职教高考的现实基础、理论定位与体系构建

□李木洲

2019年1月24日，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（下称《实施方案》），不仅指出“职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要的地位”，而且还提出要“建立‘职教高考’制度，完善‘文化素质+职业技能’的考试招生办法，提高生源质量，为学生接受高等职业教育提供多种入学方式和学习方式。”[1]这表明在国家制度顶层设计层面已将构建职教高考制度纳入新时代教育改革的重要统筹范畴。2020年1月10日，教育部和山东省人民政府联合发布《教育部 山东省人民政府关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》，决定“在山东省先行先试，率先探索建立‘职教高考’制度，全面构建从中职、专科、职业教育本科、应用型本科到专业学位研究生的应用型人才培养体系，形成职教、普教并行的高考双车道”[2]。这意味着构建职教高考制度已进入试点探索阶段。而对于构建职教高考制度这一事关国家人才培养战略的重大民生问题，特别是在其制度设计和试验探索的初步阶段，有必要首先对职教高考的现实基础、理论定位以及体系构建等基本问题加以探讨，以便为推进职教高考试点工作及其制度体系的最终构建提供参考。

一、职教高考的现实基础

制度作为上层建筑，离不开现实基础。换言之，制度构建是现实诉求在上层建筑层面的具体回应。职教高考制度作为高校考试招生制度体系的重要组成部分，其提出与构建有特定的现实基础，包括人才强国战略的时代需要、高职人才选拔的客观诉求以及高职考试招生的长期实践等。

（一）人才强国战略的时代需要

改革开放以来，在经济社会持续发展的内在驱动之下，人才问题逐渐成为党和国家工作的重要内容。1978年十一届三中全会首次确立了“尊重知识、尊重人才”的基本导向；2001年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次提出“实施人才战略，壮大人才队伍”的基本国策；2007年党的十七大报告明确指出人才强国战略是中国特色社会主义建设的基本战略，并被写进中国共产党党章；2017年习近平总书记在党的十九大报告中再次强调要坚定实施人才强国战略，并指出“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。然而，受“学而优则仕”“劳心者治人，劳力者治于人”等传统文化和教育观念的影响，我国高等职业教育体系和高等职业人才培养长期存在发展不充分和结构不合理等现象，这在根本上制约着制造业强国、工业化强国和现代化强国的实现。而独立与科学的职教高考既是奠定职业教育作为类型教育地位的根本需要，也是激活高等职业人才选拔培养枢纽作用的关键所在，因此，构建职教高考制度是当前整体推进人才强国战略的时代需要。

（二）高职人才选拔的客观诉求

高等职业教育是我国现代职业教育体系的重要组成部分，是职业教育类型化发展的引领者，是优化高等教育结构和培养大国工匠、能工巧匠的重要途径[3]。2019年国务院印发的《实施意见》即明确将职业教育确定为类型教育，教育部部长陈宝生也指出：“要在思想上破除‘重普轻职’的传统观念，在行动上把职业教育和普通教育区分开来，特别是要把科学和技术、知识和技能区分开来，践行类型教育新理念。”[4]事实上，与普通高等教育相比，高等职业教育具有鲜明的技能性与应用性特色，它对学生的知识结构和能力素养有着特殊的要求。而在传统的高等职业院校考试招生体系之下，以普通高考成绩为参考依据的招生办法存在明显的制度性缺陷，尤其是普通高考的内容、形式以及方法等都难以满足高等职业教育对新生选拔的根本需求，难以科学而精准地实现高等职业教育人才选拔，或可说，在很大程度上选拔技能性、应用性人才超越了普通高考的制度功能。简言之，职业教育区别于普通教育的类型特征，是职教高考制度区别于普通高考制度的逻辑基础[5]，为更加科学、高效地为高等职业院校选拔输送技能性、应用性人才，构建职教高考制度既是实现科学选才的根本途径，也是满足不同类型教育人才选拔的客观诉求。

（三）高职考试招生的长期实践

早在上世纪80年代中期，我国高中教育逐渐分化为普通高中和职业高中两类，部分省份亦开始试行“中职”升“高职”的考试招生办法。1999年大学扩招，全国录取本专科新生164.6 万人，其中本科生91.9 万人，普通专科生52.2 万人，新高职20.5万人[6]。高等教育规模的扩张和高等教育体系的进一步分化，从学术性精英到高级技能人才的选拔使用同一张试卷考试录取，其科学性、合理性开始引起人们的重视。2002年启动并以失败告终的广西本专科分开考试改革即是一次历史性的探索。然而，长期以来，由于高职院校采取与普通高校相同的考试招生模式，忽视了高职院校应用性、技能性等办学特色，招生批次也排在专科之后或与专科平行，导致众多高职院校存在生源少、生源质量差等办学问题，严重影响了高职院校的发展和国家技能型人才的培养。2005年，在高考制度综合改革的背景下，上海率先试点高职院校自主招生，发展至今，全国高职院校招生已有六大模式，即统一高考模式、单考单招模式、单独提前招生模式、示范高职提前单招模式、“高考+技能校考”模式、“高考+学考”模式等[7]187-191。可见，高等职业教育考试招生不仅具有较长的实践历史，而且在形式与实质两方面都已基本形成了独立于普通高考的考试招生体系。

二、职教高考的理论定位

优质生源是办好优质高等职业教育的重要条件之一，而职教高考的制度设计在很大程度上决定着高等职业院校的生源质量。因此，如何设计职教高考制度是一个事关高等职业教育发展成败的重要理论问题，它需要从职教高考的内涵与特征、结构与功能、目标与定位等方面加以廓清，以为职教高考制度的设计提供理论依据。

（一）职教高考的内涵与特征

职教高考是指本专科高等职业院校考试招生制度，其内涵包括：其一，职教高考是国家教育考试制度，它与普通高考并列且同等重要；其二，职教高考是中等教育毕业生或具有同等学历社会青年进入高等职业院校学习的重要渠道；其三，职教高考是为本、专科两个高等职业教育层次选拔新生的专门制度。总之，职教高考不仅是高考家族的重要分支，而且具有国家考试的基本性质。

由优质高等职业教育资源的稀缺性和职业教育人才培养的特殊性所决定，职教高考具有五大特性：一是选拔性，为不同层次、不同专业的高等职业院校精准选拔合适的新生；二是竞争性，通过公平竞争实现高等职业教育资源的合理分配；三是技能性，把专业的技能、技巧或实操能力作为人才选拔的重要依据；四是应用性，旨在选拔培养服务于国家制造业和第三产业的高素质技工人才；五是大规模性，全国高等职业院校的大规模招生决定了职教高考是与普通高考平分秋色的大规模考试。职教高考的上述特性，必将对职教高考的组织、实施与管理提出系统化、科学化与严密化的制度建设要求。

（二）职教高考的结构与功能

一般认为，制度结构是一个社会中正式的和非正式的制度安排的总和[8]。因此，职教高考制度结构即是规范职教高考活动的正式制度和非正式制度的总称。所谓正式的职教高考制度是指由政府、教育与考试主管部门制定并实施的，对人们的职教高考行为产生强制性约束的，确保职教高考正常运行的各种成文规则。按照职教高考制度的构成，它又主要包括职教高考测试制度、职教高考录取制度以及职教高考管理制度三大子制度。所谓非正式的职教高考制度是指对人们的职教高考行为产生非强制性约束的，存在于社会大众之中的关于职教高考的各种文化、风俗、习惯等，主要包括职教高考心理和职教高考舆论等[9]45-46。

正式的职教高考制度与非正式的职教高考制度有着不同功能，发挥着不同的作用。前者是一种自上而下的，规约人们职教高考招生行为的正式规则，包括对主考者、应考者、招生单位等的约束，它是确保职教高考各环节、各流程正常运行的合法基础，也是确立职教高考选拔属性和社会地位的重要保证。后者则主要是来自制度环境或社会文化的一种心理或舆论影响，其虽为非强制性规约，但它会对正式的职教高考尤其是相关利益主体产生直接或间接的影响，包括对职教高考的社会认知度、参与度、接受度等，深层次地影响着正式职教高考制度的实施、改革与发展。因此，构建职教高考制度体系应高度重视正式的与非正式的两种职教高考制度建设。

（三）职教高考的目标与定位

职教高考是典型的内生制度，其提出历经了一个从普通高考制度母体逐渐分离的发展过程，而这一过程的演进又主要来自三方面的助推力量：一是国家转型发展对高质量高等职业教育人才培养的战略需要；二是高等职业院校在类型、层次等方面的系统发展需要；三是深化推进高考分类考试招生制度改革的需要。因此，溯源职教高考形成的原因，在不同层面就具有不同的目标。在宏观层面，职教高考的目标在于优化国家人才结构，为国家选拔培养高素质技术技能人才、能工巧匠和大国工匠，以促进国家现代经济的转型尤其是制造业强国梦的实现。在中观层面，职教高考的目标在于适应并满足不同类型与层次的高等职业院校人才选拔需要，以提高高等职业人才的培养质量。在微观层面，职教高考的目标在于健全高考分类考试制度体系，以推动新一轮高考制度综合改革，实现高考治理体系与治理能力的现代化。但归根到底，中观与微观层面的目标又从属或服务于宏观层面的目标。

据统计，我国目前“共有职业学校1.15 万所，在校生2857.18 万人；中职招生600.37 万人，占高中阶段教育的41.70%；高职（专科）招生483.61 万人，占普通本专科的52.90%”[9]。而根据《实施方案》的规划，“到2022年，职业院校教学条件基本达标，一大批普通本科高等学校向应用型转变，建设50 所高水平高等职业学校和150 个骨干专业（群）。”[1]可见，我国高等职业教育体系已呈现出多层次、多类型、融通化的办学特征，构建职教高考制度不仅具有历史必然性，而且具有现实必要性。基于职业教育在我国教育体系中作为一个类型教育地位的确立，职教高考在职能上应定位于：满足不同类型与层次的高等职业院校招生需求；在性质上应定位于：国家选拔培养高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠的基础性教育考试制度。

三、职教高考的体系构建

职教高考体系的构建，在根本上涉及三个具有内在逻辑关系的核心问题，即怎么考、怎么招和怎么管，而对这三个问题的回答，实际上决定了职教高考制度体系的基本样貌。

（一）职教高考的测试制度

测试即涉及怎么考的问题，由于测试结果是高等职业院校招生录取的主要依据，因此，测试制度是职教高考制度设计的重要环节。事实上，《实施方案》 已为职教高考测试制度的设计指明了方向，即完善“文化素质+职业技能”的考试招生办法。然而，《实施方案》对于“文化素质”和“职业技能”的考查内容、要求以及两者所占比例并没有详细规定，其有待于进一步探索厘定。笔者认为，高等职业教育人才培养对学生知识结构与能力素养的基本要求是职教高考测试制度设计的逻辑基础，当然，同时还应兼顾中等职业教育课程标准，注重中职教育与高职教育之间的衔接问题。其中，“文化素质”的测试应注重知识结构与公共素养的考查，宜采取全国统一考试的形式实施，因为统一考试有利于降低成本、控制标准、确保质量和促进公平。“职业技能”则应注重专业技能、应用技巧、实操能力等的测试，宜采取“校测”的形式实施，因为“校测”有利于体现教育理念、办学特色、培养目标以及精准选拔。当然，在测试手段或方式上应体现不同职业专业的特点，宜采取现场模拟、任务达成、作品展示等多种方式。简言之，职教高考测试制度应采取“统一文化素质考试+学校自主组织职业技能测试”的综合化、多元化与实操化的基本模式。

（二）职教高考的录取制度

录取即涉及怎么招的问题，它是职教高考“文化素质”与“职业技能”综合评价的结果，即高等职业院校根据一定的招生计划或名额，按照综合测试评价的结果择优选才。某种意义上，职教高考的测试与管理活动都是围绕录取这一目的而展开的，因此，录取制度是职教高考制度设计的关键所在，其本质是关于高等职业院校与考生之间选择与被选择的规则设计。从普通高考录取制度的改革经验来看，职教高考录取制度的设计主要包括招生体制、招生名额、录取方式、志愿填报、录取技术等系列问题。其中，招生体制应采取政府宏观调控，省级教育考试部门负责组织实施，招生单位自主录取，社会广泛监督的运作模式。招生名额应以劳动力市场需求为导向，高等职业院校自主调控确定招生计划。录取方式宜采取择优录取、自主录取、推荐录取、定向录取、委培录取、提前录取、滚动录取等多元入学方式。志愿填报应遵循考生志愿优先，以综合评价成绩高低顺序录取为基本原则，确保招生公开、公平、公正。录取技术应积极融入现代网络信息技术，构建职教高考招生录取大数据服务平台和云录取平台等。一言以蔽之，职教高考录取制度设计的核心宗旨在于满足不同类型与层次的高等职业院校招生需求。

（三）职教高考的管理制度

管理是一个涉及权、责、利的核心问题，在本质上是围绕预期目标而进行的各项控制与协调活动，具体是指合理运用人力、物力、财力、信息等各种资源以达到组织目标的过程。职教高考作为与普通高考同等重要的教育选拔考试，不仅涉及百万考生的切身利益，而且影响国家职业教育的现代化发展，因此，职教高考管理制度的设计事关职教高考的成与败。基于管理的基本要素，职教高考的管理主体包括教育部、省级教育主管或教育考试主管部门和高等职业院校；职教高考的管理对象包括命题、施测、公开、录取、防作弊等考试招生全过程，涉及的人员包括主考者、应考者以及考试招生工作的参与者等；职教高考的管理机制应采取由教育部统筹管理，负责考试招生过程的宏观调控，省级教育考试主管部门具体实施，负责考试招生过程的组织与管理，各级各类高等职业院校自主实施校测并完成自主招生，负责招生过程公平竞争、择优录取。在管理策略上，根据管理主体与责任的不同，应采取政府宏观管理、社会监督管理、学校自主管理、招生绩效动态管理等多种管理模式。此外，还应加强职教高考法制建设、“阳光招生”信息服务平台建设等。

最后，需要指出的是，构建职教高考制度是一项艰巨而复杂的系统工程，在借鉴普通高考运作模式的基础上，还应该遵循两大规律：一是高校考试招生录取的组织规律，即必须严格遵守考试招生组织、实施及管理的各环节与流程；二是高等职业人才的教育规律，即新生选拔必须基于文化素质与职业技能的综合评价，因为文化素质往往决定着职业人才培养所能达到的职业高度，而职业技能则往往决定着职业人才所能达到的技术深度，二者缺一不可。