监察体制改革背景下中管高校“三不腐”体制机制构建

杨 猛

（吉林大学法学院，吉林长春130000）

立足人民立场，贴近人民需求，在国家治理体系及国家治理能力现代化背景下，不可忽视反腐败斗争对实现国家治理有效性的重要意义。［1］而在日渐复杂的国际环境中，现代化建设之路同样离不开科教兴国及人才强国战略的指引，因此，在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作等方面均有突出贡献的高校治理越来越受到重视。其中，中管高校作为中共中央直接管理的高校，其引领作用与战略意义历来备受关注，2018 年10 月中共中央办公厅印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》（以下简称《意见》）提出“分类施策推进中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革”，即在深刻理解高校廉洁思想文化建设、完备体制机制监督的重要意义的基础上，正式推进中管高校纪检监察体制改革。

在监察体制改革背景下，进一步完善中管高校“不能腐、不敢腐、不想腐”的体制机制有其必要性。首先，将进一步提高中国共产党领导高校的能力与力度。中国共产党与中国高等教育具有深远的历史渊源，从新中国成立以来，教育发展方向始终贯彻在党对经济进步、社会发展、文化传承的脉络把握中，截至2019 年，中国各类高等教育在学总规模4002 万人，高等教育毛入学率达到51.6%［2］，显示着我国高等教育取得的历史性发展成就。但高等教育并非存在于真空中，它总是受周围世界正在发生的宏观趋势影响，例如信息化时代的高速发展、国际化趋势的加强或受挫、外来文化思想的输入与冲击，这些因素影响着高等教育的未来，同样对办好中国特色社会主义大学提出了更为严苛的要求，因此，构建高校腐败治理机制将为全面从严治党，为党发展中国特色高等教育事业提供坚强保证。其次，“三不腐”体制机制建设与高校“双一流”建设进程相协调，有利于集中力量促进高校教育内容、方式及质量的提升，更为“双一流”建设提供谋事创业、创先争优的工作氛围以及风清气正的政治生态，最终实现党的十九大报告提出的“高等教育内涵式发展”。再次，反腐倡廉的高校建设方向有利于落实高校“立德树人”根本任务。作为人才培养的前沿阵地，中管高校具有特殊的人物面向，高校腐败不但抹黑教师队伍形象，更会侵蚀学生心灵，阻碍学生积极向上价值观的培养，因此，以体制机制为方法手段的廉洁建设不仅应针对传道授业解惑的教师，更应通过建设清廉校园成长环境，潜移默化地塑造德才兼备的人才。最后，国家发展离不开高等教育的投入与支持。要想在日渐激烈的国际竞争中赢得优势，必须立足基本国情，汲取世界先进经验，形成方向一致的合力、专一发展的环境，高压清理腐败现象，加快腐败治理体系建设，从而形成自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的高校治理新形象。

一、改革背景下的高校反腐进程

自党的十八大以来，已有大量有关高校党风廉政建设和反腐败工作制度文件出台。例如，针对“两个责任”落实，教育部出台了落实党风廉政建设主体责任、监督责任的实施意见；同时针对高校招生、高校科研项目经费管理改革、高校国有资产管理以及高校基建工程领域等突出问题均有相关文件进行规制，确保从顶层设计到逐步实施再到效果考察等均由文件提供思想指导与可操作路径。国家监察体制改革是实现全面推进依法治国目标导向下，充分整合反腐败力量，形成严密反腐败监督体系的重大举措。这项改革在十八届六中全会公报中将监察机关独立而醒目地放置于政府及司法机关之间时，已经初现端倪。后在中共中央办公厅于2018 年10月印发《意见》中明确要求推进中管高校纪检监察体制改革，是在承接反腐工作已有思路与措施的基础上，巩固反腐工作成果，继续深化组织与制度创新的又一重大举措。

探究已实施的中管高校监察体制改革内容有利于为下一步“三不腐”体制机制的建构完善提供思路。按照党中央和中央纪委的顶层设计，中管高校纪检体制改革强化了党对高校的领导，主要聚焦落实“双重领导”体制、明确职责定位等举措。

首先，中管高校纪检体制改革为中管高校纪委发挥监察作用提供了有效“人力”支持。针对以往学校纪委抹不开情面、有问题不好直接指出来等腰杆不硬的情况，同时应对高校主抓科研教学，忽视党风廉政建设等问题，中管高校纪检监察体制改革要求强化党对高校全面领导、深化高校全面从严治党，最重要的是实现中管高校纪委工作的独立与权威。而纪委监察工作的落实主要靠“人力”，因此，根据《意见》的精神，中管高校纪委书记人选不再从本校产生，而是由中央纪委国家监委会同相应主管部门党组进行提名、考察任命，严格落实高校党委和党组织关系所在地地方纪委“双重领导”体制。［3］围绕此中心措施，由点及面、由始到终进行的任务设计、布置、实施实现全流程都有效提高了纪委书记在高校领导班子中的政治地位，形成纪委有力量的良好局面。同时通过召开中管高校纪委书记座谈会、组织中管高校纪委书记述责述廉等措施，保障纪委新增“人力”坚决指向高校腐败问题，做到高校纪委有胆量管事、有能力监督、有态度监管。

其次，中管高校纪检体制改革为中管高校纪委发挥监察作用划定了职责范围。中管高校纪委职能应当符合其组织定位，改革之前，中管高校纪委存在主体责任不明、职责不清等问题，故而在改革过程中，注重纪委职责专门化、精细化发展。一方面，专门监督，位置明确，防止中管高校纪委职能“泛虚假”。在党委和纪委为核心的“双责任主体”构建中，高校党委要管党治党，全面贯彻党风廉政建设，走出学校重科研轻党建的误区。但更为重要的是以中管高校纪委牵头强化监督机制，紧盯监督要求，使得组织运行工作目标、方式手段、发展前景均围绕监督展开。［4］另一方面，“工欲善其事必先利其器”，纪委监察职能精深挖掘，监督考核方针细致落实。纪委协助党委开展监督检查工作必须严明纪律、严格程序、严肃氛围，做到从上到下组织责任全覆盖监督检查，完善二级纪检组织运行机制，形成全校纪检工作一盘棋。同时相关主体应提供人、财、物等大力支持高校纪委工作开展，助力中管高校纪委勇于实践工作设想，积极创新工作模式。

此外，中管高校纪检体制改革为中管高校纪委发挥监察作用提供了必要的“工具”与途径。一是“工具”种类要适当。2019 年9 月4 日，中央纪委国家监委网站发布《中央纪委国家监委印发管理办法规范中管企业等纪检监察机构监督检查审查调查措施使用》，对党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察机构监督检查审查调查措施使用做出进一步规定。按照监察法规定，监察机关可以采取12种措施，分别为依法采取谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押（暂扣、封存）、勘验检查、鉴定等。经文件合理规定，实行中管企业、中管金融企业与中管高校可使用监察“工具”分类设置，不同的可采取措施范围，显示出中管高校纪委监察部门不同于其他机构的特殊之处，基本体现了“权责一致、宽打窄用、稳步推进”的原则，中管高纪委可采取的有限制的谈话、查询、调取、暂扣、封存、勘验检查、鉴定等措施也为纪委监察工作的开展提供了必要的方法及程度指引。二是监督途径要顺畅。2019 年6 月，中共中央办公厅印发了《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》，现有规定与文件等对中管高校巡视巡察工作没有做出具体规定，但实际巡察已经逐步开展。因此，要准确把握核心要求，探索中管高校巡视巡察特色化工作模式，做好制度衔接工作，共同促进反腐治理高质量、多维度、常态化。

二、案例导向下的高校腐败原因探究

党的十八大以来，较为典型的被执纪审查的中管高校校级领导干部包括四川大学党委原常委、原副校长安小予，中南大学原副校长胡铁辉，吉林大学党委原常委、原副校长王冠军以及西安交通大学党委原常委、原副校长张汉荣。通过案件对比，可以发现中管高校腐败问题在腐败主体、腐败领域等均具有趋同性，进一步对比中管高校纪委查处案件与其他高校腐败案件，仍然具有相当的内在符合度，总体考察高校腐败案件的表现可以归纳出如下几个特点：一是腐败领域集中在招生录取、基建采购、科研经费以及学术规范等领域，其中又以基建采购等涉及高校财务管理为案件多发领域；二是腐败主体多为高学历、高行政职务人员，有权力集中的特点；三是多以贪污、受贿为腐败表现形式，由中国裁判文书网披露裁判文书可知一般达到贪污或受贿数额巨大的量刑标准。［5］上述高度一致的特点显示出遏制高校腐败的内外力量不足，从预防腐败的外部力量来说，主要在组织、制度及管理等方面，而内部遏制要素主要是受思想、文化影响的个人主观原因。

首先，高校治理机制落后于高等教育发展状况及要求，腐败问题难以根治是两者不相适应的具体表现。在扩大开放、教育兴国、人才强国的观念指引下，高等教育迎来了规模扩张、门类增加的发展大潮。学校招生工作顺畅进行，基础设施空前繁荣，设施设备更新换代速率加快，高校市场行为增多，使得高校与社会交集不断扩大，与市场对价交换机会不断增加，过去“象牙塔”式的封闭发展状态被逐步打破，但高校内部治理却显现权力高度集中导致权力约束不到位的问题。高校存在政治权力、行政权力以及学术权力的交织，但因为高校普遍实行党委领导下的校长负责制，导致具体决策方面，高校党委负责审议确定学校基本管理制度，同时决定学校教学、科研、行政工作等各项重大事项；高校校长则全面负责学校教学、科研和行政管理工作，拥有一定的人事决定权、经济事务管理权乃至学生管理方面的权力。由此可知，高校的组织、人事、财务、教学、科研等重要资源的分配主要由党委和行政部门决定，而在这些组织内部，决策权力又明显集中于高层领导手中，因此，权力分配不均导致高校高层领导的自由裁量权的膨胀，腐败机会大大增加。

其次，高校均处于类似的制度环境，制度设计上的不合理深刻影响着高校“三不腐”机制建设，突出表现为监管存在漏洞。一是对高校高层领导的监督问责机制运行效果较差。在高校权力集中的决策体制下，高校监督机制也体现出类似政府监督机制“偏重内部监督，忽略外部监督，强调对下监督，忽视对上监督”的缺陷，这使得高校正副职领导和部门负责人在行使其权力、管理内部事务和配置公共资源时所受的监督问责力度偏小。［6］二是高校监督制度建设，以往并未受到重视，高校行政机构是在近些年才开始重视纪检监察、审计处等监督性质部门，部门人员配置、权职设置等都有待进一步完善，多领域、纵深化监督体系的建设仍需努力推进。同时高校内部管理的透明度还存在不足，校务公开、党务公开制度建设不能流于形式、浮于表面。当然，中管高校的监察体制改革促进了高校监督的独立性与有效性，但总体而言，高校监督的弱质性仍有待进一步改进，以杜绝为腐败创造外部条件。

最后，高校腐败内部遏制力量的缺失是高校腐败发生的重要原因。高校管理人员放松警惕步入歧途可能有多方面的原因，但最终离不开个人的选择，高校反腐的内部力量落脚于个人党性意识、法治观念乃至思想道德等精神层面建设。［7］高校党建的松弛可能会导致许多高校党员干部政治信念动摇、党性修养不足，从而导致在外界腐败因素诱惑下，在交易对方不断增强的腐败攻势面前，自我控制力滑坡，抛弃党员的理想信念，步入享乐主义、拜金主义的深渊。此外，在我国市场经济迅猛发展、对外开放程度进一步提升、与复杂多变的外界环境接轨的程度逐渐加深的背景下，优良的廉洁文化及道德传统也受到冲击。“一切向钱看”的观念也逐渐腐蚀着“纯洁”的大学校园，逐利性如果成为高校领导干部的主要意图，那腐败就会如影随形。高校以发展教育事业为己任，对高校的部分领导干部及教师的首要要求就是具有甘于奉献、勇于奉献的思想觉悟，教书育人、立德树人，如若一味地将本职工作与回报率相比，就会产生不平衡心理，进而盲目寻求捷径，随之将师德师风抛之脑后，让腐败有了可乘之机。因此，从高校领导干部自身思想素质提高及道德建设方面看，中管高校“三不腐”体制机制建设任重道远。

三、现代化治理中的高校反腐机制构建

反腐败对当今中国有破局之功效，在过去的实践中，反腐工作的开展为解决社会矛盾、促进改革及其稳定推进赢得了时间和空间。反腐败斗争在中管高校纪检监察体制改革进程中持续深化并取得成果，“四个监督”全覆盖的监督格局已经形成，显示着全面从严治党的落实，也标志着党内监督体系的不断健全。但从改革进程中出现的校级领导贪污受贿等案件可以发现，中管高校的腐败问题还没有得到完全遏制，反腐败斗争任务仍然艰巨。在复杂的反腐新形势下，应当联系2013 年11 月中国共产党在北京召开的第十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，对中管高校反腐败斗争的巩固与发展进行安排。中管高校“三不腐”体制机制的构建同样应当与国家治理体系及治理能力现代化的步伐保持一致，通过继续深化改革，形成科学的权力结构和运行结构，通过管人、管事、管思想“三管齐下”，形成内外兼修、标本兼治的新局面。

（一）点睛反腐体系建设，树立预防为先观念

应当充分认识中管高校“三不腐”体制机制建设的重点是预防腐败，从根本上杜绝腐败问题带来的不良影响。从反腐败工作追求效果看，高压反腐是态度，但仅仅注重惩罚的严厉性并不能杜绝腐败发生，腐败投机心理仍时有发生，故而高校反腐败治标更要治本，要惩处更要预防，明确事后惩罚不是目的，还高校风清气正的生态环境才是体系建设的追求。从高校腐败主体特征看，受中管高校“三不腐”体制机制规制的高校管理人员往往是高职位、具备较强专业能力或技术的高知群体，规避法律的意识较强，其腐败可能采取的措施也更为隐蔽，事后追究难度较大，因此，以预防为内核的反腐败教育对高校管理人员的指引更易得到认可或吸收。而从工作态度和能效发挥看，树立预防为先的反腐体系有助于高校纪检部门在现有力量基础上对抗可能日渐复杂的反腐态势，同时展示新时代更积极的工作态度、更有力的工作措施、更超前的工作理论。故而，以预防为主的反腐工作要求是反腐败体制机制的点睛之笔。

（二）加强党风廉政建设，传承光荣传统作风

在进行高校腐败原因探究时，人的内部遏制力量的缺失是导致腐败的一大诱因，显示着高校党员干部理想信念的动摇，故而党风廉政建设是中管高校“三不腐”体制机制的精神支撑，在此主要强调思想建设与精神家园建构的引导力。针对新形势下高校党风廉政建设和反腐败工作前所未有的挑战，需要新思路、新方法和新措施来解决新问题，但“万变不离其宗”，我党在革命、建设、改革过程中塑造并传承的优良作风与光荣传统是全党的思想结晶及行动模范，适用于攻坚克难各领域，也同样可以在反腐败领域起抵御外来诱惑、巩固党性修养的作用。故而高校党风廉政建设应以传承为锚点，不断从总书记系列讲话中汲取营养，才能坚定理想信念，牢记初心使命，增强政治自觉、思想自觉、行动自觉，不断增强在诱惑面前的意志力、坚忍力、自制力，实现由内而外的不敢腐、不能腐、不想腐。

（三）透视高校权力结构，完善分权制衡机制

分权制衡理论自提出到广泛应用，充分显示了其在体制设置和管理活动中的独特价值。合理的制度设计应该把权力分成若干部分，由相互独立又互相制约的不同部门和人掌握，权力之间形成一种既配合又牵制的动态平衡关系。中管高校具有的独特权力架构，即政治权力、行政权力和学术权力同时存在，共同影响着高校运转，故而高校在合理配置权力时，应当区分不同权力类型，分别对待。一是处理好政治权力、行政权力与学术权力的关系，改变“一把手”“一言堂”局面，防止行政权力泛化。同时，做到党委、校长、学术委员会以及教职工代表大会职责明确、定位准确、合理分配、相互制约。在高校建设中，从新视角诠释学术权力的监督可能性，同时明确党领导一切的立场。［8］二是不断通过制度设计建立决策权、执行权、监督权相互分离的权力结构，以权力制约权力，防止权力过分集中、权力滥用和权力扩张。

（四）针对重点腐败领域，把握流程重点监控

深入挖掘中管高校的腐败特点，针对重点领域，采取重点监控、重点规制的策略。根据高校自身事务特质、腐败的经济性因素以及现有案件分析，可知中管高校重点腐败领域为招生领域，基建项目、物资采购领域，财务管理领域以及科研领域，多为高校权力集中、对接经济的部分。所谓查漏补缺、对症下药，为加强高校腐败重难领域风险预警与防控，应根据上述工作的流程和特点，加强高校重点领域反腐败制度建设，用制度来预防腐败，维护高校纯洁的政治生态和育人环境。首先，应加强源头管控，例如，针对基建、采购等领域，加强招标投标管理，畅通信息监督渠道。对外，要不断拓宽招标信息公告渠道，扩大受众范围，高校拥有更多选择；对内，要积极推行政务公开与监督反馈渠道建设，实现高校员工与学生的广泛参与，确保各项权力在阳光下运行。其次，注重过程，例如高校招生工作应当实现全流程管控，最好做到招生标准清晰统一，招生过程可复查、有底气。最后，事后监督、问责追责，对于错误决定以及造成的不良影响进行调查核实后，确保追责到人，使高校管理人员谨慎行使手中权力。

（五）填补高校监管漏洞，杜绝腐败投机主义

高校反腐败工作是一项具有长期性、复杂性的系统性工程，“三不腐”体制机制的建设在监察体制改革背景下，最突出的是强调了高校纪检部门作用的发挥，但反腐败斗争从来不是可以单打独斗的，而应凝聚监督合力，形成完善的监管链条，积极探索全方位打压腐败投机主义的路径。其中，纪检部门要不断强化独立地位，促进学校党委主体作用的发挥以及自身辅助功能的新发展；从筑牢反腐倡廉思想防线、发挥模范带头作用角度看，应要求宣传部门的舆论监督及指引，充分发挥宣传教育功能；在高校管理人员的选拔及任用上，应严格考察政治站位、思想认识，辅以考察其过往经历，要求做人清白、做事干净；而招生、基建、财务等腐败重点部门则更应深入工作，深化改革，迎难而上。［9］

总体而言，中管高校“三不腐”体制机制的构建是一个步步深入、层层递进的过程，汲取了监察体制改革背景下我国已取得的反腐败斗争成果，也为高校反腐彻底性、纵深化提供指引。因此，应当以实现高校现代化治理为目标，积极探索思想、制度等全方位提升，以树立预防观念、廉洁党建为重点，规范权力运行为中心，融合监管为方向，使中管高校“三不腐”体制机制发挥实效。