加强基层治理能力建设探讨

王 利

（郑州大学 马克思主义学院，河南 郑州 450001）

党的十九届四中全会提出，要把我国的制度优势转化为国家治理效能，这为推进国家治理能力现代化指明了方向和路径。十九届五中全会提出了“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标，其中就包括国家治理效能得到新提升、社会治理特别是基层治理水平得到明显提高。基层治理是我国社会治理的基础和重要组成部分，加强基层治理能力建设并化其制度优势为治理效能，是推进基层治理能力现代化的重要途径。

一、基层治理的制度优势与基层治理效能

制度与治理之间有着密切的关系，基层治理的制度优势与治理效能之间也是紧密联系的，基层治理的制度优势能够提升基层治理效能，基层治理效能又彰显了其制度优势，二者相互促进。

（一）制度是治理的依据和结果，治理是制度的实践与创新

治理是依据制度来进行的，制度是在治理的实践基础上，通过总结实践经验并结合具体实际而逐步形成和发展的，制度是治理的结果。制度的生命力在于执行，治理是制度的实践，同时在治理的实践过程中，通过结合具体实际情况的变化和认识的深化，制度也能够得到创新。

我国的社会主义制度是在长期的实践探索中逐步形成和完善的，是一个科学的制度体系。为了找到适合我国具体国情的正确道路和科学制度，我们党领导人民不断探索和实践。通过不断地实践探索并认真总结经验，我国的社会主义制度逐步完善，党和国家的事业取得了巨大成就，社会发生了历史性变革。我国的社会主义制度是我们党团结带领广大人民群众在长期的实践探索中付出巨大代价而最终取得的一项宝贵成果，是结合我国具体实际而得来的具有中国特色的一项科学有效的制度。同时，也正是在治理的具体实践过程中，制度得以形成并不断完善和创新发展[1]。

（二）基层治理的制度优势提升基层治理效能，基层治理效能又彰显其制度优势

一个国家的最大优势可以说是制度优势。一方面，制度科学有效，就会在很大程度上促进社会的健康运行和顺利发展；另一方面，要想真正推动社会的和谐稳定发展以及治理能力的现代化并使之可持续，单靠制度上的优势还远远不够，还需要在充分发挥制度优势的基础上，使用科学的方法，切实地将具体的制度优势有效转化为治理效能。具体的制度与具体的社会实践紧密联系，我们要充分发挥科学制度自身的优势，并使之不断发展和完善，与时俱进。基层治理所具有的制度优势能够提升基层治理的效能，推动基层治理的现代化；同时，基层治理的效能也彰显了其所具有的制度优势，是基层治理制度优势的重要体现。

评价一项制度是否具有优势，需要看实际上的治理效能如何。治理效能呈现出向好的发展趋势，就可以说明这一制度具有优势。要想知道治理会出现什么样的效能，就要看制度的制定是否合理，制度是否得到了正确的执行以及执行的力度怎么样。制度制定得合理，再加上制度的执行力到位，那么在实践的预期上就会呈现良好的治理效能。另外，如果这种治理效能能够获得优化，那么效能转化就会初步地显现出其成效，制度优势也会得到进一步的彰显[2]。因此，对具体的基层治理来讲，基层治理制度设计得合理并得到切实有效的执行，就会提升基层治理的效能，同时，效能的提升就是基层治理制度优势的彰显。另外，效能获得优化，其制度优势就会得到进一步的彰显。

（三）基层治理效能提升的必要性

上面千条线，下面一根针。这一根针就是基层，这句话充分说明基层在整个社会大局中所处的重要位置以及基层治理的必要性。基层治理是社会治理的基础和重要组成部分，基层得到有效治理，社会才能够获得和谐稳定的发展。提高基层治理能力和基层治理的现代化水平，基层治理效能才会得到显著提升。对基层的人们来说，基层治理效能的提升会提高他们的生活满足感和幸福感。另外，基层治理制度具有优越性。制度的生命力在于执行，基层治理的制度优势要想得到进一步的彰显，就不能只是停留在理论的层面，而是要更加注重实践这一环节，重视制度优势在具体实践过程中的发挥，使制度在基层治理各个方面的具体实践中发挥应有的作用，并最终使基层治理能力和基层治理的现代化水平得到有效提升。切实提升基层治理的能力和现代化水平，是推动社会和谐稳定发展的基础和重要途径。我们应当重视基层治理效能的提升，要结合现阶段的具体实际，采取合理措施，促进基层治理效能的提高，以此筑牢社会健康发展的根基，为整个社会的和谐稳定发展提供基本支撑和重要保障。

二、基层治理的主体、保障及其目标

（一）基层治理的主体

现阶段，基层社会正处于一个非常特殊的转型时期，需要进一步明确基层社会的治理主体。党委和政府、社会组织以及人民群众是基层治理的主体。其中，党委及政府起引导作用，社会组织协同政府处理各种基层社会问题，人民群众进行自治。

1．党组织和政府引导

基层党组织和政府是基层治理的重要带头人。农业、农村和农民问题是制约社会发展的重要因素，农业的发展、农村的治理以及农民生活水平的提高都迫切需要正确的方向引导，有了正确的方向引导，基层社会才能够得到有效的治理，人民群众的生活质量才会得到切实的改善。党在基层社会中的重要代表是基层党组织，它一方面可以传达党和国家的方针政策，另一方面能够有效地联系、动员基层群众，是基层治理的重要组成部分。新时代，政府的职能和角色都在发生重大改变。相比于之前，政府自身的服务职能大大增强，政府致力于更好地服务人民。现阶段，基层治理的主体主要包括基层党组织、基层政府、居委会或村委会、其他社会组织和基层群众等。其中，基层党组织和政府在基层社会治理中扮演着重要角色，基层党组织和政府要为基层治理提供正确的方向指引。

2．社会组织参与

基层治理不是政府主导的单方面实践，社会组织也是重要参与者。社会组织在基层社会治理的具体实践中，具有政府不具备的隐形引导力，能够分担一部分社会职能。现阶段，基层社会人民群众的需求日益增长，教育资源分布不均等问题迫切需要解决。社会组织能够在一定程度上替政府排忧解难，因此，在基层社会的治理中，要激发社会组织的积极性，充分利用社会组织的力量。在社会组织的有序参与下，基层社会的治理效能能够得到显著提高。我国的社会组织经历了一个不断成长壮大的过程。我们党对社会组织与政府的关系进行符合社会发展要求的调整，逐步加强对社会组织的管理，使之不断发展和完善。同时，社会组织也在我们党的正确领导下，切实参与到社会治理中，并逐步成为基层治理的主体力量之一。

3．人民群众自治

治理是从管理逐步发展演变而来的。从社会管理到社会治理，虽然只有一个字的变化，但意义深远。相对于管理来说，治理表达的意义更加丰富、深刻，治理更加强调人的主观能动性在社会发展中的突出作用，社会治理的提出意味着政府和社会在治理中是平等合作的关系。治理主体是多元的，包括人民群众。给基层人民群众提供机会，使其真正参与到基层治理之中，这对推动基层社会的科学治理大有裨益。习近平总书记曾指出，各级党委和领导干部要坚持好、发展好“枫桥经验”，“枫桥经验”实际上是利用人民群众自身的力量与智慧，实现矛盾不上交，就地解决群众自己的矛盾。人民群众是基层社会治理的重要力量之一，要发挥基层人民群众的积极性，让人民群众自己主动去解决出现的各种问题、矛盾和冲突，从而更好地保障自身的权益，最终形成人民群众自治的良好局面和治理格局。

（二）基层治理的保障

有效的基层治理需要有相应的保障。党的领导是基层治理的坚强后盾，法治、德治、自治相结合是其有力的保障。在基层治理的实践中，应当坚持党的领导，注重法治、德治和自治的有机结合，以此来推进基层社会的有效治理，促进基层社会的和谐稳定发展。

1．党的领导是基层治理的坚强后盾

在基层治理的实践中，应当始终坚持把党的领导融入基层社会中，发挥党的基层组织的重要引领作用，为基层社会的治理提供坚强后盾。十九大报告提出，努力建设好基层党组织，着重提升组织力，同时要突出其政治功能[3]。一方面，要使党的基层组织融入基层社会的各个方面，在社会治理中发挥党的基层组织的“主心骨”作用，确保基层社会治理适应现今社会快速发展变化的需要。另一方面，党的基层组织是构建和谐社会的重要支撑，党建工作需要做深、做细、做实，要通过做好基层党建工作，来实现基层的有效治理，引领基层社会的健康发展。应该使党建引领深入基层的每个社会组织，在基层治理的过程中始终坚持党的领导。

2．法治、德治、自治相结合是基层治理的有力保障

国家治理的理想状态是善治。善治离不开善政，善治与善政紧密相连，两者是目标与手段的关系，通过善政的施行，可以达到善治这一良好社会状态。法治是基层治理的有力保障，可以保证基层社会的正常运行。基层社会的矛盾和问题多种多样，包括家庭矛盾、邻里纠纷等，其中一些问题需要通过法律的途径加以切实合理的解决。德治是基层治理的根基。道德作为引导和约束人们行为的一种隐性力量，包含有与现实生活密切相关的种种规范。我们可以借助道德的力量来使社会矛盾得到有效化解，使人们的行为顺应社会发展的需要。自治即发挥人民群众的积极性、主动性，使之进行自我管理，它是基层社会治理一种重要调节方式。自治这一方式能够激发基层群众参与基层事务管理的积极性、主动性，是从源头上解决治理活力问题的重要途径；法治以强制性的规范调整社会关系，是基层治理的最后防线；德治是一种软性的法律，它给社会共治的目标提供应有的约束力[4]。法治、德治、自治三者应通过一定的方式有机结合（不是简单的相加），从而在基层社会治理中发挥更大的作用。

（三）基层治理的目标

基层治理的目标涉及人民群众根本利益的保障以及基层治理能力和基层治理现代化水平的提高等。多元主体对基层治理实践的参与，尤其是党的领导，能够保障基层治理的目标的最终实现。

1．切实保障基层人民群众的根本利益

基层社会的有效治理要依靠人民群众，同时，基层治理也是为了人民群众，为了保障基层人民的利益，基层治理的最终目标是维护基层人民群众的根本利益，无论采取何种方式来推进基层治理，其落脚点都是人民群众。党组织和政府对基层治理的科学有效引导，社会组织的参与以及人民群众的自治，也就是说多元主体对基层治理的参与，其共同的目标就是使人民群众的根本利益得到切实的保障。

2．推进基层治理现代化

基层治理的目标并不仅仅在于保障人民群众的根本利益，推动基层治理现代化也是其中的一个重要战略目标。现阶段，基层治理能力和基层治理现代化水平的提高是一个迫切需要解决的问题。提高基层社会治理能力和基层治理现代化水平，需要从最基础的部分做起。总之，要加强基层治理能力建设，推进基层治理现代化，以顺应新时代社会发展的定位和目标要求。

三、加强基层治理能力建设的举措

基层治理是社会治理的关键支撑，也是国家治理的最基础环节。加强基层治理能力建设，是一项长期任务，是需要持续关注和不断投入理论和实践力量的一个重要方面，也是现阶段迫切需要解决的重大现实问题[5]。

（一）坚持党建引领基层治理能力建设

党的领导是我国革命、建设和改革取得成功的根本保障。党的领导必须贯穿基层社会治理的全过程，体现在各个环节中，这是基层社会治理沿着正确方向发展的首要前提。在基层社会治理中坚持和加强党的领导，就是要充分发挥基层党组织的领导核心作用，使基层党建取得显著成效，以此推动基层社会的发展。要坚持并切实加强党的领导，着力提高基层治理水平，保障基层人民群众的根本利益[6]。

（二）创新基层治理理念

理念是行动的先导，基层治理的理念是基层社会治理思路和方向的集中反映。提高基层治理能力需要转变思维方式，实现从基层管理向基层治理的转变，激发基层治理主体的积极性和主动性，提升治理的活力，形成群众生活安定、社会和谐有序的良好局面。相对于管理，治理侧重于系统、依法、源头追溯以及综合施策，更加重视系统性、整体性以及法治化，强调针对具体问题，从源头处追溯，找出根本原因，使问题得到彻底解决。从“管理”到“治理”，彰显出我们党治国理念的巨大转变。基层社会治理的核心是人民，想问题和办事情都必须注重维护基层人民的利益。因此，加强基层治理能力建设，创新基层治理理念，就是要更加注重基层的治理以及人民的主体地位[7]。

（三）改进基层治理方式

加强基层治理能力建设需要改进基层社会治理的方式。我们党具有先进性，具有与时俱进的优秀品质，基层治理方式的逐步完善能够彰显这一优秀品质。现阶段，面对基层社会治理中出现的新问题新挑战，我们要加强基层治理能力建设，寻找符合具体实际的新的基层治理方式，使问题得到有效解决、矛盾得到切实化解。这种新的治理方式必须是科学有效的。精细化是基层治理的一个发展趋势，在这一趋势下，基层治理更加注重系统性、整体性和协调性，更加注重多向互动。

（四）坚持基层治理的法治化方向

法治即依照法律进行治理，也就是说，要使法律在基层社会治理中具有最高的约束地位。法律不仅对基层自治组织和基层群众具有最高的约束效力，更重要的是，对各级政府也具有最高的约束效力。法律能够保障公平正义，只有依法施治，基层社会才能有序运行，公平正义才能实现，人民才能过上和谐安定的生活。基层社会治理是我们党治国理政的基础性工程。坚持基层治理的法治化方向，不仅要求遵守法律，还要求树立法治精神；不仅要求群众守法，还要求政府、群众自治组织依法履行自身的职责；要求减少行政手段的运用，更多地运用法治的方式来化解矛盾、调解纠纷，维护社会的公平正义。要深入推进法治、德治和自治的有机结合，发挥法治对德治和自治的基础与保障作用。

（五）坚持以人民利益为中心的基层治理理念

我们党和人民群众一直紧紧联系在一起，基层是各种社会利益、矛盾以及诉求的交汇点，党和人民连接的“最后一公里”就在基层，因此要重视基层社会的治理。基层社会治理最根本的一条就是始终坚持以人民利益为中心。必须重视基层人民群众的现实利益问题，把加强基层治理能力建设，提升基层服务水平作为重要工作方向，重视改善基层民生，解决基层人民群众的基本物质生活问题；同时，注重改善基层人民群众的精神生活状况，丰富其精神世界。要在调查研究的基础上，解决基层社会的各种矛盾。总之，在基层治理的各个环节，都要坚持人民的主体地位，切实保障基层人民群众的利益[8]。

四、结语

基层治理的制度优势与治理效能紧密联系。基层治理能力的提高，对推进基层治理现代化以及基层社会的和谐稳定发展具有重要意义。在加强基层治理能力建设中，要把握基层治理的主要内容，通过科学有效的方式来实现基层治理的目标。