深化“放管服”改革促进营商环境持续优化研究
——以宜昌市为例

龚小玉

(三峡大学 经济与管理学院， 湖北 宜昌 443002)

一、引言

区域经济发展的竞争，本质是营商环境的竞争，营商环境是一个城市重要的软实力，它构成了一个区域对外开放的核心竞争力和企业生存发展的土壤。宜昌市作为全国文明城市，是举世瞩目的三峡大坝所在地，是湖北省域副中心城市，是长江中上游区域性中心城市，其旅游、水电、矿产等资源富集，文化底蕴深厚。宜昌全力推进现代化特大城市建设，投资发展环境优良，行政服务优质高效，正着力打造六大千亿产业，先后被评为“中国最适合开设工厂的城市”、“加工贸易梯度转移重点承接地”和“中国最佳投资城市”。

为优化营商环境，宜昌坚持“放管服”协同推进，消除行政审批“中梗阻”，打通“最后一公里”；坚持对标“全国一流、全省领先”，相继推出“四多合一”、“告知承诺制”、“标准地”出让、局长驻窗办公等多项改革新举措，在打造“成本最低、效率最高、服务最优”的营商环境中成就显著，进一步激发市场主体创造活力。宜昌市以良好的营商环境和友好的服务体系，努力提高对外辐射能力和内在吸引力，激活“引力场”，赢得越来越多外国企业和实体的青睐。中兴汽车、香港华润、均瑶、南玻、万达等一大批境内外知名企业已落户宜昌，外来企业正在宜昌快速生根、壮大。宜昌的发展，得到了评选专家的一致肯定。但宜昌市位于中国内陆深处，如何克服“固有缺陷”，走出对外开放新路子，促进产业发展和集聚，推动宜昌对外开放和高质量发展？目前宜昌从经济高速增长转向了高质量发展的阶段，持续优化营商环境，是一场攻坚战，也一场持久战，只有起点，没有终点，这是加快经济转型升级的必然选择，宜昌如何用优化营商环境推动地区经济高质量发展呢？这对宜昌深化“放管服”提出更高的要求。

本文以宜昌市政府在“放管服”改革中的动态为研究，参考了江浙两地的优秀经验，有效总结了当前改革的进展和成效，总结了改革过程中存在的一些问题，并针对这些问题提出了相应的对策。

二、宜昌“放管服”改革的进展及成效

(一)宜昌放管服已从浅层向深度突破。

2019年6月宜昌印发了《宜昌市进一步推动优化营商环境政策落实重点任务责任清单》。细化与经营环境有关的重要考核指标任务，进一步明确各个部门的工作措施、目标任务和完成时间。《清单》根据武汉等城市的经验和实践，提出了企业职能部门确定的实施和优化营商环境的措施和任务目标，将“开办企业、办理建筑许可、登记财产、获得信贷、获得用电、获得用水、获得用气”等7项重要目标的办理时间、所需的申报材料和办理环节等在《三峡日报》公布，积极接受社会的监督，督促行政加快步伐，狠抓水、电、装等方面的突出不足。

2019年7月宜昌市正式出台《“十个归零全国前列”营商环境建设若干措施》二十条。“十个归零”为“准入零歧视”、“审批零拖延”、“服务零距离”、“接诉零懈怠”、“隐患零放过”、“侵权零容忍”、“检查零刁难”、“处罚零冤错”、“收费零违规”和“政策零障碍”。“十个归零”含括了市场监管部门涉及营商环境建设在服务和监管领域的各个职能方面，是统领市场监管工作的重要切入点和着力点。

《措施》中提出的“许可事项一窗办、网上办”、“缩短企业创业和行政许可时间”、“新开办企业一季度内进行回访，一年进行一次满意度测评通报”、“取消小餐饮办证经营面积20m2以上限制”、“整合投诉热线，投诉办理进一步提速”、“严格兑现落实质量、标准、专利、商标等各项奖励政策”就是坚持改革，注重企业创建和服务中“门槛过高、服务不优、投诉不畅、政策不实”的难点和堵点，坚持对标国家一流标准，站稳政府服务高地，让广大企业能倍感收获。

自“十个归零”20条措施实施以来，全市已有1200余家企业实行了开办新企业免费发放印章服务，1300余家企业实现了缩短企业开办时间的高效率，22家重点企业享受了快速办结和绿色通道等服务，网上受理办结各类事项1500余件。

宜昌市自推进“放管服”改革以来，按照“最多跑一次”的目标，优化服务流程，提升服务效能，市行政服务中心会同住建、规划、消防、人防、城管等部门对22个项目实施“多验合一”，为服务企业发挥了重要作用，受到项目业主一致好评。

(二)宜昌放管服已取得的成效。

1.“一张网”建设成果显著

在各地各部门共同努力下，宜昌市“一张网”建设从2019年底全省排名第13位逐步上升，8月份排名第3位，进入全省第一方阵。

(1)网上政务服务能力稳步提升。截至目前全市政务服务依申请事项可网办率已达98.55%，网办实现率达99.61%，即办件占比达46.21%，网办件数量214422件，镇村两级每月网办件已全部清零，以上各项指标比例高于全省平均水平。

(2)一体化平台支撑能力进一步得到加强。宜昌进一步优化了全市统一的互联网+行政审批及政务服务系统，并与省政务服务平台全面对接；完成国标一体化在线政务服务平台与省级对接；完成“一窗通办”叫号系统完成改造，实现与省统一身份认证的对接；完成电子证照系统按国标要求改造完成及电子签章系统与省平台成功对接，全市证照数据连通率达86.03%，更新及时率达79.51%，高于全省平均水平。

(3)推进机制进一步得到完善。宜昌市先后召开3次全市“放管服”改革工作推进会，重点推进“一张网”等“放管服”重点工作。市政务服务和大数据管理局每周与省政务管理办对接，每月召集县(市、区)政务服务和大数据管理局对接推进“一张网”工作重点任务，全面落实全市“一张网”工作任务。市县“一张网”推进专班人员进一步明确，力量得到充实。市政府对“一张网”月推进工作情况通报制度建立，考核指标进一步完善。

(4)稳步推进当前重点工作。按照湖北省八月份重点工作对接任务清单，初步完成政务服务事项3.0系统认领编辑发布工作；重新发布“三清单”目录共梳理564条，并完成市县两级数据的归集；完成45类便民服务事项在“鄂汇办”APP汇聚上线；“我要开餐馆”、“我要开网吧”、企业开办“一窗式”、互联网+不动产登记系统、中小微企业认定网上申报系统及工程建设项目审批系统等场景化(一事联办)应用事项在湖北政务服务网特色栏目上线；扎实推进“互联网+监管”，组织收集监管事项和监管系统全量信息，正在补充采集还未录入的监管行为、投诉举报等存量数据，督促市县两级部门按要求实现动态更新。

2.“3550+100”改革全面达标

(1)已全面实现企业开办时间3天目标。制定下发《关于进一步压缩企业开办时间的通知》，建立“企业开办一窗办”平台，实现企业开办“一窗申报、并行办理”。目前已实现企业注册登记、印章刻制、发票申领、社保登记、银行开户1.5天办完。5月20日起推行新开办企业免费发放印章服务，已为近3000家企业免费发放印章。推行“证照分离”改革，对第一批106项涉企行政审批事项分别按照“直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务”等四种方式进行管理。

(2)不动产登记5天办结全面达标。整合登记流程，优化不动产交易、税务、登记“一网受理、一窗办结”机制，实现交易、核税与登记合并办理，预告和预抵押登记合并办理。有序推行“互联网+不动产登记”，新的“互联网+不动产登记”平台于9月17日上线运行，实现不动产登记2个工作日完成。

(3)工业建设项目50个工作日取得施工许可总体效能得到保证。2019年1月，宜昌市政府出台《宜昌市工业建设项目50个工作日内取得施工许可审批改革实施方案》，通过实施“标准地”出让、告知承诺制，推行土地供前改革、深化审批机制改革、优化服务方式、强化事中事后监管等措施，依托省政务服务“一张网”，按照“一窗受理、数据流转、并联审批、限时办结”服务模式，开展在线审批，最大限度优化审批流程，精简申报材料，压缩审批时限。

(4)工程建设项目审批100天在全省率先推进。制定下发《宜昌市工程建设项目审批改革实施方案》，将工程建设项目细化分类为政府投资工程建设项目(房建类、城市基础设施线性工程类、小型市政项目)、社会投资工程建设项目(房地产开发类、工业厂房类、带方案项目)等6类，分类制定审批服务流程图，经压缩优化，最长审批时限88天，最短的20天。搭建全市统一的工程建设项目审批平台，实现项目申报“一个平台、一窗受理、一张表单、一套机制”运行，平台于6月28日成功实现与省级监管平台对接。不断优化办理环节，压减审批材料。经初步统计，项目立项用地、规划许可、施工许可、竣工验收等四个阶段申请材料由原244项简化至120项，压缩率达到51%，且能通过系统获取资料，系统自动填写，做到一次申请，一套资料办理，避免企业重复提交资料。

3.“六多合一”改革取得进展

(1)实施了“多规合一”“小切口”方案。6月底市自然资源和规划局以《宜昌市2050发展战略规划》为导向，以《宜昌市国土空间总体规划》为统领，启动了“一本规划”、“一张蓝图”、“一个平台”的“多规合一”工作。将主城区“多规合一”纳入市级国土空间总体规划范围进行同步编制，划定永久基本农田保护红线、衔接城镇开发边界和生态保护红线，充分利用发改委、自然资源和规划局、环境保护局的现有信息化基础，将多种规划成果数据共享，让“多规合一”科学引导企业项目尽快落地。9月下旬，自然规划部门会同政务服务部门以“小切口”思路，优先推进高新区“多规合一”方案编制，现已完成基础资料收集等工作，年底前可完成主城区“多规合一”方案。

(2)坚持目标导向，确保“多评合一”的全面展开。加快“多评合一”落实落地，实施“区域评估+综合评估”模式。将环境影响、水土保持、矿产压覆、文物保护、地质灾害危险性、地震安全性、气候可行性、洪水影响等评价由园区统一评价评估，实行“园区一次评估，成果多方使用”。截止目前，自贸区已有26家企业享受区域评估成果，平均每个企业减少成本10多万元。对部分单项评估实行“统一受理、同步评估、同步审批、统一反馈”服务模式，审批时限由38个工作日压缩到18个工作日。

(3)完善优化“多审合一”。一是对平台多项功能需求优化完善，截止目前，通过多审合一数字化平台在线受理项目80件，其中在办项目47件，办结项目33件。二是及时衔接落实消防设计审查及验收。三是宜昌市工改领导小组办公室完善了各专业审图事项资料清单，并在施工许可阶段同时申报。

(4)优化“多验合一”机制。将规划、消防、人防、住建等部门单项验收整合为“集中踏勘、现场指导、联合验收”，验收时限由57个工作日压缩至10个工作日。改革以来对56个项目竣工验收跟踪服务，市级对20个项目开展“多验合一”，受到业主好评。

(5)深入推进“多证合一”。一是持续推动“多证合一”改革，督促市直各相关部门做好部门协同监管平台“多证合一”数据下载及处理工作，截止目前惠及宜昌市市场主体211903户，其中企业68001家，农民专业合作社2638家，个体工商户141264家。二是积极向省市场监管局反馈部门协同监管平台优化建议，争取省局支持对业务系统进行改进，针对宜昌市“58证合一”的实际情况，将所有“多证合一”事项调整为精准推送，一劳永逸地解决“多证合一”数据推送的问题，方便宜昌市相关部门下载、使用“多证合一”数据信息。

(6)“多管合一”有新进展。一是推进柏临河流域综合行政执法。二是推进五大领域综合行政执法。三是探索县级综合行政执法。四是推进乡镇综合行政执法。宜都市红花套镇和枝城镇、当阳市河溶镇、枝江市安福寺镇、夷陵区龙泉镇等5个经济发达镇机构设置已经到位。五是推进区域综合行政执法。在宜昌高新区(自贸片区)，按照湖北省政府批复要求，深化完善“一个机构管审批、一支队伍管执法、一个部门管市场”综合改革，探索建立“多管合一”工作机制，着力打造职责明确、权责统一、边界清晰、行为规范、运转高效的行政审批和政务服务新模式。

4.“一门一次一窗”改革全面落实

(1)落实群众办事“只进一门”。通过开展局长驻窗办公，积极推动事项“三集中三到位”，今年截止目前23个部门主要负责人和分管负责人累计143人次到窗口热情服务群众、现场解决堵点、再造优化流程。当前已有38个市级部门整合职责进驻中心，集中办理政务服务事项1403项，市级项目进驻率99%。

(2)落实“一窗通办”。按照“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”服务模式，积极对政务服务事项办理方式进行改革，推行政务服务事项“综合受理、一窗通办”，确保企业和群众办事只需到相应的综合窗口实行“一窗申报”，不再在各个窗口部门之间来回办理，目前已有80%的事项实现“一窗通办”。

(3)落实群众办事“最多跑一次”。建立“马上办、网上办、就近办”清单，公布“一次办”事项709项。对高龄补贴、户籍迁移等40多个事项实行不见面审批。积极推行政务服务帮办代办，对村级(社区)不适于网办的事项和缺乏网办能力的群众，实行政务服务“小帮办”，变“少跑腿”为“不跑腿”。

5.提高行政审批中介服务实效

(1)改变考核方式。今年增加考核频次，将原对中介机构半年一次评价转变为每季度评价一次，完成2019年一、二季度中介机构考核并将考核情况在湖北省中介服务网和中心大厅公示。考核依然围绕中介服务时限、服务收费和服务质量进行评价，使考核结果更加直观，便于企业判断选择。

(2)积极推广运用湖北省中介服务网。将全市中介服务事项、中介服务机构在网上公示，组织项目业主网上竞选中介机构，推动中介服务市场竞争有序、服务优质。截止目前，宜昌市有274家中介机构在省行政审批中介服务平台注册，完成在线交易374起。

(3)强化中介机构助力“放管服”改革监管。宜昌市各相关单位进一步强化行业监管，发改、自然资源、生态环境、应急管理等部门积极制定完善本行业中介服务管理细则，依照相关规定对中介服务机构提交的中介服务项目，从服务质量等方面进行评价考核。发改、民政、生态环境、应急管理局等单位对委托中介机构开展的评估、评审、审计等费用纳入财政经费，明确近期要清理行政审批前置中介服务事项收费、强化审批部门对中介服务的监管责任等。

(4)探索建立“中介超市”。7月31日，发布《关于诚邀中介服务机构入驻宜昌市行政审批“中介超市”的公告》，共有125家单位报名申请入驻。

三、宜昌在“放管服”改革中存在的问题及今后改革的方向

1.改革中存在的问题

(1)政务服务数据互联互通不到位。部分省、部级专网与省政务服务网数据互通互联，电子证照共享不够，仍存在重复提交资料现象。宜昌除城区外各县市“一窗通办”的落实还需进一步提升。

(2)政务服务效能需进一步提升。放权数量虽然不少，但质量不高；“一次办成”事项少、效率低。网办事项比例不高，网办实现率较低。部分市直部门重审批轻服务，惠企政策落实不到位。

(3)中介服务质量有待提高。尤其是投资项目审批过程中，存在行政审批总体可控，中介服务时限、费用、质量均不可控等问题，在一定程度上影响了项目审批进度。

(4)基层政务发展不均衡的问题。一是部分区县政务服务大厅受场地限制，无法实现办事功能分区，与群众需求还存在一定差距。二是部分社区便民服务点环境设施不全，便民事项尚未全部打通，与社会型社区相比还存在一定差距。

2.今后改革的方向

(1)以企业群众评价为导向，突出“六一一”改革(“六多合一”改革、“一张网”建设、一次办成)改革，同步推进企业开办2天完成、中介服务管理优化，不断提升企业群众满意度。以发改委牵头部署，协同推进营商环境重点指标，抓实每个办件服务及监测，确保我局牵头的政务服务、招投标、政府采购指标考核居省内前列。

(2)当好数字政府建设服务的担纲者。以数据资源共享应用为支撑，突出服务“政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”。按照全省“1+N+17”政务服务云平台体系建设要求，用好“互联网+政务服务”平台，推进部门信息系统整合共享，推进电子证照、电子签章和电子档案应用。统筹协调相关部门开展网上金融服务、养老服务、智慧医疗等平台开发建设应用。在审慎确权、管控数据安全的基础上，以健康医疗数据开发利用为切入点，有序开展政事企合作，提升大数据中心能力，谋划建设大数据产业园。

(3)当好公共资源交易综合监管方。适应管办分离新机制，以强化综合监管为重点，规划指导交易平台建设，制定完善交易现场监督管理规则，明晰管、办职责边界。加强评标(评审)专家考核管理，定期开展项目交易情况检查。完善行政执法协调督办机制，做好公共资源交易行政执法工作。优化公共资源交易服务重点项目及企业措施。

四、推动宜昌“放管服”优化营商环境的对策

1.完善配套措施，全面提升政务服务质效

(1)不断完善大厅便民服务功能。深入推进“五级联通”和线上、线下、辅助平台三位一体的便民服务体系，进一步健全大厅硬件资源与引导服务，设置咨询导办区、自助服务终端等智能设备。设置商事登记、民生服务、投资项目等综合窗口，增设营业执照办理、企业登记服务，开通免费邮递业务。着力推进全区80个社区便民服务中心规范化、标准化建设。便民服务功能不断完善、效能不断提升。

(2)不断创新便民服务模式。积极探索“微信办照、网上办证、证照联办、送照上门”等服务新举措。开办企业专窗，实现“一窗受理、归口转办、并联服务、限时办结”。开展“减证便民”活动，通过系统互联打破政府各部门之间的信息孤岛，从源头上铲除重复证明、“奇葩”证明、循环证明的滋生土壤[1]。

2.以整合促便捷，推进线上“一网通办”

深度对接全国政务服务一张网，推动各区县、街办、社区三级后台审批服务标准化建设和互联互通，真正实现“四级四同”。整合区级分散的政府服务资源与接入，全面实现网络化进程的全过程在线，让群众和企业网上办事“一次认证、全国漫游”，提升政务服务便捷性。

(1)不断更新和提升政府服务。在政务服务平台上开展各类便民事项，让预约办理、查询服务等系列便民事项一目了然，充分发挥互联网的作用。将网上政务服务平台和线下政务服务实体大厅全面整合，实行双向推进，提高政务服务水平和服务效率[2]。

(2)构建多层次联动的政府服务网络。在最多跑“一次”的模式下，“互联网+”政务服务的模式也取得较大的进展，推动建设一个资源高度集中、服务高度集中、数据大聚合、部门间多层次联动的大型政务服务网络。推广“网上申请、快递送达、在线咨询”的办理模式，线上线下审批协同运行的方式共享数据，借助微博、微信等新兴媒体让公司企业办事可以查询、咨询、跟踪、及时反馈，实现大数据共享。

(3)搭建综合型服务平台。要充分利用社会、公众和政府三股力量，凝聚各方面的文化资源，充分整合，产出优质的文化大餐，要构建网络学习系统，开放多种模式，充分利用多个学习环节，发挥网络作用。同时继续打通改革过程中突出的各种堵点情况[3]。

3.运用区块链技术，助力“放管服”改革

在宜昌地区加快运用区块链先进技术，有了区块链以后，各个部门都把自己的信息上传到区块链，这样就减少很多流程，缩短办事时间。而且区块链能在全世界普及，当信息上传到区块链时，就会成为全世界认可的信息。我们可按照“国际化”的营商环境建设标准，提升服务水平，助力宜昌“放管服”改革[4]。

利用区块链技术实施一门式一网式政务服务、社会综合治理云平台等改革，可以推动公共信息存储、交换和共享，以“群众跑腿”到“数据跑路”思路，打造大数据便民服务“升级版”，探索开展外汇资金集中运营管理、金融沙盒监管等体制机制创新，积极推进商业诚信体系建设，实现简政放权，简化行政审批流程，提升政府效率，为高端服务业企业塑造国际顶级的营商环境。

五、结束语

宜昌将不断深化“放管服”改革，努力营造“服务最好、效率最高、成本最低”的营商环境，积极践行“推动者”的角色，激发市场活力、释放内需潜力、增强内生动力，为营商环境高质量持续发展注入新的动能。