我国生态损害赔偿法律制度研究

孙小琦

（黑龙江大学法学院，黑龙江 哈尔滨 150000）

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。绵延五千多年的中华文明孕育了丰富的生态文化，我们党历来高度重视生态保护，把可持续发展确立为国家战略。党的十八大以来，习近平总书记反复强调生态文明建设的重要性，围绕生态文明建设提出一系列新思路新战略，生态文明建设理念日益深入人心。

2020 年5 月28 日，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在十三届全国人大三次会议上表决通过，贯彻落实习近平总书记生态文明思想，其中专门设立一个章节七个条款专门对环境污染和生态破坏责任进行明文规定，可见我国对生态环境保护的重视程度已经提升到战略高度，对相关配套法律也应深刻认识，深入研究，深层剖析。

一、生态损害的界定

关于生态损害一词在国内外有不同的表达方式和表述方法，如：纯生态损害、生态破坏、纯环境损害、环境本身的损害、环境自身的损害、环境损害、环境损伤、自然资源损害、自然资源损伤等等，尽管表述所用的词语不尽相同，但从上述词语的字面即可得知，其所表达的就是生态本身所遭受的损害。

关于生态损害的定义也有几种不同的方式：一是直接定义方式，通过立法明确界定生态损害的概念，并将其作为一种独立的损害类型给予赔偿和救济。美国1990 年《油污染法》，将生态本身的损害称为“自然资源损害”，指侵害、破坏自然资源，丧失对自然资源的使用。二是列举分组方式，不直接对生态损害下定义，而是通过列举属于生态损害的行为或模式，分组对其进行界定，给予相应赔偿和救济。1992 年《设立国际油污染损害赔偿基金公约》议定书中明确“污染损害”包括两方面：在运油船舶本身以外由于船舶溢出或排放油类污染而产生的灭失或损害；采取防范性措施的费用以及因此造成的进一步灭失或损害。[1]三是间接定义方式，对诸如“生态”“环境”“损害”“危害”及其赔偿责任甚至诉讼规则予以明文规定，通过这些相关条款来间接界定什么是生态损害。如丹麦1994 年《环境损害赔偿法》，明确定义了“污染”和“妨害”，可从中综合分析出生态损害的定义。

蔡守秋教授曾指出：《环境保护法》（以下简称《环境保护法》）作为环境法体系的基本法，在立法条文中找不到关于环境损害的定义，甚至连环境污染和环境破坏在立法上也没有明确的规定。”[2]就我国现行立法而言，无论是环境污染亦或是生态损害，都没有明确的定义，可供参考的是2014 年《环境损害鉴定评估推荐办法》，其中明确定义了什么是环境损害、人身损害、财产损害、生态环境损害，规定“生态环境损害”是指“由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特征的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务功能的破坏或损伤”。不同专家学者对生态损害的术语表达以及生态损害的定义也持有不同的观点：徐详民教授使用“生态损害”这一表述，并将其界定为“人们生产、生活实践中未遵循生态规律，开发、利用资源环境时超出了环境承载能力，导致生态系统的组成、结构或功能以及生态要素发生严重不利变化的法律事实。”[3]柯坚博士使用“生态环境损害”这一表述，将其定义为“因人为污染环境而造成的环境质量下降、自然生态功能退化以及自然资源枯竭的环境不良变化”，“相对于因环境污染而造成的人身、财产权利侵害的环境侵权法律责任，是一种新型的损害责任。”[4]针对当前国情和研究现状，生态损害可采取直接定义方式，人为活动可能造成或者已经造成生态系统整体或任何组成部分物理、化学或生物性能的重大退化或丧失，是一种独立的损害类型。

二、我国生态损害赔偿法律制度

当前，我国关于生态损害赔偿没有单独的法律加以规定，而是体现在宪法、民法典、环境保护法、规范性文件等相关法律法规中。在立法表述中，也没有“生态损害赔偿”这一表述方式，而是使用“生态环境损害赔偿”，以生态环境损害赔偿的外延涵盖生态损害赔偿。

（一）宪法中的规定

1982 年宪法第一次提出“国家保护和改善生活环境和生态环境”，这是我国通过宪法明确生态环境的重要性，这一历史性突破体现出国家越来越重视对生态环境的保护。2004年宪法将生态和环境保护细化到自然资源保护，并明文规定应采取何种措施对自然资源进行合理利用和保护，这次宪法修正将自然资源也纳入其中，扩大了生态保护的外延。现行2018 年宪法中有2 个条款进行规定，分别是“国家保障自然资源的合理利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“国家保护和改善生活环境和生态环境。”虽然我国宪法没有明确规定生态损害赔偿及相关制度，但作为我国根本大法，对生态保护从无到有、从粗到细的规定足以见得其重要性，为生态损害赔偿制度的发展奠定良好基础。

（二）民法典中的规定

《民法典》自2021 年1 月1 日起施行，在第七编侵权责任第七章专门设定环境污染和生态破坏责任，对污染环境和破坏生态的无过错责任、抗辩事由的举证责任、数人侵权的责任分担规则、惩罚性损害赔偿责任、因第三人过错的不真正连带责任、修复责任、赔偿损失和费用的范围进行逐项规定。从法条分析可知，国家将此种侵权类型进行单独规制，同时将环境与生态作为并列关系进行规定，二者不是包含与被包含的关系，作为两个单独的法益进行保护，这一突破将对我国生态损害赔偿理论研究和实践应用产生重要意义和深远影响。

（三）环境保护法中的规定

《环境保护法》第一条即开门见山地提出其制定的缘由，“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。”同时规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。按照《环境保护法》的规定，环境污染和生态破坏行为承担的是侵权责任，主要是对人身损害和财产损害给予赔偿与救济，并未体现出对生态保护和对生态造成损害的赔偿，而自2021 年1 月1 日起，《中华人民共和国侵权责任法》废止，生态损害实行《民法典》中的有关规定，将对人身损害、财产损害、生态损害分别进行赔偿。

（四）生态环境损害赔偿制度改革试点方案

2015 年，中办国办联合印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），对我国生态环境损害赔偿制度作出总体部署、系统谋划和整体安排，是生态文明制度的重要组成部分。[5]在2015 年-2017年选取吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7 个省份作为试点进行改革，2018 年起在全国试行，到2020 年，力争在全国范围内构建完善的生态环境损害赔偿制度。《试点方案》主要分为五部分，从制定总体要求和目标、明确试点原则、明确适用范围、明晰试点内容、强化保障措施等五方面给予具体说明。各试点省份在改革期间，制定实施方案、健全体制机制、细化相关条款，取得了一定实效。

（五）生态环境损害赔偿制度改革方案

2017 年8 月29 日，中央全面深化改革领导小组会议审议通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），2015年印发的《试点方案》自2018 年1 月1 日起废止。通过总结《试点方案》在七个省份试行期间有益的做法和有利的经验，《改革方案》从三个方面进行补充和完善：一是扩大了损害赔偿权利人的范围，从省级政府扩大到市（地）级政府；二是在磋商程序方面，明确规定了磋商前置；三是强调生态环境损害评估中技术保障的重要性，推动赔偿资金的管理。

由此可见，我国关于生态损害赔偿并没有进行专门立法，散见于各种法律法规之中，缺乏系统性、整体性和协同性；且现有立法规定过于原则化，内涵和外延没有科学的界定，对法治实践产生一定的影响。

三、我国生态损害赔偿法律制度的完善

习近平总书记强调要完善生态文明制度体系，用最严格的制度最严密的法治保护生态环境，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。国家领导人高瞻远瞩、高屋建瓴，指出良好生态本身蕴含着无穷的经济价值，正源源不断创造综合效益，实现经济社会可持续发展。因而，完善生态损害赔偿法律制度刻不容缓、势在必行。

（一）进行专门立法

有学者认为，我国现有法律体系中，己有涉及损害赔偿的规定，对于损害赔偿的立法完善可以通过逐个突破的形式进行，对每一部涉及损害赔偿的法律进行修订，没有相关规定的重新补充有关损害赔偿的规定。这样做看似查缺补漏，实际上并不能完全解决我国生态损害赔偿立法的不足。在资源保护方面，生态损害赔偿，涉及的往往不是单一的环境要素或者自然资源，而是要考虑到生态整体的破坏，涉及整个生态系统功能的损害或丧失，所以单独适用一部单行法或同时适用多部单行法都不可行；在责任认定上，生态损害属于特殊侵权，不应完全由侵权责任最终认定，对造成不同的损害结果，可明确进行规定。由此可见，构建一部专门的《生态环境损害赔偿法》相比逐步完善每一部单行法更能节约立法成本和司法资源。

（二）统一环境基本法原则规定

《环境保护法》作为我国环境保护领域的综合性法律，应该具备统领环境和生态领域的基本法律特征。在现有《环境保护法》中可从以下方面进行相应完善，一是在“监督管理”一章节中，增加负责监督管理生态损害的部门，以及督促指导部门，以预防生态损害、降低对生态损害的程度以及对造成的生态损害及时进行修复；二是在“法律责任”一章中，增加造成人身、财产权益以外的生态损害，致害人承担修复责任和赔偿责任，以保证法律条款的精准性和闭合性。

（三）统一法律术语相关表述

如前文所述，环境污染与生态破坏是两种相关但不同类的行为。[6]环境污染是由于人们对资源的不合理利用，超过环境自我净化的能力，对人类及其他生物正常生存发展产生影响；生态破坏是由于人们超出生态平衡过度开发和利用自然资源，导致生态失衡和资源枯竭，危及人类和其他生物的生存。我国从保护环境到保护生态已经迈出飞跃的脚步，但相关法律术语的表述并不规范，很容易造成混淆和误解，因而，应在法律法规条文中准确使用生态损害、环境损害、生态环境损害等表达方式，明确界定各个概念的内涵和外延，明晰各个概念的边界，各自作为单独的损害类型加以规制，这样在制度严谨性和实践适用性上会更加完美。

四、结语

我国建设生态文明已经宣誓对生态的高度重视，国家也已经从相关方面进行制度完善和补充，在探索前进过程中出现的问题就是努力改善的方向，首先要进一步厘清生态损害和环境污染；其次可针对生态损害赔偿进行专门立法；最后要细化完善《环境保护法》中相应条款。通过国家的顶层设计、系统谋划和统一部署，坚信我国生态损害赔偿法律制度会愈加完善，建设美丽中国将早日实现。