推进林业草原国家公园“三位一体”融合发展

刘珉

森林是陆地生态系统的主体部分，草原是陆地生态系统的重要组成，国家公园是生态系统的重要保护地类型。林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展是我国“十四五”期间林业草原保护发展的主线，是林业草原事业发展的重要命题。

我国森林面积2.2亿公顷，约占国土面积的23.04%;草原面积近4亿公顷，约占国土面积的41.7%;自然保护地面积近1.87亿公顷，约1万个，占中国陆地国土面积的18%。2015年，国家发展改革委等13部委联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，正式启动中国国家公园体制试点，首批共设立了10个试点，涉及12个省份。

林业、草原、国家公园密切关联，互为补充，统一归属于自然生态系统之中。从要素构成看，三者都是林草部门生态治理的重要范畴，是生态保护和修复的基本对象;从历史背景看，森林和草原是传统行业，国家公园是新兴构想;从发展战略看，森林是增量提质，草原是保护利用，国家公园是系统治理;从几何布局上看，森林和草原是面，国家公园是点;从生态画卷看，森林和草原是底色，国家公园是点睛之笔。

融合发展的必要性

林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，是国际生态治理与联合国可持续发展进程的必然选择，涉林国际公约履约和联合国可持续发展目标的实现需要三位一体进行有效衔接。林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，是国内双循环发展与高质量发展的必然要求，构建以大循环为主体、国内国际双循环相互促进的双循环发展模式和推动经济活力、创新力和竞争力的高质量发展，需要三位一体提供绿色供给。林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，是破解林业发展瓶颈实现林业现代化的必然途径。解决林业产业周期长、风险大、产业结构不够优化、林草发展不够协调等关键问题，需要三位一体激发内在活力。

林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，要以习近平生态文明思想和治国理政先进理念为指导，以改革阶段理论为依托为三位一体定位方向，以区域发展理论为基础为三位一体找准坐标，以系统治理理论为准则为三位一体创新思路，以“两山”理念为指引为三位一体实践示范，以“双循环”理论为架构为三位一体提供动力。要坚持系统思维、协同增效、综合施策，坚持宜林则林、宜草则草、因地制宜、适地适绿，坚持以国家為主体的自然保护地建设分类、分阶段、有序推进，统筹山水林田湖草沙系统治理，坚持开展大规模国土绿化行动，通过生态系统保护和修复工作，着力提升生态系统质量和稳定性，不断增强生态系统碳汇能力，促进山区林区人民致富增收，全力构建人与自然和谐共生的现代化。

推进林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，要从森林、草原、国家公园各自的领域出发，抓住机遇、创新思路、实现转型。

抓住新机遇，从生态建设为主到森林多功能发挥转型。 森林具有多种功能，提供木质林产品作为重要的原材料和消费品，提供非木质林产品以维持人民生计和生活所需，森林还是生态的“改良器”和就业的“蓄水池”，发挥着重要的经济、社会、生态功能。2003 年6 月，中共中央、国务院下发9 号文件《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，以中央文件形式明确了林业“三地位”和“三生态”的战略思想，确立了以生态建设为主的林业发展战略，实现了林业发展的第一次转型。新的历史时期，林业发展面临新机遇，随着社会主要矛盾的变化，人民生活水平的提高，对森林提供的产品及服务要求也更高，需求也更迫切。坚持以人民为中心的发展理念，充分发挥森林的多功能性，扩大林业产业的商品供给，提升林业社会文化服务水平，探索生态产品的价值实现机制，将是林业发展的第二次转型。

输入新观念，从草原生产到草原保护转型。传统的草原行业，由农业部门管理，重点是以草原的生产功能为主。2018年，按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，开始了新一轮机构改革，赋予了国家林业和草原局新的职能定位，其中包括负责草原资源监督管理，草原禁牧、草畜平衡和草原生态修复治理工作，组织实施草原重点生态保护修复工程，监督管理草原开发利用等。新的历史时期，草原发展要输入新观念，坚持绿色发展，坚持保护优先。创新体制机制，建立健全草原保护修复制度体系，全面落实草原补奖政策，严格落实禁牧和草畜平衡制度，积极推进草原生态保护修复工程。坚持保护建设和合理利用相结合，通过监测监督实现对草原面积和空间合理利用的双控制，确保草原用途不改变，数量不减少，质量不下降，实现从草原生产到草原保护的转型。

打造新版图，从国家公园到公园国家转型。国家公园的发展经历了由无到有、由地方创新到中央指导、由部门设定到国家统筹的过程。2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园，这是国内第一个由林业主管部门（国家林业局）审批的“国家公园”。2008年，环境保护部和国家旅游局也批准建设了第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。从此，由国家政府部门统一管理的“国家公园”逐渐开始起步。2017年《建立国家公园体制总体方案》和2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》出台，国家层面从政策角度科学界定了国家公园内涵，明确了国家公园定位和空间布局，划定了自然保护地的3种类型，提出要建立统一规范高效的管理体制。新的历史时期，国家公园要打造新版图，在国土空间规划和“三区三线”划定的基础上，分类、分区、分园设计，分步、分地、分时施策，做到保护有力、治理有效、保用结合，并陆续设立一批新的国家公园，实现从国家公园到公园国家转型。

推进林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，要从监测调查、生态规划和国家战略出发，摸清家底、明确方向、服务大局。

利用林草生态网络感知系统，引入大数据、云计算等平台，确定林草国家公园的分类、布局和相互交叉融合关系;结合地面调查和已有清查结果，确定生态资源的数量和质量。根据第三次全国国土调查数据和国土空间规划，综合考虑土地利用结构、土地适宜性等因素，科学划定绿化用地，实行精准化管理;根据全国第九次森林资源清查结果，分析研究森林质量精准提升的潜力和经营方法;根据年度草原监测报告，做好草原保护修复和草畜平衡，并利用高科技手段及早开展草地资源第二次全国统一调查;依据保护地和国家公园最新相关规划，探索开展自然保护地和国家公园的全面监测和调查。

根据国家主体功能区规划，以及生态保护和修复有关规划，确定林草国家公园的不同功能定位，依照国家“双重”规划，确定林草发展战略和工程任务。既要通过生态保护和修复，发挥生态资源的生态功能，为国家生态安全做出贡献;也要通过健全生态产品经营开发机制和保护补偿机制，发挥林草产品的经济和社会功能，促进生态产品的价值实现和价值增值;根据全国重要生态系统保护和修复重大工程总体布局，针对重点区域的突出生态问题，因地制宜确定绿化方式，并根据全局性谋划、系统化治理、整体性推进的思路，结合各地经济社会情况和资源分配布局，开展山水林田湖草沙综合治理工程。

紧跟国家重大战略部署，积极推进林草国家公园“双循环”发展，围绕国家“一带一路”战略，从国际大势出发谋划林业如何“走出去”“引进来”，促进全球林产品贸易，加强全球生态保护合作;围绕国家乡村振兴战略，从国内大局入手积极打造“生态宜居”“美丽乡村”，大力推进生态振兴、林草产业振兴、林区林场振兴。按照“双碳目标”，通过发挥森林的“碳汇”功能，积极做好林业应对气候变化相关工作。全面推进“林长制”，试点推进“草长制”，探索推进“园长制”，理顺管理体制机制，完善生态责任考核制度。正确处理中央和地方的关系、厘清政府和市场的边界、规范部门之间的责任，建立多元投资、齐抓共管、综合治理的新模式。