公办中小学教育集团行政治理的困境及其破解

胡展航

摘   要 当前，公办中小学教育集团的成立一定程度上满足了人们对优质教育资源的需求，但在集团化办学实际中，其内部行政治理结构还不够完善，集团治理面临许多问题。集团治理的关键在于行政治理结构的制度化，构建以愿景引领、文化融合为前提，以资源共享和共生为路径，以决策、执行和监督三大组织管理系统为核心，以项目管理、协同管理为补充的行政治理模式，是促进教育集团健康、优质、可持续发展的制度保障，也是提升集团化办学治理能力的关键环节。

关键词 公办中小学  教育集团  集团化办学  行政治理

随着社会对优质教育的需求不断提高，人们对优质学位的迫切要求与区域教育不均衡发展之间的矛盾越来越凸显。为了更好地优化基础教育资源布局，扩大优质教育资源供给，强调系统、整体、协同推进教育改革的集团化办学成为破解这一矛盾的重要举措。

一、教育集团行政治理的现实困境

当前，各地的教育集团办学模式多元，主要有委托管理、强校带弱校、学校联盟等模式，教育集团的成立顺应时代深化教育体制机制改革的要求，一定程度上满足了社会对优质学位的需求，但基于促进区域教育均衡发展的目的，大部分公办中小学教育集团是多法人、多主体的集团结构，呈现出异质组合、结构多元的特点，集团治理面临着许多亟待解决的问题。

1.法人原有行政管辖与集团非行政管理的矛盾

一方面，集团成员学校作为独立个体，学校保留原有法人性质和地位不变，其归属管辖的上级行政管理部门不同。另一方面，集团成员学校作为集团成员之一，必须作为权力让渡主体，服从集团的管理。而集团作为多法人性质的学校联盟组织，其对于集团成员学校缺少法定的行政管理权限。集团成员学校的人、财、物归属原管辖的上级行政管理部门，集团对他们并没有强有力的行政管控力。因此，教育集团需要在成员校之上，建构集团运行的行政治理体系，实现集团内部的有效管理。

2.学校个性发展与集团共性发展的矛盾

集团化办学的本质，在于优质教育品牌的输出，一是优质教育品牌承办新建学校，二是存量学校接受优质龙头学校的改造。其中，龙头学校在办学理念、管理经验、课程开发、队伍建设、文化建设等方面，往往引领着集团的发展方向，其他成员校在融入集团的过程中，会面临较为复杂的局面。目前，很多集团采用“名校+弱校”“名校+新校”的办学模式，以名校的优质教育资源带动周边集团学校的发展，但却面临着学校独立发展的“个性”与集团共同发展的“共性”矛盾。如何在尊重各成员校个性的基础上，适切地发挥龙头学校的文化引领作用，形成彰显整个集团特色的共性的文化特征，达到个性与共性的有机统一，需要集团成员校对集团行政工作的高度参与、有效沟通、积极协调、文化融合，建立和谐有序的良好关系，形成行政管理的共识，共同描绘集团发展的蓝图。

3.融合“同质化”与自主“分裂化”的矛盾

教育集团在实施统一管理的过程中，呈现出目标统一、文化统一、考核统一的特点，但由于教育集团的统一管理与各成员校发展不平衡的问题，教育集团对成员校的管理需要权衡好作用力与平衡点，避免成员校融合过度衍生的“同质化”问题，或自主过度产生的“分裂化”问题。因此，通过改革和创新内部管理机制，突破成员校“同质化”与“分裂化”发展的阻滞机制，协调各成员校的“一体化管理”与特色教育办学的矛盾，亟须构建一套可动态调整、不断修正的行政管理机制。

二、教育集团行政治理的关键要素

教育集团大多为多法人学校的集合体，各集团成员校所属行政管理部门不同，教育集团对成员校的约束力非常有限。所以，成员校在行政治理中的参与性是否充分，行政治理的运行机制是否稳定，集团行政运行机构与各校的行政运行机构是否上下联动，是集团行政治理的关键要素。

1.参与性

集团化办学是一种自上而下的教育改革，但又因办学自主权的需要而需要成员校的积极参与。在办学实践中，教育集团通过构建共同愿景、行政文化引领、明晰主体权责等方式，调动成员校各方治理主体的积极参与，将“个体”成员校与集团“集体”联系在一起，确保教育集团各项工作的顺利开展。

2.制度化

一方面，教育集团根据多法人联盟的特点，建立相应的制度与规范，明晰内部机构之间的关系和權责，促使集团建立健全运行机制，以保证集团行政治理结构的稳定和规范。另一方面，集团积极构建三个“基于”（即“基于个性的资源共享、基于共赢的成员互动、基于自主的协同创生”）相结合的集团运行机制。根据现代学校制度“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的十六字要求，健全集团教学管理、德育管理、学生管理和后勤管理制度规范，集团各校根据集团制度规范建立符合分校实际的、独具特色的管理制度规范。

3.联动式

以行之有效的制度和运行机制来上下沟通、调和利益、强化认识、精细管理，以促进教育集团行政治理的上下联动，有利于在保持成员校个性的基础上，实现个性与共性的统一，避免集团各校的“同质化”。同时，上下联动的机制和明晰的权责有利于推动各成员校将外部行政力量内化为自身的自觉行动，提升集团凝聚力，促进集团的可持续发展。

三、破解教育集团行政治理困境的路径

1.以愿景引领、文化融合为前提

（1）以共同愿景引领发展

集团治理的核心是确立共同的价值观、愿景和目标，用共同的价值观、愿景和目标来凝聚人心，形成合力。集团只有在办学思想、发展目标、文化标识上凝聚共识，重新提炼办学理念、校训、校风等，发展目标聚焦学生的核心素养和关键能力，走课程共建、课堂共生、课型同构、名师同育、文化共融、合作共赢之路，成员校就会由具有“存在感”提升为具有“获得感”乃至“幸福感”。

（2）以文化融合消弭差异

统一的文化是集团行政治理的灵魂。作为一个由若干公办成员校组成的教育集团，想要彻底改变学校原有架构，重构新的治理模式是不现实的，而要让这种类型的集团相互协同、运作有序，愿景设计与文化认同至关重要。集团内各成员校在保持办学“个性”的基础上形成集团文化“共性”，各美其美，美美与共，从而实现文化融合。

2.以资源共享和共生为保障

（1）以“超循环”实现资源共享

超循环理论认为，在生命现象中包含许多由酶的催化作用所推动的各种循环，而基层的循环又组成了更高层次的循环，即超循环，还可组成再高层次的超循环。在超循环系统中，每一个复制单元既能指导自己的复制，又能对下一个中间物的产生提供催化帮助。教育集团的各个成员学校，既有基于自身资源以状态产生的自循环，也有基于集团化办学理念产生的超循环。在基于“联通”和“互动”的资源循环观引领下，惟有通过超循环将不同的教育资源的自循环联通起来，形成“你中有我，我中有你”的融合共生态势，集团才有生命力。

（2）以“溢出效应”促进资源共生

在集团化办学的初始阶段中，龙头学校势必会有较多的资源输出，优质资源可能会有一定程度的稀释，因此建立优质教育资源再生机制，主动化解优质教育资源的稀释就至关重要。有效的机制一旦建立，学校就会在资源溢出和再生中焕发出更多生机和活力，从而产生“溢出效应”，形成良序的优质教育资源生成体系。当然，在教育集团各成员校间，资源是有差异的。共享理念并不意味着无条件让渡所有优质教育资源，而应该是一种讲方法、讲策略、讲效率的共商、共建、共享、共生。

3.以决策、执行和监督组织管理系统为核心

学校法人治理结构是对学校各个利益相关者的权利配置的过程，实质上也是一种权力制衡，制衡的目的主要是为了保障学校的独立法人地位，保障学校的自主办学，内部决策、执行和监督各机构共同组成内部治理结构。从“法人治理”理论的角度出发，集团治理的关键在于明确而合理地配置集团内各成员校之间的权利关系，集团内部也应构建以决策、执行和监督三大组织管理系统为核心的行政治理结构，促进教育集团健康、优质、可持续发展。

教育集团的决策系统一般包含两种决策机制。一是成员理事会制，通过制定《理事会章程》，明晰各理事职责，负责集团重大事项的决策，主要把握集团的发展方向，实现对集团的高位管理;二是党委领导制，负责集团内部具体事务的决策，主要保障集团内部的顺利运行，实现对集团的具体化管理。

教育集团的执行系统主要包含两种执行机制。一是秘书处工作制，秘书处作为集团内设协调管理机构、执行机构，受集团理事会领导，对理事会负责，负责集团日常管理工作。二是党委领导下的总校长负责制，总校长是集团党政的总负责人和执行者，负责集团的整体运行及其他行政管理。

教育集团的监督机构是教育集团监督委员会，由关心和支持教育集团发展的社会人士及社区、教师、学生、家长等代表构成。监督委员会打通了教育集团与社会、社区和各成员学校沟通壁垒，通过定期召开会议、进入课堂、开展活动等方式，一方面促使各方力量积极参与到集团的监督与管理中来，另一方面也促进了社会、社区、家长资源与集团学校资源的有机融合。同时，各成员校的校务监督委员会、教师代表大会、学生代表大会、家长代表大会、社会教育服务委员会等监督机构，也是集团监督体系的重要组成部分。集团监督委员会的建立，是教育集团各治理主体间相互制衡的有力保障，也是促进集团健康运行的重要基础。

总之，集团治理的关键在于行政治理结构的制度化，以决策、执行和监督三者的管理组织机构为核心的制度管理模式，是教育集团行政治理的核心，同时，治理结构还需要与激励机制、制约机制、监督机制所组成的各项保障机制相适应。

4.以项目管理、协同管理为补充

（1）以项目管理模糊校际边界

集团要树立发展共同体的理念，龙头校与成员校之间不是核心与依附的关系，而是没有等级和固定秩序的一种相对独立又相互依存、相互应变的伙伴关系。在具体的实践层面，集团组建之初，龙头校当然会发挥更大的作用，但在发展过程中所有的成员校都应该发挥自己独特的作用，拥有不可替代的位置。为消除校际壁垒，顺利推进工作，教育集团可成立各种跨学校的非行政性项目组，通过行政赋权和专业赋权，由项目组代替行政组织，由项目负责人组织和带领项目组成员承担责任，行使职能。项目组接受集团理事会的直接领导，独立开展活动，由集团沟通和执行机构秘书处督导检查项目实施情况。项目完成后，项目组就转入新的工作。

（2）以思想互嵌实现治理协同

思想互嵌是实现集团协同的重要抓手，其要义在于“基于共同特征的互动”。集团应建立“集团运行，统一管理，资源共享”的共建、共治、共享管理体制机制，以实现集团整体办学与各成员学校独立办学的整体性与个性化的统一。在此基础上，成立师生发展中心，负责教师和学生发展工作，统领集团各校的教科研工作，直接对接各学校德育和教学部门。成立学术委员会，突出教育专家治学的理念，研究教育前沿问题，定期举行学术研讨会，引领着集团的科研方向，推进高水平学术型集团建设。

对多法人型的公办中小學教育集团来说，构建以愿景引领、文化融合为前提，以资源共享和共生为保障，以决策、执行和监督三大组织管理系统为核心，以项目管理、协同管理为补充的集团行政治理模式，一定程度上修正了教育集团中存在的个体与集体、个性与共性、同质化与分裂化问题，基本形成分工明确、有机联动、协调发展的组织架构，构建了集团各校同向同行、协同发展的新格局。推行参与性、制度化、联动式的教育集团行政治理模式，是促进教育集团健康、优质、可持续发展的制度保障，也是提升集团化办学治理能力的关键环节。

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【责任编辑  郑雪凌】

*该文为全国教育科学“十三五”规划2019年度教育部重点课题“基于集团化办学背景下的学校变革研究”（DHA190430）的研究成果