新型城镇化试点背景下PPP项目问题研究

潘 虹

(郑州升达经贸管理学院，河南 郑州 451191)

1 研究背景

党的十九大报告指出,中国要坚持走具有中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。新型城镇化建设已经成为我国扩大内需、转变方式、调整结构的重要手段，伴随着城镇化进程的快速推进，其中产生的问题和矛盾，如资源配置低效、水资源匮乏、城市规划欠科学、农民进城后就业及拆迁安置等方面的新问题日益突出。河南省是我国重要的农业大省，伴随着城镇化的发展，水资源紧缺是目前面临的首要问题，如何能够充分循环利用水资源达到水资源的再生利用，以有限的水资源满足河南省经济社会可持续发展，已成为河南省水利工作面临的紧迫任务。A县位于河南省东南部，是河南省新型城镇化试点城市之一，其作为“平原粮食大县”、“全国粮食生产百强县”、“国家优质小麦种植基地”、“河南省畜牧业大县”、“花木名县”，A县对于水资源的需求十分旺盛。同时，随着新型城镇化进程的不断加快，A县农村人口迅速向城市转移，目前A县城镇内公共服务设施、基础服务设施、水资源的有效利用与新型城镇化发展的速度相比，明显力不从心，已经严重影响到城镇居民的生产、生活质量。因此，A县再生水利工程建设对于其新型城镇化的健康发展影响重大。A县对于再生水利工程项目，预算总投资为19329.62万元，其中，项目资本金3865.92万元，约占项目总投资的20%；融资资金15463.70万元，约占项目总投资的80%。对于较大的资金缺口，A县政府融资平台可以采用的融资手段有发债和PPP模式。但是财政部在文件《进一步推动在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作(PPP)模式》清楚指出，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。要求地方融资平台不能只是一味的发债，融资渠道要多元化，要将社会资本有机地引入到公共服务领域，所以PPP模式成为地方政府融资的一个重要手段。本文提出A县的再生水利工程项目建议政府采用PPP模式进行融资和管理，该项目主要是为了拓宽A县政府的融资渠道，将社会资本引入到公众服务领域，转换政府垄断的角色，同时有效利用社会资本来为公众提供更优质、更高效的便民服务。

2 A县再生水利工程PPP项目存在的问题

通过对河南省A县再生水利工程PPP项目调研，发现其存在的问题也是当前我国PPP项目普遍存在的问题。

2.1 缺乏完善的配套政策和相应的运作机制

开始运行PPP项目需要一定的基础设施和完善的政策来支持。A县是新型城镇化试点县，已出台相关政策鼓励私人PPP项目投入到公共基础设施建设中，但从宏观环境的因素分析，A县政府没有政策制订权，只能根据已有的政策贯彻、执行。PPP项目后续在建设、经营维护过程中出现问题时，政策的完善性、配套性、滞后性，造成出现问题难以及时运用恰当的政策进行执行，这对保障A县水利工程PPP项目模式进行长远建设是不利的，不利于PPP项目作为模板或者试点，也不利于在A县及其周边地区进行推广。PPP模式广泛应用离不开国家政策的推动，需要国家及时出台关于PPP项目更加细化、更加完善的配套政策，同时制定明细的基础设施准则，以国家的政策、准则作为依据对操作流程、收费政策、税收、风险分担、绩效评价以及后期合同执行出现纠纷等进行详细规范。同时，还需要当地政府制定相应的运作机制协调配合。这些都需要完善的、配套的宏观政策作为依据，及时应对PPP项目参与各方出现的分歧，全面保障各方利益得到实现。

2.2 运行分担机制不够成熟

从当前A县再生水利工程PPP项目来看，A县作为城镇化建设中的试点，能够给其它工程项目带来示范作用，但是该工程投资时间较长，投资金额较大，在实际运作过程中，也会产生各方利益纠纷和风险分担等方面的纠纷，运行过程中的矛盾并不能得到良好的解决。如何让PPP项目能够良性运行，在各方分担机制中能够实现公平公正，都是当前该项目面临的现实问题。从以上问题看，由于PPP项目在我国实施的时间并不长，政府的运作经验也在不断积累中。政府一旦将其作为短期的政绩工程来对待，在引入PPP项目工程时会给予很多优惠或承诺，甚至承诺会承担某些风险。但是，最终出现风险时往往将责任全部推给社会资本方，造成政府在实际执行过程中，并没有很好地履行承诺，也没有承担项目运作过程中可能出现的风险和损失。由于分担机制不够成熟，对于后续PPP项目的建设和运营会产生负面的作用。

2.3 社会信用有待强化

从A县再生水利工程及周边县市近年实施的PPP项目来看，有成功的案例，也有失败的项目。从项目失败中可以看到我国PPP项目社会信用有待强化。由于政府换届等政治性原因，导致后续政府没有对前一届政府的政策进行良好的执行；政府在PPP项目引进之前进行很好的口头承诺，但是PPP项目引进以后出现的风险和问题，政府往往进行责任的推脱；当外部环境发生变化时，政府会要求各参与方签订补充协议，这些补充协议会让参与的私人部门变得特别被动。政府在引进PPP项目参与方之前，会给予良好的承诺和较多的优惠条件，但具体操作过程中社会部门往往处于劣势地位，无法跟政府进行相应的谈判，当出现利益纠纷时，没有办法跟政府进行法律诉讼。甚至为了保障当前的成果和利益，只好忍气吞声，一般都不会选择走法律程序。物有所值流于形式，物有所值都是通过咨询机构计算、核准的数据，由于调研不够深入，计算不严谨，往往造成与实际脱节，最终通过调整数字达到项目的预期。

3 完善PPP项目的对策

3.1 加强宏观政策支持力度，促进项目发展

由于PPP模式在我国基层县城中试点目前尚在普及推广阶段，所以相关宏观政策还没有得到完善。以再生水利工程为例，A县的PPP项目要想长期、稳定发展，在宏观政策不足的情况下，最好的办法就是制定好项目的操作规范，以及适用的制度规范，确保在出现分歧时能够有章可依。A县的相应职能部门如财政、金融、住建规划等，应当因地制宜，及时出台有利于当地PPP项目发展的制度和规范，从而提升PPP项目在市场准入领域中的竞争力，尤其要注意落实税收优惠政策，为推广PPP模式，促进政府和社会资本合作，建立税收上的优惠。同时，应当完善相应的招投标制度，促进PPP项目的公平竞争，并在执行过程中完善政府和社会资本，以及各个参与方的利害关系，对PPP模式合作中违约处罚、回报定价等一系列问题进行详细说明。A县政府没有宏观政策的制定权，但是可以制定配套的制度、规范，目前已出台相应制度，充分展示出A县政府非常重视PPP项目。本文建议国家加强宏观政策支持力度，完善的政策是保障PPP项目成功的基本保障，这样可以减少项目失败的概率，进而提升A县PPP项目建设的成功率和示范性。

3.2 建立长期合作的双方信任机制

我国水利工程建设需要大量的资金投入，同时也需要各个方面的紧密配合。在此背景下，如何实现水利工程建设长期有效和谐发展是迫切需要解决的问题。因此，对于A县PPP项目，水利厅建设需要建立长期合作为目的的信任机制。政府应平等对待私人企业，私人企业也不能以牺牲公共产品的质量，或者降低服务质量来获得招标。这是需要双方建立长期合作为目的的信任机制，具体来讲应当做到以下2点。

3.2.1 制定必要准则，促进双方长期合作

合理的准则是支撑双方有效合作的前提。本文建议在A县再生水利工程建设中，建立完善的评价质量体系。政府部门应当利用好政府信用来推动全社会信用的共享，对合作企业和咨询机构建立一系列联动名单，同时对于不合法的机构建立失信名单，这样能够对市场进行净化和准入。而参与再生水利工程建设的相应各方则也应该做好自身的信用，一个优秀的企业信用是进行长期合作的必备条件。在A县再生水利工程建设中，双方都应该做好信用建设，这样能够促使双方进行良好有序合作。

3.2.2 政府角色应当更加清晰到位

PPP项目的建设离不开国家出台单独政策进行支撑，这项政策的主要目的是促进PPP项目建设能够良好完善有序的进行，这就要求地方政府对于政策执行必须到位，对于各项承诺应当及时兑现，这样才有助于地方政府在PPP项目建设中的公信力，从而提升私营企业参与到PPP项目的积极性。因此，政府应当做好在该项目建设中裁判员和监督员的角色，不能作为运动员等参与角色。

在实际PPP项目建设中，双方只有互信互助，在现有市场规则的条件下进行公平公正的合作，才能够保证PPP项目长远的运作。

3.3 建立纠纷解决机制和退出机制

结合A县水利工程PPP项目操作的经验，发现政府各方和PPP项目参与方之间的动机是不同的，A县政府是希望利用PPP项目来改善该项水利工程建设基础设施落后的状况，通过PPP项目来提升A县水利工程建设的规模，而参与到A县水利工程PPP项目的私营企业，则希望通过PPP项目获得一定的效益，这就导致各方对于PPP项目中真正的目的不同。在实际PPP工程运作过程中，各方可能出于各自目的的考虑，会产生一些纠纷，为处理好这些纠纷，应当建立合理的纠纷处理机制以及退出机制。

3.3.1 建立有效的项目退出机制

结合A县水利工程PPP项目的经验，私营企业参与到PPP项目一定年限后，应当能够通过一定合理有效的方式来进行退出保障私人资本的利益，可以进行股权转让，也可以引入第三方对股权进行全新评估或者稀释。最终确保私人部门原则上持有部分的股权，避免其出现短期投机行为，从而保障PPP项目运作的质量和效益。

3.3.2 建立有效的PPP项目纠纷解决机制

在实际PPP项目运作过程中，由于政府既是运动员又是裁判员，因此在出现纠纷和矛盾时，私营企业的利益如何保证成为迫切需要解决的问题。结合各方PPP项目运作的经验，可以提前制定相应的条款和细节，同时对于相关案件的法律依据，做好提前规划。对于政府失职的地方，不应当过于偏袒同样也要宣判予以执行，这样才能保证PPP项目运作中各方的真实利益。A县水利工程项目周期较长，投资金额相对较大。在项目实施周期中会出现一些不可抗拒的因素，进而影响A县水利工程项目的正常运营。要确保PPP项目合理有效运行，就需要各方承担起相应的责任，做好风险的防范。具体来讲，需要各方充分发挥各自的优势，对于资本投资方来说，要运用好资本的投资在不同的时间节点给项目注入不同的资金以抵抗项目资金链的风险；对于政府来说，则应该保障整个项目实施的宏观环境以确保项目实施中税收法律等一系列可能遇到的风险做到最低。

4 结论

国家的城镇化试点正在陆续开展，新型城镇化建设能够打破当前的二元结构，优化我国城乡发展，是解决我国当前社会矛盾的重要战略。在新型城镇化建设中的难点之一就是资金来源，本文以河南省A县PPP项目为对象，分析A县水利工程项目的优势、劣势，指出当前PPP项目中存在的共性问题，如政策法规不完善、运营机制不够成熟、社会信用有待强化等。通过分析这些问题，给出对应的解决对策，对A县以后开展基础设施领域的PPP项目建设具有一定的参考意义。当然，PPP模式并不是万能的，任何一个项目的成功都需要多方面综合因素的考虑，在实际运作过程中也需要因地制宜，结合项目本身选择最适合项目发展的PPP模式，通过政府、社会和私人机构共同努力，推进我国的城镇化建设。