改革开放以来我国中医药文化产业政策的演化历程及变迁逻辑

傅琛 文林 彭恩胜

[提 要]在梳理改革开放以来我国中医药文化产业政策演化历程的基础上，从主体、目标、形式三方面分析了中医药文化产业政策的变迁逻辑，提出了丰富发展特色中医药文化产业的政策、健全促进中医药文化产业融合的制度、完善复合型人才培养的机制等措施，以推动中医药文化产业发展。

[关键词]中医药文化;产业政策;变迁逻辑

[作者简介]傅 琛，江西中医药大学马克思主义学院教授，研究方向为思想政治教育、中医药文化;文 林，江西中医药大学马克思主义学院讲师，研究方向为中医药文化;彭恩胜，江西中医药大学马克思主义学院教授，研究方向为马克思主义中国化、中医药文化。（江西南昌 330004）

[基金项目]江西省社会科学规划项目“中国共产党中医药文化思想研究”（16KS10）

中医药文化产业是国家文化产业的重要组成部分。党的十九届五中全会提出到2035年建成文化强国的战略目标。发展中医药文化产业，能有效促进中医药文化创造性转化、创新性发展，对实现文化强国战略目标具有重要意义。系统梳理改革开放以来我国的中医药文化产业政策，厘清不同时期相关政策的侧重点，把握相关政策的变迁逻辑，有助于正确认识国家相关政策，总结经验，发现问题，为进一步完善中医药文化产业体系，推动中医药发展，提供理论参考。

一、改革开放以来中医药文化产业政策的演化历程

党的十一届三中全会作出了全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略部署。沐浴着改革开放的东风，中医药事业进入新的历史发展时期。国家逐步出台一系列政策，有序推进中医药文化建设，中医药文化产业发展日新月异。回顾发展历程，其政策演化大致可以分成三个阶段。

（一）探索期（1978-2011年）

从改革开放到新世纪前十年，是我国中医药文化产业发展的探索期。在此期间，“中医药文化产业”这个词甚至没有出现在相关政策文件中，更多情况下，是从中医药文化这个范畴探索其发展。“十一五”时期，中医药文化建设仍处在起步阶段。直到2009年，相关文件才第一次明确将“中医药文化建设纳入国家文化发展规划”[1]。这一阶段政策的重点有两个：一是中医药全面参与深化医药卫生体制改革;二是推动中医药文化建设。

1.中医药全面参与深化医药卫生体制改革。改革开放以来，国家出台了一系列扶持政策，中医药事业发展迎来春天。主要表现在中医医疗服务体系、中药产业水平、中医医疗服务体系、中医预防保健服务、中医药人才队伍建设、中医药科技创新体系建设等方面，取得长足进步，形成了中医药医疗、保健、教育、科研、产业等方面发展的新格局。值得注意的是，一直到“十五”期间，中医药文化建设都不是政策关注的重点。但是，毫无疑问，中医药事业的迅猛发展，必定会促使中医药文化更好走进千家万户，走向全世界。

2.推动中医药文化建设。进入新世纪，随着我国经济保持高速增长，全民健康意识不断增强，人们对中医药文化的需求持续提升，中医药文化建设工作迎来发展的机遇期。“十一五”期间，中医药文化建设首次纳入中医药工作重点任务之中。2009年4月，《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意見》颁布，明确将中医药文化建设纳入国家文化发展规划，从保护传承、中医药机构文化建设、中医药科学文化普及教育、中医药文化资源开发、打造中医药文化品牌等方面提出繁荣发展中医药文化的方法。对中医药文化产业发展来说，这是具有里程碑意义的政策文件，它标志着中医药文化建设开始纳入国家层面，进入发展快车道。2011年10月，党的十七届六中全会全面部署了文化改革发展的工作任务，要建设优秀传统文化传承体系。中医药文化是中国优秀传统文化的组成部分。因此，大力发展中医药文化，成为国家文化建设的重要任务。为了落实全会部署的工作任务，在一个月之后，作为行业主管部门的国家中医药管理局，召开全国中医药文化建设工作会议，印发了加强中医药文化建设工作指导意见。总之，“十一五”期间中医药文化建设成效明显，从产业发展的视角看，初步形成了中医药文化与大健康产业全面发展的新局面。

（二）发展期（2012-2016年）

进入新时代，国家更加重视中医药的发展，中医药被纳入国家发展战略。随着中医药文化建设工作有序推进，中医药文化产业发展进入快速发展期。其标志是“推进中医药文化产业”的表述开始频繁出现在相关文件中。这一阶段政策相关内容重点有两个：一是建立什么样的中医药文化产业;二是怎么建设中医药文化产业。

1.建立什么样的中医药文化产业。2015年2月，《中医药健康服务发展规划（2015-2020年）》提出培育发展中医药文化和健康旅游产业。2016年2月国务院印发的《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》，是新时代推进我国中医药事业发展的纲领性文件，提出“推动中医药与文化产业融合发展”[2]，探索将中医药文化纳入文化产业发展规划。2016年10月25日，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，直接提出要培育健康文化产业。2016年12月，国家中医药管理局印发《中医药文化建设“十三五”规划》，提出到“十三五”末，中医药文化产业快速发展，推动中医药健康养生文化跨界融合创新，促进旅游与健康医疗融合发展。理论指导实践，同时通过实践可以丰富完善理论。中医药文化产业是一个新提法，其概念和内涵是当前学界研究的热点问题。对国家政策的深刻认识，将有助于理论的丰富完善。

2.怎么建设中医药文化产业。2012年4月，国家中医药管理局印发《中医药文化建设“十二五”规划》，其给出的路径选择是形成产业链、发展新业态。所谓形成并延伸中医药文化产业链，就是要“以市场需求为导向，探索开发富有特色的主题旅游产品、主题公园、专题会展、生态园区、音像出版物等中医药文化及其衍生产品”[3]。所谓发展中医药文化新兴业态，就是要“利用数字化、信息化、网络化等高新技术，促进中医药文化产业结构升级。积极发展文化创意、数字出版、移动多媒体、动漫游戏等”[4]。2016年2月，国务院颁布的《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》则强调了二者的有效融合，以“提升中医药与文化产业融合发展水平”[5]。

（三）改革深化期（2017年至今）

党的十九大以来，国家出台了若干推动新时期中医药发展的纲领性文件，中医药文化产业发展进入新阶段。为了适应新阶段的发展要求，中医药文化产业政策也出现新变化、新特点。具体而言，相关文件中“推动中医药文化产业发展”的专门表述变少了。相关文件更加注重将中医药文化纳入文化产业发展全局的政策扶持。这一阶段政策相关内容重点有两个：一是完善制度建设;二是加强中医药文化传播。

1.完善制度建设。2017年7月1日起施行的《中华人民共和国中医药法》，在中医药事业发展中具有里程碑式意义。其中“国家发展中医养生保健服务”“加强中医药文化宣传，普及中医药知识”“县级以上人民政府应当为中医药事业发展提供政策支持和条件保障，将中医药事业发展经费纳入本级财政预算”等条款，为中医药文化产业建设提供法律保障。2017年10月，党的十九大报告提出，“健全现代文化产业体系与市场体系，创新生产经营机制，完善文化经济政策，培育新型文化业态”。党的十九大报告从全局高度，为中医药文化产业发展指明方向。2019年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》提出，“规划建设一批国家中医药综合改革示范区，鼓励在服务模式、产业发展、质量监管等方面先行先试”[6]，加强相关制度建设。

2.加强中医药文化传播。中医药文化传播，是中医药文化产业发展的重要内容。在中医药文化产业发展的新阶段，国家出台政策，从国内、国际两个方面加强中医药文化传播。其一，在国内，实施中医药文化传播行动。《2018年中医药工作要点》要求打造中医药文化传播平台，实施中医药健康文化提升工程。2021年2月，国务院颁布《关于加快中医药特色发展的若干政策措施》，要求打造中医药文化传播平台及优质产品。2019年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》要求把中医药文化贯穿国民教育始终，强调了实现中医药文化自觉的目标。其二，在国际上，加强中医药文化海外传播。2017年2月，《中医药“一带一路”发展规划（2016-2020年）》进一步强化中医药文化在“一带一路”沿线国家的发展和传播。2019年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》强调，推动中医药文化海外传播。中医药大踏步走出国门，有利于实现国家间文化交融，加强文化贸易往来，促进中医药文化产业改革向纵深推进。

二、我国中医药文化产业政策的变迁逻辑

改革开放以来，特别是进入新时代，我国中医药文化产业长足发展，取得显著成绩。显然，这离不开中医药文化产业政策的正确引导与大力扶持。中医药事业在向前发展的过程中，出现了很多新问题、新情况。在其发展的不同阶段，我国适时出台政策文件，积极应对这些新情况、新问题。回顾改革开放以来政策的演化脉络，可以清晰发现，我国中医药文化产业政策经历了三个方面的变迁。

（一）主体上从单一向多元的变迁

一直以来，中医药文化建设都是由政府主导。但是以新时代为界，作为主体的组织者，呈现出从单一向多元的变迁趋势。改革开放到“十一五”期间，国家中医药管理局作为行业主管部门，扮演着重要组织角色。国家中医药管理局成立中医药文化建设与科普专家委员会，印发加强中医药文化建设工作指导意见，为落实国务院相关文件精神，推动中医药文化建设科学化、制度化、规范化，完成大量工作，取得显著成绩。

进入新时代，中医药发展上升为国家战略，中医药文化产业发展日新月异。为了适应新变化，其组织者身份出现多元化特点，包括国家各部委、各级党委和政府、社会力量等。国家卫计委等13部门印发《“十三五”健康老龄化规划》，要求发挥中医药特色，提供老年健康多元化服务。《中华人民共和国中医药法》明确了县级以上人民政府对推广中医药文化，发展中医药事业的责任，“支持社会力量举办规范的中医养生保健机构”。《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》更是要求“地方各级党委和政府要結合实际制定落实举措，将本意见实施情况纳入党委和政府绩效考核”[7]。

如今，国家各部委相互协同、各级党委和政府组织实施、社会力量积极参与，已成为我国中医药文化产业发展的鲜明特色。

（二）目标上从文化普及向文化自觉的变迁

根据《辞海》，广义的“文化”，包括了人类在实践过程中创造的物质财富和精神财富。从这个意义上说，中医药文化产业和中医药文化的发展目标是一致的。中医药文化是中国优秀传统文化的重要组成部分。我国大力开展中医药文化建设，最重要的目标之一，就是提升人民群众对中医药文化的接受程度。这关系到中医药事业发展的前景，关系到文化强国战略目标的实现。

在21世纪前十年，中医药文化建设处于起步期。当时相关政策的着眼点，是中医药文化在人民群众中的普及。例如，2009年4月，《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》布置开展中医药科学文化普及教育。9月，中医药文化建设与科普专家委员会成立，专家委员会起草了《中医药文化建设与科学普及及五年规划》，标志着中医药文化纳入国家层面，其核心目标还是中医药科学文化普及。

进入新时代后，国家明确提出大力发展中医药文化产业，国家出台一系列政策大力扶持其发展，并取得较好成绩。在此背景下，近年来相关政策的侧重点发生改变，提出文化自觉的目标。例如，2019年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》提出，要使“中医药成为群众促进健康的文化自觉”[8]。2021年2月9日，国务院印发《关于加快中医药特色发展的若干政策措施》，再一次确定了文化自觉这个目标。

党的十九届五中全会明确提出时间表，到2035年建成文化强国的战略目标。中医药文化产业的发展，必将推动人民群众促进健康的文化自觉，对建成文化强国的远景目标具有重要意义。

（三）形式上从原则指导向具体举措的变迁

改革开放以来，国家出台了一系列支持中医药文化产业发展的政策文件。以新时代为界，在形式上有非常明显的差异，体现出从原则指导向具体举措的变迁。

新时代以前，相关政策在形式上以原则指导为主。例如，2009年4月，《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》中，关于中医药文化产业的内容，只有“加强中医药文化资源开发利用，打造中医药文化品牌”等表述[9]。也就是说，政策文件传达了中央发展中医药事业的精神，指明了中医药文化发展的道路，但是对政策实施的目标与实现的路径缺乏具体设定。

进入新时代，我国调整了政策结构，相关政策在形式上发生重大变化。其一，出现了具体举措的详细表述。例如，2012年4月，《中医药文化建设“十二五”规划》详细论述了形成并延伸中医药文化产业链、发展中医药文化新兴业态的方式方法。2016年2月的《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》则提出了中医药与文化产业融合发展的思路，并给出了具体实现路径。其二，出现了量化指标。例如，2017年3月，国家卫计委等13部门印发《“十三五”健康老龄化规划》，公布了15个国家中医药健康旅游示范区名单，开始建设13家健康旅游示范基地。《2018年中医药工作要点》明确建设一批中医药特色医养结合示范基地，遴选第二批国家中医药健康旅游示范区创建单位等。大量可操作性强的具体规划和量化目标的出现，适应了新时代中医药文化产业发展的需要，提高了相关政策的执行力，在实践中取得较好效果。

三、完善的基本抉择

改革开放以来，中医药守正创新，发展迅猛。中医药文化产业在相关政策指引下，建设产业链，培育新业态，沿着中医药与文化产业融合的方向稳步推进。党的十九届五中全会对“十四五”总体发展规划作出重大战略部署，提出了新发展阶段、新发展理念、新发展格局的重要论述。今年是“十四五”开局之年，如何推动中医药文化产业适应新发展阶段的实际需求？如何贯彻落实新发展理念？如何在构建新发展格局中，扬长避短，找准定位？面对这些新情况，可以从以下三个方面对中医药文化产业政策开展研究和规划。

（一）丰富发展特色中医药文化产业的政策

所谓特色中医药文化產业，一般是指地域性中医药文化产业。众所周知，中医药文化资源具有很强的地域性。例如湖北省的李时珍本草文化，江西省的“旴江医学”“樟帮”“建昌帮”，云南省的少数民族医药等。针对当地中医药文化产业发展的现状，从地域特色出发，挖掘本地区中医药资源的优势，制订与之相应的政策，将有助于扬长避短，克服存在问题，是中医药文化产业适应新发展阶段的必然要求。

需要注意的是，新发展格局强调国内大循环为主，要求全国一盘棋，不能搞地方小循环。因此，地方政府根据地域特色制定相应政策，规划可持续发展的中医药文化产业发展战略。一方面，必须立足于《中华人民共和国中医药法》《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》等新时期中医药发展的纲领性文件，另一方面，必须从全国一盘棋的角度出发，牢牢把握供给侧结构性改革的主线，避免出现特点不突出、地域同构化的问题。[10]

（二）健全促进中医药文化产业融合的制度

构建新发展格局，明确了我国经济现代化的路径选择。而通过产业融合实现产业升级，是现代化经济体系的重要特点。因此，健全相关制度，促进中医药文化产业融合，是深化中医药文化产业供给侧结构性改革，实现高质量发展的重要举措。

一般而言，产业融合有三种方式，包括产业间融合、产业内融合、高新技术与传统产业融合。对中医药文化产业而言，现有相关政策措施，主要聚焦于前两种方式的融合。比如，产业间融合方面，强调中医药与文化产业融合、中医药文化产业与旅游产业融合等。产业内融合方面，提出开发新功能，延伸中医药文化产业链，提升竞争力，开发中医药文化及其衍生产品等。在高新技术与中医药文化产业融合方面，相关政策只是提出了利用高新技术促进中医药文化产业结构升级的宏观指导，具体措施尚显不足。

党的十九届五中全会，首次将科技自立自强定位为国家发展的战略支撑。在新一轮科技革命的背景下，科学技术从来没有这么深刻影响到一个国家的经济发展与人民福祉。我们应当高度重视高新技术与中医药文化产业的融合，制订相关措施，鼓励、引导高新技术向中医药文化产业渗透，在继承中医药精华的基础上，“探索现代科学技术与中医药能够相互融合渗透的关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术”[11]，促进产业高技术化，发展产业新业态，提升中医药文化产业的发展水平。

（三）完善复合型人才培养的机制

新发展理念中，创新居首位，是引领发展的第一动力。作为一个复杂的社会系统工程，创新离不开人才。我们要推进中医药守正创新，推动中医药健康养生文化跨界融合创新，培育中医药文化产业新业态，人才是关键。

中医药与文化产业融合发展是中医药文化产业发展的方向。这就要求，中医药文化产业人才必须是复合型人才。一方面，中医药学科本身具有很强的专业性，相关人才必须具有中医药相关专业知识;另一方面，文化产业对创意人才的综合素质有较高要求。如何将两者有机结合，培养出合格的复合型人才，是新阶段需要解决的迫切问题。

完善复合型人才培养的机制，应从多方位着手。首先，应当出台政策，鼓励国内高校，特别是中医院校，发挥其专业优势，设立相关专业培养人才，发挥主渠道的作用;其次，加大培训力度，进一步完善对现有相关从业人员的继续教育制度;最后，借助社会力量，从政策扶持、制度激励等方面健全社会力量联合办学机制，以市场为导向，培养出满足需要的合格的复合型人才。

[参考文献]

[1][9]国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见[EB/OL].中国政府网.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1310554.htm.

[2][5]国务院关于中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）[EB/OL].中国政府网.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/26/content_5046678.htm.

[3][4]中医药文化建设“十二五”规划[EB/OL].国家中医药管理局政府网站.http：//www.satcm.gov.cn/bangongshi/gongzuodongtai/2018-03-25/6532.html.

[6][7][8]中共中央、国务院关于促进中医药传承创新发展的意见[EB/OL].中国政府网.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-10/26/content_5445336.htm.

[10]尹仁芳，付璐，高博.中医药文化产业的研究进展[J].中国中医药图书情报杂志，2020，44（5）.

[11]樊新荣.探索中医药文化产业发展新思路[N].中国中医药报，2018-03-26（3）.

[责任编辑：上官涛]