解决学校的后顾之忧，上城区在硬件供给上给予有效保障。在校园建设方面，除了近年新建学校以外，上城区对全区所有初中以每8年为1轮进行更新改造，对公办小学也排出计划，按计划进行改造、装修，通过区域层面的有效保障，让学校不必为校舍老旧而犯愁。在装备配备方面，对全区中小学按照省Ⅱ级以上标准，高标配备课桌椅、电脑、多媒体、图书、音体美教育活动设施，实现硬件供给均衡。如果学校器材、设备不到位，教育发展服务中心为其提供服务。在区委、区政府的大力支持下，近两年，区教育发展服务中心完成了十大民生实事工程之一：为每所公办学校、每间教室安装空调，为每位学生提供舒适的学习环境。该项目涉及180个班级、21个专用教室，近7000名学生因此受益。

（二）依托智库引领，提升区域发展动力

上城区坚持重大科研项目引领区域发展的工作机制，注重以协同创新的方式，带领研究员和骨干教师解决教育教学改革中的关键问题，提炼工作经验，为上城教育今天乃至“十四五”阶段的高质量发展提供强有力的智力支撑和理论支撑。继2009年与北京师范大学签订战略协作协议后，2018年，上城区教育学院与华东师范大学教育学部签订战略协助，协同开展“思维课堂”和“学习中心”两大项目的研究工作，研究成效引发业界的广泛关注。2019年，上城区又与顾泠沅、尹后庆、成尚荣等8位国内知名专家签订智库服务协议，智库专家积极参与上城教育重要文件的起草、咨询工作，提高了上城区教育治理现代化水平。

（三）坚持需求导向，服务教师育人能力

过往的研训服务工作，基本由学科教研员针对该学科教师开展教学方式的指导，内容和形式都比较单一，难以满足不同学校和教师的个性化发展需求，有时还存在“被服务”的现象。近年来，上城区的研训服务坚持需求导向，注重按需服务与有效协同，比如，按需服务的定制式教研、跨学科教研、年级团队教研、校际联盟教研、着力学情研究的诊断式教研等。同时，借助专业的发展性测评数据，分析数据背后的原因。此外，基于对每所学校不同学生情况的诊断，有针对性地进行学教方式的变革。特别是当学校有需求时，教研员及时跟进服务，成为学校发展的坚强助力者。

（四）做优校外教育，指向学生个性发展

区教育局以青少年活动中心2018年省级规划课题“行走德育”为例，构建指向社会主义核心价值观的“一网图·四范式·淘平台”系统让社会主义核心价值观成为学生成长的芯片。经过3年的研究，上城区培育了90个校内外基地，共享41门德育课程，上线了87个行走资源包，推出了80条行走线路，参与学生超过47300人。学生在文化浸润中，从传授到传承;在研学旅行中，从游览到探究;在劳动实践中，从操作到创造;在社会公益中，从接受到服务。“淘平台”相当于淘宝。以往一到双休日、节假日，青少年活动中心与校外培训机构形成了重要竞争。与大量文化培训机构不同，“淘平台”发布了很多研学项目，经常是被家长迅速抢单，甚至秒杀的。孩子们想去钓鱼、爬山，马上能找到一个团队。“淘平台”还在杭州市内做到基本免费，在公益方面，上城区教育基金会每年投入200万元支持“淘平台”运行。玩转周末、玩转假日，把学生的行走足迹留下来，是上城区做优校外教育的目标。

四、评：分类设计，绿色评价营造教育生态

（一）完善学校发展性评估

上城教育由区政府教育督导委员会办公室或第三方机构对学校进行评价，以增强评价的独立性与公信力。评价也注重发展性，并基于学校发展实际，突出纵向对比功能。同时，坚持评价工作常态化、评价内容多元化，重视对评价结果的运用，切实发挥评价的诊断、分析和决策功能。评价还对校级干部的行政执行力进行考核，考核结果与校级干部聘用与奖励相关，以此来进一步促进和激发各校自主办学的积极性。

（二）完善教师“五阶段·五梯队·多维度”评比

“五阶段”即根据教师的教龄设置多重獎项：“新苗奖”“新秀奖”“能手奖”“风华奖”“红烛奖”。每个阶段都评出30%的教师作为骨干教师，同比例到校，并给予相应的津贴。上述的“五阶段”获奖教师构成了名优教师成长的第一梯队，第一梯队教师大约占专任教师总数的30%，向上还有四个阶梯，分别是区学科带头人、区特级教师和省特级教师、国家人才，总数占比8～10%。针对不同专长、不同领域教师的发展，我们设立“班主任”“校级干部”“后勤保障等直属部门”等教师队伍专业成长的上升通道。尤其值得一提的是，我们高度关注班主任育人者队伍建设，区一星班主任、二星班主任、三星班主任分别对应原有“五级人才梯队”中的“五阶段教师”“区学科带头人”和“区特级教师”。同时，上城区设置荣誉班主任“红梅奖”，用于表彰任中学班主任满22年、小学班主任满28年的一线中小学班主任。2019年，上城区还特设荣誉思政教师“红梅奖”，隆重表彰优秀的思政教师。还有十佳交流教师“金桂奖”，对参与国际、外省、外市支教任务的优秀教师予以奖励表彰。设置杰出贡献“君子兰奖”和教师突出贡献“米兰奖”，分别用于表彰20年以上和10年以上优秀教学工作者。此外，还表彰优秀辅导员、特教、后勤、志愿者等。五阶段、五梯队、多维度，这样的“多维生长台”让上城区教育团队内的每位教师都可以找到自己的“生长点”。将全体优秀教师纳入评奖对象，扩大奖励的覆盖面，这样的评比机制兼顾各年龄层教师，能有效地防止其职业倦怠感，并使其保有持续的专业发展热忱。

（三）完善学生综合素质评价

早在1997年，上城区就在小学阶段全面取消百分制，实行等级制。2018年实施分项评价，结果以等级呈现，真正体现能力立意和素养导向。随后又出台《上城区中小学生综合素质评价实施方案》，研制《中小学生综合素质报告单》，区域围绕学生的学业发展、身心健康、品德行为、学业负担等，每年开展监测，科学诊断，精准改进，真正将素质评价落到实处。综合监测，落实育人目标，促进了学校发展。2019年，我们对10年前后的初中生进行了对比测评。数据显示，学生在绝大多数方面都有了提升。这说明，坚持综合素质评价的方向是正确的，效果也是显著的。2021年，新一版五育融合的《综合素质报告单》正在修订中，我们力求以五维举五育，以标准促成长。

从2009年到2021年，历经12载的摸索和实践，上城区“管办助评、各归其位”的教育治理取得了一定的成效。有效重塑了区域治理体系，探索了一条教育“放管服”的实践先行之路。“管办助评”改革是教育部义务教育均衡发展的优秀案例，获评全国第五届“地方教育制度创新奖”。上城区的现代化发展水平指数连续三年荣获全省第一，也印证了“管办助评”上城教育改革发展的成果。坚持了12年的项目研究，我们会继续深入实施推进，优化创新，行走在教育治理的现代化之路上。