发展本科层次职业教育的现实问题和对策

□郭晨 吕路平

在当今我国社会经济高速转型升级的大背景下，技术技能型人才在人才总量占比不但远远落后于发达国家，也低于世界平均水平（约30%—50%），高技术技能型人才缺口已成为制约我国产业结构调整及技术结构升级的重要“瓶颈”之一[1]。《中国人才发展报告》（2018年）数据显示，我国约有7.74 亿就业人口，其中，高技术技能人才约有4791 万人，仅占我国总体就业人口数的6.2%。至2020年，我国高技术技能人才缺口将达到约2200 万人[2]。技术技能型人才总量短缺、结构不合理等问题加剧了经济发展与人才需求之间的矛盾。在技术技能型人才培养方面，我国虽然是职业教育大国，却不是职业教育强国。职业教育存在显著的“硬伤”，如学历层次不完整、职业教育中学历教育“天花板”过低等问题。因此，扩大技术技能型人才培养规模、优化技术技能型人才培养结构、升级职业教育学历层次已迫在眉睫。

2019年1月，由国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确指出，职业教育和普通教育是同等重要的两种不同的教育类型[3]。职业教育这种教育类型经过几十年的发展，已与社会的就业和民生问题息息相关。截至2021年底，我国普通高等教育和高等职业教育的在校生数量比为1∶0.85，普通高等教育与高等职业教育的在校生规模已基本达到总量接近、同等重要的状态[4]，而现阶段当务之急就是继续提升职业教育的吸引力、拓展职业教育的发展路径、提升职业教育的办学层次。

由此，教育部党组指出，将来的职业教育要发展，就需要下一盘大棋，打一场翻身仗！教育部党组提出，本科层次职业教育是依照职业教育的办学规律实施的本科层次水平的教育，是盘活这盘大棋的关键。本科层次职业教育对建立健全横向融通、纵向贯通的中国特色现代职业教育体系意义非常重大。发展本科层次职业教育不但是落实国家深化教育领域综合改革的战略部署和重要决策，也是完善现代职业教育体系建设的重要环节；发展本科层次职业教育是我们贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》精神，补齐职业教育短板，顺应经济社会发展需求变化做出的高等教育战略性结构调整。启动本科层次职业教育工作，其作用不仅仅是改变职业教育长期以来给人造成“断头教育”“终结教育”的刻板印象，更重要的是能有力推进我国学习型社会和终身教育体系的形成。

在上述社会背景和政策的指引下，我国探索本科层次职业教育的发展模式大致分为三种形式：一是“联办式”。教育部2012年在天津、江苏、深圳等地试点由公办高职专科学校与公办普通本科高校“4+0”“3+2”联合培养等模式[5]。二是“试办式”。国家自2014年开始在职业教育方面的建设规划、改革实施方案和指导意见中均提出，推动具备一定条件的普通本科高校向应用型转变，鼓励有一定条件的普通本科高校开办应用技术类型专业或课程[6]。三是“升格式”。教育部自2018年底开始先后升格了30 余所民办高职院校为本科职业院校，这也标志着我国正式设立了具有独立建制的本科职业院校。

一、发展本科层次职业教育存在的问题

作为一种新生事物，本科层次职业教育的发展并没有现成的模式可以借鉴，也缺乏制度规范、实践经验和资源累积，其办学是一个不断开拓创新与艰难探索的过程。在本科层次职业教育的初创阶段，无论是教育观念的变革、国家管理体制和顶层设计的改革，还是院校自身人才培养规格属性等方面都存在一系列亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面。

（一）发展本科层次职业教育的法律合规问题

以本科层次职业教育发展较为成功的德国为例，德国形成了以《高等教育总法》《职业教育法》《职业教育促进法》 等法律为代表的职业教育法律体系，在其实施过程中会随时根据经济和产业发展的需要进行修订和调整，从而为本科职业教育的实施主体提供坚实的法律保障与后盾。

与之相比，我国长期以来职业教育立法工作滞后的问题一直饱受社会各界的诟病[7]。1996年《职业教育法》颁布之时，我国的高等职业教育正处于初步建立阶段。当时的《职业教育法》只明确提出了专科层次的职业教育，并未明确提出职业教育与普通教育是不同的教育类型，也没有提出本科层次职业教育这一概念，因此难以适应职业教育改革和现代职业教育体系建立的新形势、新任务和新要求。2019年12月，国家针对《职业教育法》提出了《修订草案》 并在其中提出本科职业教育办学问题，但内容极少，不具有建设性意义。总而言之，到目前为止，我国在发展本科层次职业教育方面还没有完全法律上的依据。

本科层次职业教育的发展是教育领域的一项重大战略工程，既具有本科层次教育的个性，又具有职业教育产教融合的共性，因此更需要在国家层面明确其合法地位并提供长远的法律设计和制度保障。

（二）培养本科层次职业教育的人才类型问题

当前对“本科层次职业教育”较为权威的定义是：本科层次职业教育是面向基层，满足生产、建设、管理、服务一线需要，培养掌握一定的专业理论知识，并具有较强的操作技能和技术，能较快适应工作岗位，并在工作岗位中有较大发展潜力的高等职业技术技能人才的具有高等教育属性的职业技术教育[8]。

目前，对于“联办式”本科层次职业教育而言，其人才培养的主导权和话语权仍掌握在普通本科院校手中。究其原因主要是因为高职院校没有本科学位证书授予权，只能颁发普通高校毕业证书，这将导致本科层次职业教育的人才培养定位模糊不清、人才培养规格不明，极易引起职业院校“学术漂移”问题。而“试办式”应用型本科与本科层次职业教育的概念十分相似，但笔者以《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》中对高等教育类型的划分为依据认为二者归属不同教育类型，应分别归属于应用型和职业技能型。

厘清了概念之后，就需要进一步明确本科层次职业教育的人才类型。对于普通本科教育而言，培养的人才是学术型、工程型人才。学术型人才主要从事理论和知识的研究和解释，工程型人才主要进行复杂产品或大型工程的设计与研发；对于本科层次职业教育而言，应兼顾技术应用、实践能力及学术能力，培养具有综合素质的技术技能型人才。因此，本科层次职业教育不能与普通高等教育混为一谈，只有将其明确纳入职业教育的类别和体系中来，才能真正成为一种教育类型并培养具有职业教育特色的高技术技能型人才。

（三）本科层次职业教育的归口管理问题

现阶段的本科层次职业教育存在着归口管理部门不甚清晰的问题。在教育部管理权限之划分中，职业教育与成人教育司主要负责统筹管理全国高等职业院校，而高等教育司主要负责统筹管理全国普通本科院校。教育行政管理部门似乎还未对应用型本科与本科层次职业院校的归口管理问题做出较为明确的思考和制度安排。这也反映出本科层次职业教育的管理体制尚未完全理顺。归口部门不明确的问题极大可能会造成本科层次职业院校办学定位不清晰、发展路径不明确的问题，还有可能使本科层次职业教育逐渐偏离“类型教育”的轨道，最终被学术氛围笼罩的普通本科院校同化[9]。

在教育层次的概念上，本科层次职业教育应属于本科，在现有的管理模式下应归口于高等教育司；然而本科层次职业教育作为一种教育类型又具有鲜明的职业教育特色，其人才培养方式具有工学结合、校企合作的特点，从这一层面上需要职业教育与成人教育司管理。因此在国家顶层设计方面，需要统一思想，进一步理顺教育部高等教育司、职业教育与成人教育成司在本科层次职业教育中的管理权限，促进本科层次职业教育的健康有序发展。

（四）建立本科层次职业教育的配套政策问题

无论是联办、试办还是升格，本科层次职业教育属于崭新的人才培养模式和职业教育发展类型，因此需要建立与之相匹配的指导意见、支持政策和基础性规定。目前，国家对职业教育的重视程度、政策支持力度和经费保障体系都与普通高等教育具有明显的差距，这也直接影响到用人单位、学生和家长对高等职业教育的关注度和认可度。

长久以来，我国的高等职业教育都是以专科层次来匹配师资、基础设施和实训基地等教育资源，随着本科层次职业教育的兴起和深度发展，国家务必在政策指导、经费投入、资源整合等方面建立与之匹配的配套体系。教育部等相关部委须尽快出台本科层次职业教育的考试招生管理办法、学位管理和授予制度、人才培养指导意见以及相关专业教学标准等基础性规定，营造本科层次职业教育发展的政策生态系统，促进其高起点、高质量、高水平发展。

（五）本科层次职业教育中公办职业院校代表性不足问题

根据教育部数据统计，截至2020年底，全国共有职业院校1.13 万所，在校学生达4030.37 万人[10]，职业教育已成为满足广大人民群众对教育的多种需要、实现全民教育目标的主要教育类型。然而，在目前教育部批准的30 余所职教本科院校中，公办本科职业院校占比非常小，其中绝大多数是民办性质的高职院校。

本科层次职业院校中公办职业院校代表性不足的问题已成为制约本科层次职业教育发展的因素之一，这是由于民办职业院校普遍存在办学规模相对不足、形成试点效应和典型经验能力欠缺的问题，在办学过程中也凸显出定位不清和道路不明等诸多问题。因此，需要建立具有代表性的公办性质的本科层次职业院校，以地方经济发展为中心，明确办学定位，践行高层次职业教育理念和教育内涵。笔者认为，公办性质的高职院校更有利于运用国家的政策优势整合教育资源，更有利于顺利对接地方产业和行业，更有利于提高全社会和受教育者的认可度，从而以区域经济发展为导向、以改革课程设置为基础、以校企合作育人为机制，实现培养本科层次高水平技术技能型人才的最终目标。

二、发展本科层次职业教育的对策建议

本科层次职业教育人才培养必须达到本科层次教育水平，其人才培养应遵循职业教育的基本规律。针对上述提到的问题，笔者从以下四个方面进行探索并提出有针对性的政策建议。

（一）完善立法，促进本科层次职业教育有法可依

在我国逐步建设法治国家的进程当中，教育领域同政治、经济等领域一样，需要树立法治观念、建立法律体系、维护法律权威，使得教育行为有法可依，从而充分保障受教育者的权益。因此，应进一步修订与完善职业教育相关法律法规，为本科层次职业教育的有序健康发展提供坚实的法律依据及法律保障，当务之急是通过明确本科层次职业教育在高等教育中的合法地位来理顺本科层次职业教育的管理体制[11]。

2019年12月公开的 《职业教育法》（修订草案）虽然提出本科职业教育办学理念，但对本科职业教育办学体制等实际问题的指导意见涉及甚少。2021年6月7日，《职业教育法》（修订草案） 终于迎来了1996年职业教育法颁布实施以来的首次大修，并提请全国人大常委会审议。这是职业教育发展历程中在法律层面里程碑式的进步，具有深远影响和重要意义。此次修订草案明确指出，职业教育与普通教育二者“具有同等重要地位”，首次在国家最高位阶的法律层面明确了职业教育所处的重要法律地位，草案还围绕职业教育与普通教育相互融通作出了多项规定。

在《职业教育法》修订并实施的契机之下，国家应进一步明确职业教育和普通教育是同等重要但又特征不同的两种教育类型。本科层次职业教育既是新生事物，又是复杂而系统的工程，应针对其办学过程中各环节遇到的突出问题制定更为精细化且具有针对性的法律条款和实施细则，如逐步建立起本科层次职业教育的学位政策，构建起包含专科层次和本科层次的高等职业教育学历体系，为本科层次职业教育发展提供更为全面而系统的法律保障。此外，针对职业教育行业、企业参与职业教育办学的特殊性方面，立法应明确不同参与办学主体间的权责分配，处理好国家、地方政府、学校、行业、企业等不同办学主体之间的办学张力。在本科层次职业教育突破普通高等教育治理模式框架后，如何更为鲜明地体现本科层次职业教育特色等重要方面做出较为具体的回答。

（二）明确人才类型，促进高技术技能人才培养

本科层次职业教育举办者要在《职业教育法》和《高等教育法》规定的本科学历教育基本要求和标准的框架下，根据产业发展和区域经济对人才的要求以及各学科各专业的特点，重构本科层次职业教育人才培养的知识、技能和素养水平。

国家鼓励本科层次职业教育发展使得职业教育迎来了前所未有的春天，但在升本、升格的政策优惠之下，职业教育办学主体极易被普通本科教育所同化。因此，在人才培养过程中，务必要明晰本科层次职业教育人才培养类型的规格与属性，进而明晰高层次职业教育的办学模式与发展目标，务必面向基层和一线，兼顾专业知识和操作技能，培养真正的大国工匠和一线劳动者。切实防止本科层次职业教育在发展过程中两个方向的错误轨迹：一是成为普通本科教育横向的类型拓展；二是成为高等职业教育简单的纵向提升。与普通本科教育不同的人才培养规格与属性，正是本科层次职业院校办出专业特色、形成专业优势的基础，通过对学校办学特色的严格控制可在一定程度上防止“学术漂移”现象的萌生。

此外，本科层次职业教育在发展过程中要努力突破以往专科层次职业教育普遍存在的专业设置过窄、过细的弊端。虽然不盲目攀比学术研究型大学的专业设置理念，但应以国家“十四五”规划为契机充分进行专业整合，设置覆盖面宽且广的专业[12]。不论是“联办式”“试办式”还是“升格式”的本科层次职业院校，在人才培养方面都不能仅仅停留在粗放设计上，而应进一步研究和细化高技术技能型人才的核心知识、核心能力与核心素养，要整合优化现有的专业资源，科学论证并提出长远的专业和专业群的发展规划。只有这样，才能使本科层次职业教育真正成为区域经济社会发展的人才红利和我国经济高质量发展的“助推器”与“动力源”。

（三）制定相关制度标准，建立涵养本科层次职业教育的生态系统

任何社会活动的实施和开展都离不开相关配套制度和标准的保障，教育作为公益性社会行为更是如此。制定本科层次职业教育相关制度标准的意义在于为职业教育类型地位赋能，并体现了职业教育在我国人力资源供给中的重要地位。国家通过相关制度的建立，通过资金划拨等行为，对本科层次职业教育实施教育主权行为，并施加影响，以保证本科层次职业教育培养人的规格符合国家意志[13]。

加强本科层次职业教育的制度建设，首先，要理顺其归属管理部门的问题，这不仅直接关系到社会各界对本科层次职业教育的理解和重视程度，而且关系到各级教育行政部门在实际开展工作过程中对本科层次职业教育相关政策的执行顺畅程度。其次，要重点研究如何突破现有的高等教育招生考试制度，由于本科层次职业教育与普通本科具有明显不同，因此可在高等职业院校进行对口招生，建立吸收优秀学生进入本科层次职业院校深造学习的机制，同时建立基础文化课与技术技能课一并考核的考试模式等。再次，要匹配推进本科层次职业教育专业学位的设立，在职业教育相关法律的指导下，教育部应根据本科层次职业教育的人才培养类型与培养标准设立相应的专业学士学位认证与授予程序，在此过程中应特别注意不可照搬普通本科教育已形成的管理模式。

针对目前本科层次职业教育配套的相关配套标准较少的现状，建议国家进行整体规划，加快研制教育活动开展过程中的各项具体标准。在此过程中，政府负责为高等教育治理结构的确立及运作建立基本的制度和治理机制，以确保公共利益的实现和维护[14]。一是在学校设置层面出台正式的《本科层次职业学校设置标准》，使本科层次职业院校学校在设立之时就能从基础设施建设、人才培养规格、办学经费来源等方面做到有据可依。二是在本科层次职业教育办学条件层面出台《本科层次职业学校办学条件标准》，学校办学工作千头万绪，相关标准的设立有助于在办学过程中建立抓手，从而做到各项工作有据可循和稳步推进。三是在本科层次职业教育专业建设层面积极对接新业态、新模式、新技术、新职业等对技术技能人才培养的新需求，出台相应的 《本科层次职业教育的专业目录》《本科层次职业教育的专业教学标准》《本科层次职业教育的课程标准》等，积极推动职业教育专业群升级和数字化改造，构建职业教育中高本贯通的专业目录体系、教学标准体系和课程标准体系。四是在师资建设层面出台《本科层次职业教育教师“双师型”标准》，在院校评估层面出台《本科层次职业教育教学评估管理办法》等。由此为本科层次职业教育建立全方位的制度和标准，共同形成涵养其健康稳定发展的生态系统。

（四）坚持需求导向，发展、建设一批高质量本科层次职业院校

针对现有本科层次职业院校数量较少，特别是公办院校数量较少的问题，一方面可重点考虑在国家战略区域或经济发展潜力较大的地区优先进行公办本科层次职业院校试点建设，如在京津冀协同发展区、粤港澳大湾区、长三角、珠三角经济带等国家战略区域，产业聚集的高新区（产业园区）、贫困地区和革命老区等区域，对接地区经济及产业特色，依据教育部现已出台的试点学校专业设置标准发展一批办学特色鲜明、培养质量高、毕业生就业好的本科层次职业学校。另一方面可考虑在现有专科层次职业院校中进行遴选，特别是可支持部分已入围“中国特色高水平高职学校”的院校升格为本科层次，从硬件层面对其加大政策支持和资金投入，从软件层面对其加强“双师型”教师队伍建设。以上两种思路的共同开展，在经过一定时间的建设和积累之后，最终可发展出一批高质量的本科层次职业院校，增强本科层次职业教育共同体的力量。

在高质量本科层次职业院校的建设过程中需要把握三个方面的原则：首先，高质量本科层次职业院校要坚持专业建设的特色性原则。创办符合区域产业发展特色的专业是提升高本科层次职业教育质量的基本要求。其次，高质量本科层次职业院校要坚持专业建设的市场化原则。在高素质技术技能型人才的培养中要以满足行业企业对技术技能型人才的需求为根本出发点，专业设置和动态调整要紧跟高新技术产业蓬勃发展的趋势，通过与产业链、人才链的紧密对接，培养能够覆盖产业链中复合型岗位要求的高层次、高素养、具有技术创新能力的技术技能型人才。再次，高质量本科层次职业院校要坚持专业建设的前瞻性原则。根据本科层次职业教育培养人才的周期特点，采取适度超前的原则设置和建设专业，保持职业教育专业建设的生命力和实效性。

不管是通过何种路径发展起来的本科层次职业院校，笔者认为都应把学校建设的重点放在高层次职业教育的内功修炼上，而不能有悖于学校建设的初衷或出现“学术漂移”现象。学校要始终坚持以社会需求为导向，立足本科层次职业教育的社会使命和人才培养要求，做到加强专业改革建设、优化课程体系、创新人才培养方式、推动学科建设、加强技术研发等。要积极盘活和优化职业教育现有存量资源，同时创新职业教育资源的建设方式和管理制度。由此建立起来一批高质量本科层次职业院校，才能带动本科层次职业教育走上良性发展的轨道。

结束语

根据事物的客观规律，随着时代进步而应运而生的本科层次职业教育在诞生和发展过程中必然面临诸多困境，只有抓住主要矛盾和关键问题，在国家和社会等不同层面进行研究和突破，本科层次职业教育一定会迎来发展的春天。