公共管理制度的理性悖异及其整合进路

刘德生

（云南保山边境管理支队曼海边境检查，云南 保山 678000）

公共管理制度在功能上面把手段理性的基本取向给呈现出来，它体现为从生成制度、操作到公共价值和实践效度的展现所凝合的人类的理性内涵的普遍性、规范性、合理性以及标准性精神和能力，它最终体现的为制度行为主体现象的形式或具有规律性的认识成就的规则化合理性表达，它也会把价值理性的取向给呈现出来，而且和工具理性混合存在在制度的公共实践当中。可是，这种制度的手段理性光芒万丈，而它的价值理性就经常在谨慎质疑当中时隐时现。所以，这种制度的理性的核心阐释维度，手段理性和价值理性的辩证逻辑依然是大家去研究的学术话题，对手段理性和价值理性在整合路径的探究毫不犹豫具有理论意义和实践价值。

一、公共管理制度的理性维度

这种制度是对人类公共管理活动中的一些规范性约束的总体论述。就它的性质及作用来讲，这种制度是公共管理活动的媒介性存在，常态性工具及规范性保障。理性是指人受到自己目的以意识支配，对客观事物的规律以及本质通过理解和观察、分析和概述、权衡和考量而形成的普遍性理解、抉择、评估以及反思能力。理性是在人类的心理和认识的范畴之内，是一种精神现象。而制度的理性也就是制度自身具有的理性，具体是指制度中所凝合人的理性意识和能力，通过形成规则体系及规范行为，面对制度目标发挥规定、指引、约束以及调配功能的品质精神和作用能力。制度主要通过形式去反映人们对事物在本质上和价值上的认识程度，鉴于此开展制度建设活动，它本身还囊括人对其性质、限度等基础问题的知识能力；所以，制度的理性等同于人们依据形式反映出自己对客观事物本质规律的理解活动过程，对制度的创新、依据、运用、改革、废除、评价等成为“人的制度”以及“制度的人”互相依赖、共同治理的理性化过程。

这种制度的根本问题就是在公共管理活动过程中人们的行为和制度实践的关系。鉴于此，韦伯以社会行为作为出发点将其分为目的合理性和价值合理性。他把目的合理性行为看成是可以把计算及预测后果作为前提条件去达到目的的那种社会行为；把价值合理性行为看成是人在主观意识上面相信行动是无条件、排他性的价值和意义，而不用考虑后果如何、条件如何都要达到的社会性行为。没过多久，两性二分法被广泛应用到各种领域，而且对公共管理实践活动带来很大影响。随着理论发展和推进，目的理性化渐渐被概述为手段理性。公共管理理论和实践长时间获得的成就或失误偏差不但跟制度的手段理性作用有很大的关系，而且还跟它的价值理性作用存在联系。所以，探究制度的理性问题应当把视野放在制度的手段理性和价值理性两种维度上面。

公共管理制度的手段理性可谓是处在公共管理实践活动中的人受到自己的意识目的支配，在理性能力及手段合理的逻辑原则的基础上，对该制度进行手段和理性规定，通过理性作用展示制度手段成就的一种制度的理性方式。该制度的手段理性在制度设计上面要想到科学性、可计算性以及推论性；在制度启动后观察规范性、规范操作性和非人格程序化；在制度评价方面要求可量化以及“价值无涉”；在制度改革发展上追求高效率。该制度的价值理性为处在公共管理实践活动过程中的人受到自身意识目的的支配，在理性的认识能力及精神的基础上去规范价值取向正确的逻辑原则，对制度进行价值合理性规定，通过理想作用呈现出一种制度理性化方式。

二、公共管理制度的理性悖异

公共管理制度不但需要手段，还需要理性的考量为依据，对实践提供技术上的支撑以及物质上的保障。制度的手段理性和价值理性在制度上的创新、依据、运用、改革、废除、评价当中互相依赖且在充分发挥其作用。因此，两者在实践中慢慢出现断裂的现象，且为该制度的理性研究所证实。从表层上来看，这种间断反映出该制度实践的工具性诉求以及价值性诉求之间存在一些矛盾；从本质上来讲，它反映出“物本制度”和“人本制度”之间的性质悖异。

过度张扬制度的手段理性加快了该制度的理性两维，不但可以促成制度理性化发展的内在张力，促使制度和“公共人两者之间的紧张关系和对立性，进一步遮蔽了该制度存在和发展所在的真实意义，而且还会导致该制度的实践陷入困境当中。它对制度造成了各种困境，比如“人性困境”、“人格困境”和“伦理困境”。其实，形成制度的这些困境是有很多因素的，不可否认的是，制度的手段理性和价值理性的悖异是一个重要因素。

该制度的两性断裂是由多方面因素共同作用的结果，不过理论创设、实践和文化理念是其中最主要的原因。第一，公共管理制度工具化理论创设意味着制度两维断裂。韦伯把制度的理性看成资本主义社会运行的主要思维媒介，觉得资本主义宗教的发展过程是一个把工具理性用在精神文化世界，进一步取代非理性宗教的过程。他发现该精神演化的手段理性对宗教信仰价值起到压制作用，面对物质世界及精神家园分裂的现状，韦伯的看法是承认矛盾的价值世界。实际上，该理论意味着两性理性必然会出现两维断裂的现象。

三、公共管理制度的理性两维整合形式

该制度的手段理性和价值理性的整合其实是一项系统化、复杂化和长期化工程，它需要结合理论实践进行多方位综合考量。总的来讲，这种整合可能跟该制度的价值观、公共理性、艺术、生态以及方法论等几个层面的系统性思考。

（一）科技和人文两者相结合的价值观

公共管理制度价值观反映出人类对该制度时间所持有的立场、判断、选择和取向。作为人类制度时间中的一种重要意识倾向，该制度价值观连接公共管理制度的建立、运转、修订以及改革的全过程，对人类行为、制度的价值选择都能产生重大影响。该制度的价值观和人类的理性存在互通性以及互构性，当人类理性对该制度的价值取向形成共识的时候，通常会让人们自觉形成统一的管理制度价值观；该制度的价值观的形成得到巩固之后，对人类理性对制度价值的认识和评估带来重大影响。

（二）公共理性整合作用

公共理性受到很多理论学者的广泛关注，霍布斯建议应该要重点关注个体理性对公共理性的重大作用，觉得单纯依靠个体理性对公共理性的妥协，尝试和公共理性进行平衡博弈，其实都很难让人完全摆脱自然状态；仅有个体理性对公共理性服从而且对改制度实施适当推理形成共识之后，该制度的公共理性才可以产生。其实，公共理性作为民主国家的基本特征，公共理性的核心就是对公共性的认知和界定，目的是追求社会的公平与正义。罗尔斯曾经对公共理性做出进一步解释：公共理性囊括公民、政府机构、团体在内的各种类型的政治主体，借助平等的身份以及公平正义的理念，在政治社会当中针对相关事务展开合作，便于完成共同治理效果的理性能力。公共理性和公共性两者存在紧密的联系。公共性反映的是管理主体的人为了获得共同利益而在双方之间形成的一种理性合作，借助公共精神引领行为的一致性而体现出来的一种相互依靠、共同生存的社会属性。所以，公共性是人们的理性、共同利益和公共空间等多个层面的有机整合。

（三）艺术理性统一

公共管理制度的艺术既是该制度实践中的产物，又是该制度在哲学上的凝合，它是指人们在多样性的制度实践中，借助自己的理性认识和能力，使用对应的技巧以及方式去合理处理问题及矛盾，便于在管理和结果当中体现出制度的公共性。制度的手段理性反映出该制度追求“真”“善”和“美”的理性统一。马尔库塞觉得，“艺术是政治实践”，只有把人性最高层的破坏性结构进行完全改造，社会革新方能凝合高层的人性基础，这种改造方式只能通过艺术美学的方式方能实现。

该制度的“真、善、美”三种理性在管理实践过程中是融会贯通、对立统一的理性。管理制度要求“真”理性是建立在管理制度追求“善”理性的基础上，如果没有“真”理性去引导，那么改制度就很难具有坚实的物质基础，管理制度的“善”和“美”可能会脱离实际基础而很难完成；该制度追求“美”理性是在管理制度追求“真”理性以及追求“善”理性在有机整合之后高层理性表达，它可以促使该制度运用高级艺术方式在实践中进入和谐的境界。所以，该制度的手段理性和价值理性两者之间的断裂，在很大程度上是管理制度在追求“真”理性以及追求“善”理性两者之间发生冲突之后的结果，该制度艺术的目的就是消除整合该矛盾，寻找社会公共管理视界达到“美”的制度图景。

（四）两性人格共存

该制度生态“共存”样态体现出一种处在和谐共存的生态情境理性条件下的管理制度生态概述的是公共管理制度实践中的人和制度在理性言语下所有关系的性质。这就意味着人们可以在理性逻辑的前提下，借助信任和应用自己的理性能力，对该制度实施两者之间的相互作用，进一步跟该制度在某段时期内保持稳定平衡关系。该制度发展的各个时期基本上都能够体现出稳定理性人格特点。在制度崇拜阶段，公共管理制度的理性人格特点主要体现出该制度的手段性人格；在制度发展阶段，该制度理性人格特点主要体现出该制度的主体性人格。此制度发展的理想图景就是公共管理制度的手段性人格和价值性人格的“共存”样态，这就意味着手段性人格和价值性人格的共存关系状态可能就是寻找这样的公共管理制度。

结语：曾经有位理论学家提出，精神的客观性为法律，精神意志也是它。公共管理制度不管是在理论上还是在实践中都跟人类的理性作用有着密切的联系，内涵在实践过程中的公共管理人的理性精神和认识能力注定发挥其核心作用。而在该制度的理性多维融通的实践过程中寻找制度良善功能的发挥也是命中注定的选择。长此以往，该制度的手段理性处在的霸权地位和它带来的影响，已经促使公共管理处在理论实践的困境之中，想要走出困境就必须要立足于该制度的手段理性和价值理性二维度的复式融合，通过整合逻辑寻求该制度理性的公共融通路线，化解该制度在科技进步的内在张力，使得制度和人在社会实践过程中建立理性的互动机制，便于保证该制度真正拥有的“理性制度”品质。显而易见，这不仅仅是处理公共管理困境的内在要求，而且还是使得公共管理向好的方面发展的内在要求，更是管理历史以及现实给予人类的艰巨任务。