矿产资源开发的生态补偿机制研究

陈志刚

(自然资源部机关服务局，北京 100000)

0 引 言

在进行矿产资源开发过程中，难免会对土地、植物、地下水、地质构造等造成较大影响，形成较为严重的生态环境破坏，并产生较大的环境污染问题，不利于周边人们生活水平的提高，甚至严重损害区域生态安全。近年，随着我国对矿产开发与环境修复治理的重视程度的提高，矿山土地得到较好的休养生息，有效缓解了矿产开发生产的环境破坏问题。然而，就总体情况而言，远没有达到绿色矿业的发展目标，尤其是缺乏完善的制度与到位的监管，导致局部采矿产生的生态破坏与环境污染仍较为严重，对人们的生产生活造成较大影响。缺乏有效控制的采矿行为，社会、环境生态都遭到了较大破坏，更是阻碍了矿区及周边经济与生态的平衡与可持续发展。唯有切实将环境问题纳入社会经济管理体系，才能有效解决采矿发展与生态经济发展之间的复杂矛盾，因此加强对矿产资源开发生态补偿机制及其应用情况的深入研究有着极为重要的现实意义。

1 矿产资源开发生态补偿机制内涵

生态补偿，指的是出于对弱化生态破坏，激发生态建设动力的目的而建立的能够实现对生态有效保护的利益驱动与协调机制。主要是通过对损害资源环境的行为进行收费，提高其行为成本，或者是对保护环境资源的行为进行补偿，提高其行为收益的方式，达到对这些行为的遏制或者激励，以此增加行为的外部经济性，实现对环境资源的有效保护效果。

基于生态补偿理念，对矿产资源开发的生态补偿，主要是对采矿行为对依附于矿产资源的生态系统造成的破会，或者对周边居民产生的损失进行的补偿所需支付的费用。如山体、耕地、地下水、动植物等自然的破坏，严重损害区域生态功能。结合恢复生态所需成本分析相关责任者支付这一费用应用于矿区的生态环境进行修复，或者补偿周边居民损失。

2 当前我国矿产资源开发生态补偿机制中存在的主要问题

2.1 缺乏合理的资源税制度设计与分配

征收资源税的原来目的是为了实现对级差收益的有效调节，而现在实行的是调节级差收入的方式来对资源有偿使用征收目的进行体现，以相关量定额为标准对自产自用量、销售量的税基进行定额征收，导致了在计税依据、征收范围、单位税额、收入归属等方面都出现了较大问题。当前的资源税征收范围过小，严重的资源浪费无法有效提升税收调节经济的功能。而且从量计征的方式与资源价格、资源储量、回采率等指标关联性不大，导致了开采过度的现象较为普遍。采矿资源税收入列入了地方收入，导致地方政府出于利益考虑而选择对资源的过度开发，也是导致资源浪费与生态破坏的一大原因。究其原因主要是缺乏合理的资源税制度设计与分配所致。

2.2 缺乏专门的法律制度

现阶段，我国在矿产资源开发生态补偿方面的法律法规的制定，大多是出于对矿产资源级差收益进行调节的目的，或者是出于对资源耗竭性补偿的代际间公平问题的解决的目的，缺乏对生态环境问题方面的考虑。我国目前还没有出台“生态”为对象，以采矿生态恢复治理为目的的法律制度体系。由此可见，我国的矿产资源开发生态补偿机制框架构建缺乏相关法律制度，相关执行缺乏必要保障，无法充分发挥补偿机制的作用。

2.3 缺乏合理的矿产资源税费征收设计

我国在矿产资源税费征收方面的额度偏低，缺乏较高的资源耗竭价值补充，无法实现对生态破坏的有效补偿，不利于矿产资源开放利用与生态环境发展的可持续性。例如，我国矿产资源补偿费征收的平均税率为1.18 %，较之国外同等性质的2 %～8 %要低得多，导致了资源的廉价使用，在损害国家所有者权益的同时还造成了较大的资源浪费，不利于资源节约型社会的建设

2.4 缺乏完善的恢复治理保证金制度

我国一些地方已经开始实施矿山环境恢复治理保证金制度，并取得了一定成效，很好地为矿山复垦保证金制度有效推广奠定基础。然而，目前我国现行的矿山环境修复治理保证金制度存在诸多问题，不但不能很好地明确矿产资源开发生态补偿主体，而且缺乏统一的征收对象、补偿标准、补偿程序等，导致补偿效果不明显。再加上我国矿业权招拍挂制度尚处于起步阶段，缺乏统一的矿山环境标准评价制度，也因此导致了保证金执行配套制度的不完善。

3 完善矿产资源开发生态补偿机制的相关对策

3.1 加快完善相关法律制度

构建有效的生态补偿机制，必须严格遵循受益者补偿与破坏者负担原则，从法律层面对产权、责任等进行明确。首先，以法律的形式对矿产资源开发补偿主体与课题进行明确。采用新旧分治原则与不追溯过往原则，在法律层面明确老矿山环境治理是以国家为主体，新开和正在开发的矿山则是相关受益者为主体，而补偿的客体则为采矿中受到损害的人员或者付出了保护劳动的保护者。其次，是在法律层面明确补偿标准和补偿程序，为建立健全生态环境补偿机制奠定基础，包括明确相关税费征收标准、权利金制度的建立和征收标准、生态补偿保证金的收取标准、产权交易收费标准等。在明确补偿程序方面基础上，以矿产资源生态补偿机制架构图为依据，实现对专款专用的监督与互相牵制。最后，提高矿产资源环境保护立法水平，建立完善的矿山环境管理制度。同时强化环境保护执法，确保各项措施有法可依，违法必究。

3.2 加强对矿产资源税费制度的有效改革

(1)要合理改革资源税定位。为有效发挥资源税税收功能，明确资源税税收性质和调节级差收益功能定位至关重要。对此需要合理提高矿产资源补偿费征收标准，以资源耗竭性价值补偿和生态价值损失补偿为征收依据。同时提高对矿产资源税费的管理力度，保证资源价值、生态价值的补偿功能得以充分发挥。

(2)要实现对改革矿产资源税费收入的合理分配。把矿产资源补偿税费所得，统一由国家财政进行收支预算，按比例进行分配，或者采用成立矿产资源补偿专项基金的形式进行审批划拨。

(3)要将外部性成本纳入税费体系。针对地下水位下降、地面沉降、地表塌陷、泥石流等负的外部性影响，成立专门的矿区生态环境治理机构，专门落实生态补偿费征收与环境恢复治理工作措施，实现补偿效益最大化。

(4)要建立和完善权利金制度体系。权利金是向矿产资源所有权人缴纳，本质上是采权人由于开发、消耗不可再生资源，而向矿产资源所有权支付相应的赔偿。一般由3个部分组成：红利、权利金、矿业权租金。

3.3 加强完善补偿保证金制度

(1)建立有效的预防性生态补偿制度，以生态管理的较大进行矿产资源开发，所以建立风险基金制度对于实现矿产资源生态开发而言十分重要。矿产资源在开发过程中产生的生态环境风险难以预测的，进而转向构建矿产资源开发风险基金体系，其中包括了矿产资源开发者、地方财政收入、专项资金等。

(2)建立有效的补救性生态补偿制度，设立专门矿区生态环境影响评价单位，对矿区的环境影响进行全面评价，分析其中存在的风险，对环境污染进行合理预测，降低破坏程度的同时，增强对矿区生态环境的保护与治理水平。

(3)就是要构建完善的矿山环境损害行政补偿制度，针对支付能力有限、已经关闭或破产等补偿主体难以确定的现象，落实环境损害行政补偿，保证受害人人身和财产方面的合法权益。

(4)建立有效的生态补偿转移支付制度。如借助国家财政直接进行转移支付，利用区际间进行横向转移支付，或者以成立基金的方式来对城市生态成本进行合理控制。

3.4 加强规范生态补偿标准与程序

通过建立完善的生态补偿机制，统一生态补偿标准，提高补偿程序规范性，可以使得矿产资源开发生态补偿实现程序化、科学化。生态补偿金应按照新、老矿山的不同进行补偿费与环境修复保证金的征收与合理分配，确保实现专款专用，保障矿区生态环境重建质量。对于新建或者正在开发的矿区，有矿山企业负责对生态环境修复，废弃矿山则由政府和相关利益主体共同修复。对此，国家须对生态补偿标准进行明确和统一。

修复矿山还需要充分发挥市场融资的优势，增加补偿金数量。政府应在遵循“谁复垦，谁受益”原则前提下保障废弃矿山复垦者相应权利，以此鼓励社会其他资本参与废弃矿山恢复治理。对于新开矿山应建立统一的补偿标准与补偿程序，明确矿产资源开发生态补偿的定价→实施→监督机制的程序，同时地方政府应加强对各项有利于资源合理利用与环境保护政策的制定与实施，将环境损害控制在最小范围。

4 结 语

总而言之，在进行矿产资源开发过程中，难免会对土地、植物、地下水、地质构造等造成较大影响，形成较为严重的生态环境破坏，以及产生较大的环境污染问题，不利于周边人们生活水平的提高，甚至严重损害着区域生态安全。所以要求相关部门能够及时做好矿产资源开发的生态补偿机制的建设与优化工作，以促使人与生态环境的健康、持续发展。