超大城市防控重大公共卫生事件地方立法研究
——以天津市为例

文/董亚楠

2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全国、蔓延全球。抗击新冠肺炎疫情是对超大城市治理能力的一次大考[1]。对天津来说，完善防控重大公共卫生事件地方立法，一方面可以消除常态化疫情防控中可能存在的制度性风险隐患；另一方面有利于构建更加完善的法治体系，从而提高超大城市依法防控、依法治理能力。

一、完善防控重大公共卫生事件地方立法的必要性

（一）弥补我国现有立法不足

目前，公共卫生事件国家立法包括：1.两部法律：《传染病防治法》和《突发事件应对法》；2.一部行政法规：《突发公共卫生事件应急条例》；3.两个规范性文件：《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》。地方人大、政府也制定一些执行上位法的规章和规范性文件[2]。上述法律、法规和规范性文件对于我国公共卫生事件防控都起到应有作用，但是制定时间都在十年以上，有的原则性规定较多，有的还不属于立法范畴。现在的地方立法难以满足新时代地方公共卫生事业发展需要。

突发重大公共卫生事件是公共卫生地方立法最为关注的问题。从地方立法层面制定完善《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的配套实施细则是健全我国重大公共卫生事件防控机制的现实需要，对于减少突发公共卫生事件，提高地方政府防控能力具有重要的现实意义。

（二）更好实现对上位法的贯彻执行，增强上位法的可操作性

防控公共卫生事件的国家立法框架性规定多，大多数条款不直接具有可操作性。比如在这次疫情防控中，对学校、体育场馆和酒店等场所紧急征用后造成私人财物损坏的问题，国家立法缺少公民权利救济的具体规定。根据《立法法》，地方性法规、政府规章是为执行上位法或者对地方性事务作出的具体规定。地方立法应以上位法为依据，对相关内容作出细化规定，为今后防控重大公共卫生事件提供有效路径。

（三）体现因地制宜和地域差别的需要

防控公共卫生事件的国家立法为全国各行政区域提供原则性指引，但是不同行政区域经济社会发展状况不同，国家立法的适用会产生不同情况。因此，在遵循上位法原则的前提下，有必要制定针对性强、有地方特色的防控重大公共卫生事件地方性法规和政府规章，体现《宪法》关于发挥中央与地方两个积极性原则的要求。

二、制定和修订防控重大公共卫生事件相关法律法规配套实施细则

2020年至2021年，全国人大常委会计划制定修改公共卫生领域法律共17件，适时修改相关法律共13件。《生物安全法》已于2020年10月17日经第十三届全国人大常委会第22次会议通过，地方立法机关应根据上位法授权，及时出台贯彻执行的相关立法。《突发事件应对法》《传染病防治法》及其实施条例、《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》《野生动物保护法》正在修订中。地方立法机关要做好《天津市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》《天津市动物防疫条例》《天津市野生动物保护条例》等地方性法规的修订工作，制定《天津市传染病防治条例》等法规规章。

三、完善重大公共卫生事件应急管理法制体系

（一）进一步做实应急预案

根据《突发事件应对法》，地方各级政府和县级以上政府部门制定突发事件应急预案。根据《传染病防治法》，县级以上政府应当制定传染病预防、控制预案。此类属于法律的明确授权，地方立法机关必须积极履行职责，以免导致不作为。地方立法部门有必要在《突发事件应对法》实施细则中完善突发事件应急预案制度体系。

1.建立突发事件信息管理制度

一是建立高效的突发事件信息收集和报告制度。从现有立法模式来看，突发事件信息主要是由地方政府有关部门层层向国家部委报告，然后自上而下地层层下达命令采取防控措施。重大公共事件的信息，可以突破原有的逐级上报模式，允许地方政府直接报送省级政府直至国务院，并及时向社会发出预警信息。地方立法有必要对信息收集范围、信息种类、信息的报告主体和报告方式予以明确。

二是建立突发事件信息公开制度。地方立法应当对《突发事件应对法》予以补充，对信息披露的主体、披露的内容和方式予以明确规定，保障公民知情权，预防重大公共事件的发生和程度的扩大。

2.建立突发公共事件应急管理程序性法律规定

《突发事件应对法》规定各级政府及其部门在突发事件预防、处置、救援和灾后重建等活动中的职权，但是对行使程序规定不明确。

一是明确规定应急预案的核心内容。具体包括：应急预案的制定程序、制定标准、演练评估、修订完善以及启动条件、部门职责等。

二是建立突发事件预案编制与应急防治体系。除组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复重建措施等内容外，突发事件预案还应包括应急联动机制、公共交通体系、预防准备的演练以及责任追究机制。

三是规定突发事件应对的保障性措施。贯彻预防为主的理念，对应急资金的保障、专业救援力量的组建与培训、应急物资的储备以及应急宣传教育的频次作出规定。

（二）进一步完善重大公共卫生事件预警机制

1.明确地方政府作为预警主体

根据《传染病防治法》，国务院卫生行政部门和省级政府及时发出传染病预警并予以公布。但是根据《突发事件应对法》，县级以上各级政府应当根据法定权限和程序，发布相应级别的警报。《传染病防治法》属于旧的特别法，《突发事件应对法》属于新的一般法，两者冲突，要由全国人大常委会裁决。但是，这一程序至今仍未启动。虽然立法存在冲突，但事实上国务院卫生行政部门和省级政府通常并非最先接触到疫情的主体。为提升疫情预警的效率和透明度，有必要改革高度集中的预警机制，赋予专业机构直接发布疫情信息的权力，地方政府根据预警级别启动响应机制。

2.完善预警相关制度

对预警的含义、预警主体、预警时机、预警方式、预警范围、预警的法律责任等作出细化规定。让最先看到危险的人有发出信号的权利和责任，为遏制疫情扩散、及时应对赢得时间，坚决克服由于种种因素导致不能预警问题。

（三）明确界定行政应急权力和公民权利的范围

现行公共卫生法律制度强调在紧急状态下公民的私权利让位于政府的公权力。这种权利义务结构不利于公民权利的保障。为此应修改完善地方立法：一是规定政府公权力的行使限度。制定行政应急权力的正面清单和负面清单，明确其种类和范围、行使条件和基本程序；二是规定公民权利受到侵害的救济方式、救济程序与补偿标准。《突发事件应对法》没有对政府及其部门在应对突发事件时征用公民财产的限制和补偿作出规定，由于《立法法》并没有规定对财产的征用只能由法律规定，那么突发事件应对地方性法规就可以对此作出规定。

四、完善地方单行立法中防控重大公共卫生事件的规定

为实现中央和地方法制的统一，有必要总结梳理与疫情防控有关的地方性法规、政府规章及规范性文件，对制定时间久远、存在冲突、缺乏可操作性的法规规章和规范性文件，制定立改废计划。

五、在地方立法中吸收疫情防控经验做法

（一）推动完善相关地方性法规、党内法规

2020年2月中旬，天津市区两级党员响应号召下沉社区参加疫情防控。至6月初，全市疫情防控取得显著成效，其中一些成功经验，如各街道严格落实防控责任、加强网格化管理已在《天津市街道办事处条例》中予以明确。有的经验做法还需在后续立法中规定。例如，在天津设置入境国际航班第一入境点，设立定点医院用于疫情防控救治，建立多部门协调联动机制。市区两级党员下沉社区的做法，可以吸收进天津市有关党内法规。

（二）适时修改《天津市物业管理条例》

在此次疫情防控中，社区防控管理作用突出，物业服务企业发挥了重要作用。需要进一步完善《天津市物业管理条例》，将有关经验做法在立法中固化，为今后应对重大公共卫生事件提供有力法治保障。具体内容包括：一是将“坚持党的领导”写入法规，确立党的领导在社区治理过程中的主导地位；二是规定党员业主按照法定程序进入业主委员会。发挥党员业主的示范作用，带动业主委员会积极履职，依法依规维护合法权益；三是明确物业服务企业在应对重大公共卫生事件的职责要求。具体包括：配合业主大会或者业主委员会制定突发性公共卫生事件应急预案，组织应急演练，采购和储备应急物资等。

六、结语

文章以天津市为例，在现有防控重大公共卫生事件国家立法存在不足及滞后的情况下，提出防控重大公共卫生事件地方立法研究，分析完善防控重大公共卫生事件地方立法的必要性，建立突发事件信息管理制度，进一步完善重大公共卫生事件预警机制，完善地方单行立法中防控重大公共卫生事件的规定，对提高超大城市依法防控、依法治理能力具有深远意义。