我国旅游景区质量管理的若干问题与对策研究

陈 非

（广东第二师范学院 管理学院，广东 广州 510303）

中国旅游研究院发布的《中国旅游景区发展报告（2019）》显示，观光旅游仍是未来国内旅游的基础市场，并将呈现出观光游与度假游融合发展的趋势。旅游景区仍将是我国旅游业的主要载体，良好的质量管理，是景区优质服务和游客良好体验的基础。

一、旅游景区重要地位

《中华人民共和国旅游法》规定：旅游景区，是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。旅游景区建设是经济社会建设不可或缺的基本要素，是发展旅游及旅游业的物质基础和基本条件。尤其是A级旅游景区，更是旅游吸引力的重要来源和主要载体，是旅游产业的核心组成，是区域旅游业发展最为关键的生产力要素。无论是国内旅游、入境旅游还是出境旅游，主要的旅游活动基本都在旅游景区这个特定的空间里完成［1］。

改革开放带动了旅游业的快速兴起，我国从旅游景区等旅游要素短缺时代，进入吃、住、行、游、购、娱等各类产品和服务齐全、高度丰富的时期。我国旅游业从入境旅游起步，到如今入境、出境、国内旅游“三驾马车”齐头并进，相互促进，共同繁荣发展，从一个旅游资源大国发展成为世界旅游大国，并且正在成为旅游强国，这些都离不开旅游景区的不断建设和质量持续提升。

经过长期的努力，我国旅游景区（公园）开发建设取得了辉煌的成就。中国旅游景区协会2018 年1月发布的《中国旅游景区发展报告》显示，1961 年到2013年，国务院公布了七批4296处全国重点文物保护单位；1982 年到2014 年，国家林业局公布了791处国家级森林公园；2000 年至2017 年9 月，国土资源部公布七批共206 家国家地质公园；2004 年到2014年，水利部公布了658处国家水利风景区；2005年开始，国土资源部公布了三批共72 座国家矿山公园。1999 年到2015 年，全国A 级旅游景区的数量达到7951 家；到2017 年10 月，全国5A 级旅游景区的数量突破了250 家，全国形成一定接待规模的各种类型景区数量已经超过2 万家①新浪.纯干货！“优质景区”怎么做？《2017 中国旅游景区发展报告》重点都划好了，http://k.sina.com.cn/article_1858365182_6ec466fe019003wko.html。，形成了种类齐全、百花齐放、特色鲜明、各有千秋的繁荣局面（见表1）。

表1 中国旅游景区数量增长情况（单位：处）

从旅游业态的发育和成长看，旅游活动从起步阶段单一的观光游，逐步走向休闲游、度假游、（文化）深度游到复合型的“旅游生活”；从景点（景区）到线路，从目的地到全域，旅游消费空间的形态不断变化，功能、作用也不断变化。但是作为旅游供给和旅游消费的核心地位始终没有变，而且旅游景区的内涵更是不断深化，外延不断扩大，业态不断升级。作为旅游业发展的基石，旅游景区建设不仅满足了国际、国内游客的消费需求，而且成为国民经济的重要组成部分，为改革开放和社会发展贡献了特殊的力量。

二、我国旅游景区质量管理存在的主要问题

“质量是国家综合实力和国家文明程度的体现。旅游质量发展是建设旅游强国根本之策，是我国旅游业发展的重要战略问题，关系到广大游客的切身利益，关系到旅游业可持续发展，关系到旅游业整体形象”①国家旅游局：《旅游质量发展纲要（2013—2020年）》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-03/22/content_2360009.htm。。旅游景区质量可以简单地理解为景区硬件和服务软件两个大的方面，旅游景区质量管理却是个多维多层次的系统工程，通常所说的旅游景区质量管理主要指旅游景区建成开放后持续的旅游产品和旅游服务质量管理，包括旅游景区服务设施设备的硬件维护管理和旅游过程服务及服务后管理等内容。宏观的旅游景区质量管理包括旅游行政管理部门及社会各界对旅游景区质量的监控和过程管理等，广义的旅游景区质量管理还应该包括区域旅游业的各类型旅游景区布局、旅游景区建设审批、旅游景区规划设计和开发建设、自然生态及历史文化等公共资源保护等方面的管理。旅游景区质量关系到旅游者的满意度和消费者权益，关系到旅游的整体质量和品位，关系到旅游景区运营的好坏甚至成败，关系到区域经济社会和旅游业的整体利益。

据估测，近40 年的快速发展，全国平均每个县就有七八个旅游景区。急速扩张下，相应的管理难免跟不上，同时也带来了诸多问题，成为社会关注的热点［2］。面对旅游景区的管理问题和社会反应，国家旅游行政主管部门加大了对旅游景区管理的力度，采取的突出措施是打破A 级旅游景区终身制，建立了“有进有出”的动态管理机制，并在《“十三五”旅游业发展规划》中明确了“强化A 级景区复核和退出机制，实现高等级景区退出机制常态化”②国务院.《国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/26/content_5152993.htm。。

据国家旅游局有关通报，2015 年国家开始对质量管理不善的旅游景区严厉处理，已有秦皇岛市山海关景区、长沙市橘子洲旅游景区、重庆市南川区神龙峡景区等3 家问题突出的5A 级旅游景区被摘牌，安徽省安庆市天柱山风景区、福建省南平市武夷山景区、福建省永定—南靖土楼旅游景区等21家反应较大的5A级旅游景区被严重警告或警告。2016年，国家对全国4A 级旅游景区开展专项整治，对107 家A 级旅游景区实行摘牌处理，其中4A 级旅游景区55家，3A级及以下旅游景区52家。2017年下半年，各地旅游部门启动了4A级及以下旅游景区的集中复核检查，其中，共有255 家4A 级旅游景区被处理，占全国4A 级旅游景区总量的9%；62 家4A 级旅游景区被取消及降低了等级，占被处理4A级旅游景区的24%。全国共有367 家4A 级及以下旅游景区分别受到取消等级、降低等级、严重警告、警告、通报批评等处理。2018 年10 月，文化与旅游部集中公布了11 家受到取消等级处理的4A 级旅游景区，全国有200 多家A 级旅游景区受到取消等级、降低等级、严重警告、警告等处理。有关部门还明确，对未采取整治行动的省份，将收回其4A级旅游景区评定管理权限，并停止受理其5A 级旅游景区申报。强力的惩治措施，向旅游景区敲响了质量管理的警钟，迫使全国旅游景区时刻紧绷“质量弦”，维护A 级旅游景区的尊严和游客权益。2019年7月，文化和旅游部公布7 家存在严重问题的5A 级景区的处理意见，浙江省雁荡山景区、四川省峨眉山景区等六处被通报批评并责令整改处理，山西省乔家大院则成为唯一一家被摘牌的5A 景区。当年，全国复核A 级旅游景区达5000 多家，受到各种处理的景区达1186 家，其中405家受到取消等级处理①文旅部.《今年全国405家A级旅游景区被取消等级》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1649950757641173790&wfr=spider&for=pc。。

从被处理的旅游景区存在的现象，可以总结出我国景区质量管理方面比较突出的问题如下所述。

（一）旅游安全问题

安全是旅游景区质量的底线，对安全隐患的管理是所有旅游景区的必修课，安全管理不到位是严重的问题，有的临水旅游区在濒水游客集中区和游步道的安全标识及防护设施缺失，巡查服务也不到位；有的自然景区游步道紧邻山体滑坡处，却没有设置安全防护设备和应急设施；有些漂流项目没有对游客进行漂流前的安全教育［3］。

（二）环境卫生问题

整洁的环境是促使旅游者愉悦的基本保障，但是仍有部分旅游景区卫生环境状况堪忧。其中最严重的是厕所问题，这是旅游景区质量管理的顽疾，旅游景区普遍存在异味严重、污水污迹多，用具脏乱、随意摆放、垃圾箱破损严重、环境卫生条件不合格、清扫不及时、残疾人卫生间堆满杂物等问题。

（三）秩序管理问题

市场秩序混乱现象严重，有的旅游景区收费未见公示且无发票。旅游景区购物摊贩管理混乱，兜售商品现象严重，甚至存在强迫消费、欺客宰客现象。有的旅游景区存在岗亭无人值守、车辆乱停乱放，甚至存在“黑车”揽客等恶劣现象。有些旅游景区里的宗教场所烧香、求签管理混乱，非法经营乱象屡见不鲜。

（四）设施维护存在问题

被摘牌的旅游景区，有的旅游基础及服务设施不足或老化，休息设施严重不足或功能残缺，标识导览系统老化、落后或短缺不全。

此外，旅游景区还存在资源保护措施不到位等突出问题，个别地方旅游行政管理部门则存在职能不健全、综合执法力度不强、资源权属不清而造成的多头管理等问题。

三、旅游景区发展趋势

2017年11月中国旅游研究院发布《中国旅游景区发展报告（2017）》指出，无论是大众旅游新时代，还是全域旅游时代，老百姓对旅游景区需求的基本面没有改变，但其核心需求点等方面已经发生了重大变化；调查显示，游客对景区消费环境满意度处于基本满意水平，满意度持续提升②中国旅游研究院：《〈中国旅游景区发展报告（2017）〉研究成果》，http://www.ctaweb.org/html/2017-11/2017-11-6-10-1-47995.html。。随着旅游业的快速发展，游客不断提出新的消费和体验需求，旅游景区业态也出现了很多新变化和趋势［4］。

（一）旅游景区细分

我国旅游资源极其丰富，类型众多，旅游景区的开发建设，基本是依托各类不同的资源，进而聚集各种服务而形成了旅游吸引力和旅游接待功能，不同类型的旅游景区有着不同的使命、责任和利益诉求，旅游景区的质量管理也有进一步探讨分类、分层管理和评价的必要。如历史文化和自然资源旅游景区，应该如何加强旅游景区容量和流量控制，切实保护文化遗产和生态环境；古城镇和乡村社区型旅游景区，应该如何促进文化交流，提升旅游文化内涵和品质；人造主题型旅游景区，应该如何提高土地综合开发利用效率与促进旅游项目及产品更新升级。管理的细分包括：简约化，克服部分公共资源旅游景区多头管理的情况；精细化，根据旅游景区资源类型、空间分布、管理体制等进行细分，制定相应的精细化的质量标准和监管制度；自主化，指导不同类型的旅游景区企业不拘一格组建各种协会、社团、联盟、合作社等非行政组织，通过公约和规范等逐渐实现行业内部监督，提升行业质量管理水平。

（二）旅游景区泛化

在全域旅游和“旅游生活”时代，出现了广大散客在目的地消费多元化和旅游体验生活化等方面的新需求，旅游景区建设的内涵也不断创新，外延不断扩展。“旅游+”和“+旅游”使城市、城镇、乡村乃至工厂、学校、商场等越来越多的空间和场所追求景观的美化、标识的完善以及服务的附加，都按照旅游景区的标准来建设和优化，甚至申报创建A级旅游景区，旅游景区进入了“泛旅游景区化”时代［5］。这对于旅游景区的范围界定和管理，也带来了新的问题。

（三）智慧旅游景区

随着大数据、人工智能等技术的涌现和快速发展，智慧旅游（景区）时代已经到来。智慧旅游景区一方面提升了游客便利和体验，增强在旅游活动中的主动性和互动性，另一方面也将使旅游景区质量管理变得便捷和高效，比如广东佛山有旅游景区管理者要建设无人智能旅游景区。这些新情况也是新的管理现象和问题，应该及早思考和准备相应管理制度的建设。

四、旅游景区质量管理机制的持续完善

（一）质量管理体系制度的持续完善

在《旅游景区质量等级的划分与评定（GB/T 17775—2003）》《旅游景区质量等级管理办法（旅办发〔2012〕166 号）》等有关制度的基础上，旅游管理部门密切关注旅游业蓬勃发展产生的新趋势新情况，及时调整、完善各项规章制度，优化各项工作流程，提高信息传递和反馈的速度，提高监督管理工作的效率，提高工作效益。

（二）旅游景区质量检查员队伍持续完善

应发挥我国旅游学科专业发达、院校和研究机构众多的优势，甄选具有丰富理论和实践经验的专家学者加入检查员队伍，甄选业界精英充实检查员队伍，适当招募社会上有专业知识和经验丰富的志愿者扩充队伍，使检查员队伍具有较高的多样性和代表性，建立一支由多种力量组成的旅游景区质量监督队伍，同时形成梯队层次结构，确保检查任务及时顺利完成，保证检查质量，提升整体旅游景区质量管理水平。

（三）全方位质量监控和评价机制的持续完善

充分发挥网络时代信息平台的技术优势，建立由专业媒体、社会公众、旅游运营商、旅游者、学术研究及旅游景区内部员工等立体多维、全天候动态的监控和评价机制，建立“黑名单”制度，构建“旅游景区自查、政府督查、公众监督”三位一体的质量管理保障体系，加快建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制，并且推动旅游景区质量管理发展创新，构建人民群众更加满意的现代旅游业，确保人民幸福生活追求在旅游生活方面的充分而均衡实现。